青藏高原生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法改革調(diào)查研究

謝成云,張 立

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

法律的生命在于實施是習近平總書記法治思想的重要觀點，如何更好地開展生態(tài)資源環(huán)境執(zhí)法，切實做到“嚴格執(zhí)法”的中國特色社會主義法治理念，是當下急需解決的問題。[1]青藏高原的生態(tài)資源和環(huán)境部門在執(zhí)法過程中存在各種各樣的問題，阻礙了對這片凈土的保護，減弱了保護力度,對此要從執(zhí)法隊伍體制和機制兩個方面進行改革，從而更好地解決這些問題。

一、生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)部門執(zhí)法現(xiàn)狀分析

（一）執(zhí)法人員不足，人員流動性大

1.執(zhí)法人員數(shù)量與土地面積不相匹配。在人口密度相對較低的青藏高原地區(qū)，[2,3]地方行政部門呈現(xiàn)出管轄范圍面積大，行政單位各類編制少的局面。以青海省西部地區(qū)D縣為例，總面積約4.5萬平方公里，總?cè)丝诮?0萬，但是該縣自然資源部門監(jiān)察大隊實際在崗2人。2人需要負責約4.5萬平方公里內(nèi)自然資源巡查、行政執(zhí)法的事宜并每周巡查2-3次，巡查較遠的礦山往返需要3-4天時間。在這2人的能力范圍內(nèi)基本無法做到對轄區(qū)內(nèi)自然資源有關(guān)情況的巡查和執(zhí)法工作。筆者調(diào)查走訪的西藏、青海等地區(qū)（除大城市的城區(qū)之外）均存在上述現(xiàn)象。

2.執(zhí)法人員一人雙崗問題突出。由于崗位編制數(shù)量的限制，且基層需要執(zhí)法人員執(zhí)法，因此很多行政主管部門內(nèi)部負責行政事務管理的工作人員同時兼職執(zhí)法崗位，平時負責行政管理、行政審批，事后又要參與行政執(zhí)法，無法實現(xiàn)對行政管理當中存在問題的有效監(jiān)督。以西藏自治區(qū)N市為例，市一級有專職行政執(zhí)法人員2名（含監(jiān)察執(zhí)法部門的領(lǐng)導），而下屬縣域內(nèi)無一名專職行政執(zhí)法人員，執(zhí)法人員均為一人雙崗。

3.執(zhí)法人員流動性較大。在各部門的基層工作當中，因為職務晉升、崗位調(diào)動等原因，執(zhí)法人員常常被調(diào)往其它非執(zhí)法類崗位工作，或者被上級指派從事其他工作。

（二）執(zhí)法能力不足，執(zhí)法水平偏低

1.專業(yè)能力與工作實際不相符。行政執(zhí)法是一項熟知法律、法規(guī)，準確地適用法律、法規(guī)的專業(yè)技術(shù)活動。無論是否具備法律基礎(chǔ)，都需要長時間的學習和經(jīng)驗積累。調(diào)研中了解到，目前基層行政單位執(zhí)法人員大多不具備法學專業(yè)的知識背景，因此他們在適用法律上還存在困難，因此導致整個執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不高。在執(zhí)法時會出現(xiàn)法律適用不正確，不明確，處罰決定不合理的狀況。即便法律適用正確，處罰決定正確，也會出現(xiàn)一些違反行政處罰程序的行為。如2019年8月青海省甘德縣人民法院判決確認被告甘德縣自然資源局作出的行政行為違法案，[4]還有2014年西藏自治區(qū)林芝縣人民法院關(guān)于巴桑毆珠與林芝縣林業(yè)局行政撤銷案。[5]

2.執(zhí)法能力培訓不系統(tǒng)，執(zhí)法資格考評存在問題。在執(zhí)法人員執(zhí)法能力不足的情況下，各地也在尋求辦法，通過培訓的方式來提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，但是實際調(diào)查了解到的情況表明，針對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法類培訓并沒有形成系統(tǒng)、科學的培訓體系和考核辦法，大部分培訓零散化，形式化。執(zhí)法人員沒有通過這些培訓獲得有效的知識和技能。其次，在執(zhí)法資格的考評方面，全國或者各省沒有形成一個統(tǒng)一的嚴格的考評制度，具體由各市級政府法制部門實施，導致各個地區(qū)對行政執(zhí)法資格的考評標準不一，甚至為了充足配備地方執(zhí)法人員出現(xiàn)地方保護主義。這就導致地方執(zhí)法人員水平參差不齊，執(zhí)法水平不高，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)問題，有損政府形象。

（三）執(zhí)法設備不足，執(zhí)法設備落后 執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法人員統(tǒng)一的制式服裝、基本的測量設備都有所欠缺，[6]無法保障執(zhí)法人員的執(zhí)法需求，使執(zhí)法質(zhì)量下降。例如青海省D縣自然資源部門，下轄5個科室共同使用一輛汽車，僅配備兩臺執(zhí)法記錄儀，其中一臺已經(jīng)損壞且沒有及時更換，無實際測量用設備。其次，執(zhí)法設備相對落后，僅僅使用傳統(tǒng)的測量設備進行實際測量，不僅效率較低，精確度低，有時傳統(tǒng)測量方式使用起來也比較困難。

（四）監(jiān)管任務增多，監(jiān)管能力不足 黨的十八大以來，黨和政府對生態(tài)環(huán)境保護越來越重視，地方生態(tài)環(huán)保部門的工作也越來越繁忙，行政執(zhí)法部門的壓力也越來越大，目前強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護部門在環(huán)境保護領(lǐng)域的積極預防與主動巡查。行政執(zhí)法次數(shù)有所增加，行政執(zhí)法部門還擔負著日常巡查的任務。這就導致基層行政執(zhí)法監(jiān)管部門的任務日益繁重，監(jiān)管缺位、監(jiān)管缺失，表現(xiàn)為監(jiān)管能力的不足。

（五）部門權(quán)責交叉，聯(lián)合執(zhí)法困難 調(diào)查發(fā)現(xiàn)各部門之間出現(xiàn)權(quán)責交叉或者權(quán)責不清的情況，各部門在各自為政的執(zhí)法過程中如果發(fā)現(xiàn)有其他部門管轄的行政案件就需要通知有關(guān)部門來解決。這不僅造成多個部門之間的重復檢查、巡查和勞動，也降低了行政執(zhí)法的效率。雖然針對以上問題各地均不同程度地同公安部門開展聯(lián)合執(zhí)法，并設立了生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)席會議制度，但是在實際開展工作時，問題就顯現(xiàn)出來。首先，聯(lián)合執(zhí)法時執(zhí)法主體的確定問題，到底應當以哪個部門的名義給予行政相對人處罰和施行行政強制措施；出現(xiàn)行政復議和行政訴訟，應當由哪個部門應訴。其次聯(lián)席會議制度沒有從根本上解決部門之間權(quán)責交叉的問題，會后各部門還是照常行使各自的職責。

二、綜合執(zhí)法改革的主要依據(jù)和面臨的主要問題

（一）改革的主要依據(jù)2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），其中在《決定》第四部分和《方案》第五部分當中均提到生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍建設問題。2018年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）,該《指導意見》從總體要求、主要任務、規(guī)范管理和組織實施等幾個方面提出了具體改革要求。[7]但是其實施內(nèi)容并不十分明確，在把握整體要求的同時還希望地方政府結(jié)合本地區(qū)實際開展工作，包括執(zhí)法機構(gòu)體制建設和機制建設。最終還要求在2019年3月底基本完成生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍整合組建工作。

（二）生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革面臨的主要問題

1.綜合執(zhí)法部門機構(gòu)設計和人員編制不清。雖然在《指導意見》當中明確指出整合后生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍以本級生態(tài)環(huán)保局名義執(zhí)法，但實際上，機構(gòu)和人員編制問題在一個省內(nèi)也沒有得到統(tǒng)一。例如江西省大體有以下三類做法：第一種，建立聯(lián)席會議制度；第二種，建立聯(lián)合執(zhí)法大隊，實行聯(lián)合執(zhí)法，但是人員編制仍然歸屬各部門單位；第三種，成立專業(yè)的執(zhí)法機構(gòu)為實體機構(gòu)，并且有人員編制。[8]但是，《指導意見》指出由市一級設立執(zhí)法隊伍，縣一級實現(xiàn)“局隊合一”。這種體制在青藏高原地區(qū)地大人少的情況下無法有效開展工作，“局隊合一”也存在弊端。如果設立市一級執(zhí)法隊伍，那么在青藏高原地區(qū)市一級的管轄范圍過大，達不到執(zhí)法及時性的效果。其次，即便達成一致，在某一級成立專業(yè)的實體機構(gòu)負責綜合行政執(zhí)法，該實體機構(gòu)的行政級別和部門歸屬也不清楚，因為這涉及到行政執(zhí)法的主體資格問題。

2.綜合執(zhí)法部門的行政執(zhí)法授權(quán)不清。法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)明確授予不同部門相應的執(zhí)法權(quán)限，如果組建綜合的執(zhí)法部門，該部門的執(zhí)法主體資格是否適當，能否以本執(zhí)法隊伍或者本執(zhí)法隊伍的上級部門的名義給予行政相對人相應的處罰。[9]例如，自然資源部2019年8月14日發(fā)布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》當中明確了執(zhí)法的主體為自然資源部門，生態(tài)環(huán)境部門的綜合執(zhí)法隊伍無法按照上述法律規(guī)定給予行政相對人處罰。

3.綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍不清。綜合執(zhí)法的范圍有可能會出現(xiàn)兩種不同分類。第一種，各部門依舊保留原有的行政執(zhí)法隊伍，負責本單位權(quán)責范圍內(nèi)的行政執(zhí)法事宜，新成立的行政綜合執(zhí)法隊伍只負責本轄區(qū)范圍內(nèi)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的各類行政執(zhí)法事宜。這也正是上述《指導意見》當中所列的執(zhí)法范圍。第二種，該綜合執(zhí)法部門不僅要履行上述有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護事宜的行政執(zhí)法權(quán)，還要吸收有關(guān)自然資源的其他部門的所有行政執(zhí)法權(quán)，也就是自然資源部門、林草部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門均不再保留自己的行政執(zhí)法隊伍，其行政執(zhí)法權(quán)全部交由該綜合執(zhí)法部門執(zhí)行。

4.綜合執(zhí)法部門與相關(guān)行政單位的權(quán)責不清。首先，各主管單位在成立綜合執(zhí)法部門后，對本單位管理范圍內(nèi)的有關(guān)環(huán)保的行政權(quán)力是否需要監(jiān)管。尤其是上述所指的第二種范圍內(nèi)，主管行政部門對自己所批準的一些項目和行政許可等是否需要實施監(jiān)管。其次，在上述第一個范圍內(nèi)，如果出現(xiàn)行政執(zhí)法再次交叉的情況應當如何處理。最后，對于處于行政處罰之后需要進行生態(tài)修復的一些案件，生態(tài)修復由誰來實施，由誰來監(jiān)督和管理。

三、生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革的制度構(gòu)想

（一）建立實體綜合執(zhí)法部門，實現(xiàn)體制保障

1.建立生態(tài)環(huán)保部門管理下的生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法局。針對本地區(qū)的特殊情況和問題，應當將生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、林業(yè)和草原部門、水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門當中所有執(zhí)法部門全部合并至該綜合執(zhí)法機構(gòu)，成立由生態(tài)環(huán)境局領(lǐng)導的獨立機構(gòu)，由該機構(gòu)來統(tǒng)一行使以上所有部門的關(guān)于行政執(zhí)法的相關(guān)工作職責，由此可以達到以下效果：第一，集中人員編制，專崗專責。保證將所有執(zhí)法人員集中至一起辦公，實現(xiàn)人才隊伍的保障，避免出現(xiàn)部門機構(gòu)一崗雙責的情況，在執(zhí)法人員的數(shù)量上實現(xiàn)保障。第二，保證人才隊伍內(nèi)部的晉升通道，防止人員流動。該執(zhí)法部門可以設置局和執(zhí)法大隊、綜合辦公室、法制辦公室等兩級機構(gòu)，從而提升內(nèi)部晉升通道，減少人員流失。第三，保障執(zhí)法裝備與設備。作為一個由生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導的獨立單位，可以以自己的主體資格向上級財政部門設立自己的財政預算和建設計劃來保障車輛、執(zhí)法設備、統(tǒng)一制服等方面的問題。第四，可以保障該機構(gòu)人員的專業(yè)性。從人才招錄到人才培養(yǎng)，均可要求法學專業(yè)背景人員和相關(guān)知識培訓，從而保障整個隊伍的專業(yè)素質(zhì)。因此，在實踐當中可以從各個部門的人員編制當中抽調(diào)出一至兩名人員編制從而整合形成一個高效的綜合行政執(zhí)法部門，提升執(zhí)法水平。實踐當中，三江源國家公園園區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法部門被稱之為“資源環(huán)境執(zhí)法部門”，形成了與園區(qū)公安機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化行動。[10]

通過上述改革可以轉(zhuǎn)變目前執(zhí)法當中存在的執(zhí)法人員不足、執(zhí)法能力較低、人員流動較大、執(zhí)法裝備不足等問題。

2.成立省級直屬的綜合執(zhí)法隊伍體系，設立縣一級的綜合執(zhí)法隊伍。市（州）級、省級機構(gòu)不設立實際的執(zhí)法隊伍，而只負責執(zhí)法培訓、技術(shù)指導、政策引領(lǐng)和跨區(qū)域行政處罰案件的協(xié)調(diào)工作。首先省級直屬的綜合執(zhí)法隊伍體系可以有效地避免“地方保護主義”，[11]實現(xiàn)省及部門對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)強有力的領(lǐng)導。其次考慮到青藏高原地區(qū)地廣人稀的實際情況，依據(jù)上述指導意見和相關(guān)政策，設立市（州）級的執(zhí)法機構(gòu)不太現(xiàn)實，管轄區(qū)域太大會導致執(zhí)法不便和執(zhí)法能力下降。因此需下沉編制，設立縣一級的綜合執(zhí)法隊伍，如遇到跨區(qū)域的違法行為可以由上一級部門協(xié)調(diào)地方執(zhí)法部門聯(lián)合處理，這不僅有利于節(jié)省編制，還能有效擴充基層編制，有利于一線執(zhí)法人員發(fā)揮自身對轄區(qū)巡查管理優(yōu)勢，打擊違法行為。

（二）建立生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法機制，實現(xiàn)法治保障

1.擴大執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法范圍，取消其他部門執(zhí)法權(quán)限。綜合執(zhí)法部門負責所有有關(guān)自然環(huán)境與自然資源的相關(guān)行政執(zhí)法工作，同時取消有關(guān)部門的執(zhí)法機構(gòu)。明確綜合執(zhí)法機構(gòu)負責以下事宜：一是對生態(tài)環(huán)境資源的日常巡查。二是對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題依法進行處置。三是對處置中存在的后期修復、恢復原狀等相關(guān)活動進行監(jiān)督。四是同行政管理部門銜接，處理好有關(guān)線索問題。五是同公安機關(guān)銜接，處理好刑事犯罪問題的工作。對于生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情況需要有關(guān)主管部門負責提供技術(shù)支持和指導，并由他們負責修復工作。在該綜合執(zhí)法部門的監(jiān)督下進行，可以有效擺脫一崗雙責的問題，實現(xiàn)對行政部門日常管理的有效監(jiān)督，防止出現(xiàn)違規(guī)審批后監(jiān)管不力的雙重局面。而綜合執(zhí)法部門的監(jiān)督由生態(tài)環(huán)境部門負責，形成一個完整的執(zhí)法監(jiān)督體系。

2.綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限合法化。要依法賦予綜合執(zhí)法機構(gòu)法律上的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定和《中華人民共和國行政強制法》第十七條之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)和隨之帶來的行政強制權(quán)。但是這并沒有具體明確未來生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法主體資格問題。因此筆者認為，應當依據(jù)《立法法》第七十三條和第八十二條的有關(guān)規(guī)定，或者通過地方性法規(guī)、或者通過地方政府規(guī)章的方式，最好是依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定由地方政府規(guī)章來設立生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法部門的職責權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限，從而使綜合執(zhí)法部門有法可依，嚴格執(zhí)法，保證整個自然生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法質(zhì)量。

（三）提高生態(tài)資源環(huán)境保護的公眾參與度 要在行政執(zhí)法人員有限且地廣人稀的青藏高原地區(qū)提高生態(tài)資源環(huán)境保護的公眾參與度，可以利用當?shù)鼐用駥τ诒镜貐^(qū)比較熟悉的優(yōu)勢，讓他們參與到執(zhí)法部門的日常巡查和執(zhí)法當中。一方面，當?shù)鼐用褡灾鬟M行日常巡查可以為行政執(zhí)法部門節(jié)約大量的時間專注于執(zhí)法工作。另一個方面，在當?shù)鼐用裱膊檫^程中可以及時上報違法犯罪線索并及時保護違法犯罪現(xiàn)場。