多中心治理視角下抗擊新冠疫情的“中國之治”

徐子鈞，王 英

（中共江蘇省委黨校世界經濟與政治教研部，江蘇 南京 210009）

2020年,突如其來的新冠疫情是對中國國家治理體系和治理能力的一次檢驗。疫情發生后，黨中央始終把人民生命健康放在中心位置。在各級黨委、政府、社會各界和廣大人民群眾等多元主體的共同努力下，中國抗擊新冠疫情的斗爭卓有成效。中國抗疫的成功實踐，為世界提供了一套重大傳染性疾病和應急治理的“中國方案”，黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的治理體系是對多中心治理理論的進一步發展和完善。

一、多中心治理理論

治理（governance）是政治學、公共管理領域中的重要概念，自20世紀90年代起流行于西方學術界。2013年，黨的十八屆三中全會首次將“國家治理”寫入官方政治文件，治理理論因此也受到國內思想界、學術界前所未有的關注，并贏得了廣泛的認同。

（一）治理理論的緣起 當代語境下的“治理”概念來自于世界銀行（World Bank）。1989年，世界銀行在《撒哈拉以南非洲——從危機走向可持續增長》（Sub-Saharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth:A Long-term Perspective Study）報告中第一次提出了“治理危機”（governance crisis）。報告認為，尼日利亞、津巴布韋、圭那亞、加納、利比里亞、圣多美尼和普林西比等撒哈拉以南的非洲國家在20世紀80年代出現經濟衰退，從中等收入國家滑向低收入國家，其根本原因就在于“公共機構的失敗”（the failure of public institutions）。解決撒哈拉以南非洲國家的治理危機和經濟衰敗，需要私營部門的主動性和市場機制與“善治”（good governance）相輔相成，即“有效的公共服務、可靠的司法系統和對公眾負責的行政機構”。[1]

1992年世界銀行發表題為“治理與發展”（Gover?nance and Development）的年度報告，進一步闡發了他們的治理理論。年度報告指出，治理是一個國家在管理經濟和促進社會發展的過程中行使權力的方式，“善治”是健全的經濟政策的重要補充。世界銀行認為，“善治”包含四個方面：改善公共部門管理、問責機制、發展的法律框架和信息透明度。政府的作用在于制定保障市場有效運行的規則，糾正“市場失靈”，提供社會公共物品。[2]

（二）治理理論的內涵 在世界銀行提出“治理”理念之后，“治理熱”風靡全球，西方學者在20世紀90年代對“治理”概念進行了重新界定。

詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）指出，治理是某些領域內能夠有效發揮作用的正式或非正式的管理機制。羅西瑙區分了“治理”與“統治”這兩個概念。在主體上，統治的主體主要是政府和正式機構，治理的主體不一定是政府，也包括非官方和非正式的機構。在實現方式上，統治主要通過政府的強制力和正式機制，而治理則包括非政府機制。[3]（P5）羅茨（R.Rhodes）認為，治理是以新的過程、新的方法在新的條件下來“統治”社會。在《新治理：沒有政府的管理》這一著作中，羅茨提出了治理的6種含義。其中，“作為社會控制體系的治理”包括政府與民間、公共部門與私人部門等多主體之間的合作與互動。[4]全球治理委員會（Commission on Global Governance）在1992年發布的報告《我們的全球之家》（Our Global Neighborhood）中，將治理定義為：個人和公共機構管理其共同事務的多種方式的總和。[5]進一步闡明了治理的意義與指向，有利于準確把握其實質，以便全球對此達成共識。

中國學者針對治理也發表了自己的見解。俞可平認為，治理是指官方的或民間的組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持社會秩序、滿足公共的需要。[6]（P23）楊光斌認為，治理具有四個方面的特征：治理的主體未必是政府、治理強調國家與社會的合作、治理是上下互動的權力運作、治理意味著管理手段多元化。[7]（P25）中國學者都強調治理的公共性、運作的多元與協調。

從中外學者和研究機構對治理概念的闡述中可以看到，參與主體的不同是治理區別于“統治”的一個顯著特征。傳統意義上的統治一般被認為是單純的政府行為，普通民眾幾乎不能或很少能參與到統治過程中。而參與治理的主體則是多元的，包含政府、公共部門、民間機構和公民個人等，治理的過程也是多主體之間的持續合作與互動。

（三）多中心治理理論建構 埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和文森特·奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom）在治理理論和米切爾·波蘭尼（Michael Po?lanyi）的“多中心”理論基礎上提出了“多中心治理”（polycentric governance）理論。奧斯特羅姆夫婦基于大量的調研案例認為，公共事務的管理應當避免單一的集權制或分權制，同時應當擺脫政府或市場的“單中心”治理模式。在多中心治理模式之下，有許多互相獨立的決策中心。他們尊重其他決策中心的存在，互相簽訂合約、開展共同合作，利用沖突解決機制化解決策中心間的糾紛。[8]（P12）多中心治理理論的核心要義是通過多樣化的制度設立，在市場、政府和社會之間加強協同合作。多中心治理為公民提供了多種選擇；減少了針對公共產品的“搭便車”行為；能有效利用特定區域的信息做出合理的決策，增強決策的民主性和有效性。[9]奧斯特羅姆夫婦在前人治理理論的基礎上，進一步豐富發展了相關學說，最終建構起了多中心治理理論，對國際社會治理實踐具有指導意義。

二、中國抗疫斗爭中的多中心治理

國家治理能力是指國家為了實現其治理目標所需要的資源動員能力、資源配置能力和資源有效使用的能力。資源的有效使用既包括常規狀態下公共資源的有效使用，也包括緊急狀態下政府有效動員各種資源應對突發事件的能力。[10]2020年初，新冠疫情在湖北武漢爆發后蔓延至國內多個地區，這是對我國應急管理和國家治理的一次重大考驗。在抗擊疫情這項復雜的系統性工程面前，沒有任何部門能單打獨斗。全社會投入，并重視協同與分類，多方合力編制嚴密的防控網，[11]促成抗疫取得顯著成效，使多中心治理落到實處。

（一）中國共產黨統一領導、精準施策是取得抗疫勝利的根本保障 抗疫斗爭中，全國各地黨委、政府、社會、市場等各方力量缺一不可。中國共產黨的領導是取得抗疫斗爭勝利的根本保障。疫情發生后，中共中央統攬全局、果斷決策，習近平總書記親自指揮、親自部署。2020年1月20日，習近平總書記對疫情防控作出重要指示，要求遏制疫情蔓延勢頭。1月25日，中共中央政治局在大年初一召開了常委會，研究部署疫情防控工作，成立了中央應對新冠疫情工作領導小組。此后，中共中央政治局及中央政治局常委會共召開了21次有關抗擊疫情的會議，研究、決策和部署疫情防控工作。中央還向湖北武漢派出了指導組，連續3個月在抗擊疫情的最前線，督促湖北武漢落實好中央的各項決策部署，同時指導抗擊疫情。

黨的最高決策者始終密切關注疫情，不僅親自指揮抗疫還親赴一線督導。2月10日，習近平總書記在北京調研疫情防控工作，要求打贏抗擊疫情的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。[12]3月10日，習近平總書記來到湖北武漢，考察定點醫院患者救治工作和社區一線的防控情況，提出要堅決打贏湖北保衛戰和武漢保衛戰。[13]

在黨中央的部署和指揮下，各級黨組織聞令而動，成立疫情防控工作領導小組。黨支部建立在患者救治和疫情防控的最前線，共產黨員沖鋒在抗擊疫情的最前沿，“戰斗堡壘”和“先鋒模范”作用充分發揮。各地援助湖北的醫務工作者向黨員看齊，涌現出一批無私無畏、甘于奉獻的抗疫先鋒隊。在社區防控工作中，也到處可以看到共產黨員的身影。在北京海淀，540個區級單位的黨組織與644個社區和村黨支部對接，6萬多名黨員干部下沉到社區一線，參與社區聯防聯控。2月25日，中共中央組織部印發通知，號召全國黨員自愿捐款，支持疫情防控工作。習近平等中央領導同志帶頭捐款，全體黨員積極響應。據統計，全國黨員自愿捐款金額達83.6億元。各級黨組織服從指揮，落實中央部署，全體共產黨員積極主動參與，為打贏疫情防控阻擊戰提供了堅強的政治保障。

（二）各級政府加強統籌、協調聯動是抗擊疫情的主導力量 全國一盤棋，集中力量辦大事的“新型舉國體制”是治理效能發揮的重要前提。其中，各級政府發揮著主導作用。2020年1月21日，由國家衛生健康委牽頭，32個部門共同參與的國務院聯防聯控機制成立。在聯防聯控機制中，多部門分工明確、協調配合，每日匯總各地感染者數據，通過國家衛健委向全社會公布，及時召開新聞發布會，由國家各部委的負責人介紹疫情防控工作的最新進展。截至2021年2月，聯防聯控機制共印發文件通知92篇，內容涉及衛生防護、隔離觀察、核酸檢測、患者救治、環境消殺、物資供應、復工復產、藥物和疫苗研制等多個方面，為各地疫情防控工作起到了引領和指導作用，成效顯著。

湖北武漢告急后，各級政府迅速集結人員、物資等馳援湖北武漢。國家衛生健康委先后派出346支國家醫療隊，4萬多名醫護人員奔赴湖北武漢。19個省、自治區和直轄市按照“一省包一市”或“兩省包一市”的原則對口支援湖北除武漢以外的各市、自治州和縣級市。支援省份在前方設指揮部，統籌各項支援工作；援鄂醫療隊整建制接管感染病區，全力救治新冠肺炎患者。江蘇省派出2813名醫務人員和300多名工作人員支援湖北，13個地級市分別組隊前往。山東省派出的援鄂隊伍由副省長親自帶隊，支援的物資從口罩、蔬菜、水餃到取暖設備和洗衣機，一應俱全。“散裝式江蘇硬核”和“搬家式山東援助”，體現了政府強大的組織和動員能力，對口支援這一中國特色的地區間合作機制，彰顯了“集中力量辦大事”的制度優勢。

2020年4月，當湖北疫情得到控制后，在“外防輸入、內防反彈”，統籌推進常態化疫情防控和經濟社會發展的新形勢下，各地政府出臺了嚴格落實境外入境人員集中隔離、支持企業復工復產、學校復課等一系列政策。2020年底，當河北、遼寧、黑龍江等省局部地區出現疫情后，政府倡導民眾就地過年。2021年春節，一些地方政府還通過發放“紅包”、消費券、手機流量等方式，讓不能返鄉過年的群眾得到多方關愛。政府采取的各項措施安定了民心，同時有助于防疫。

（三）社會力量是抗疫斗爭的有力支撐 在抗疫斗爭中，企業、社會組織和志愿者均發揮了不可忽視的作用。武漢疫情防控指揮部于2020年1月23和25日分別決定，按照“小湯山模式”建設火神山和雷神山定點醫院。在接到任務后，中央企業中建三局組織了4萬多名現場施工人員，晝夜不停施工，僅用時10余天就將這兩座醫院建成。在口罩、防護服等醫療物資短缺的情況下，全國多家企業緊急轉產。廣汽、五菱、比亞迪等汽車企業紛紛推出了自己的口罩產品。全國防護服的產能從1月23日的3萬件到2月27日的31.7萬件,[14]僅用時一個月。

公益組織和民間志愿者通過物資募捐和人力支持參與疫情防控。中國紅十字會共接受社會捐款捐物20多億元，湖北省慈善總會共接收捐贈資金60多億元。[15]民間公益組織“藍天救援隊”，出動人員一萬多人次，轉運防疫物資2380萬件。武漢順豐速運的快遞員汪勇，以志愿者的身份主動聯系共享單車和網約車企業，解決醫務工作者上下班出行難題；聯系餐飲企業和便利店，為醫務人員送盒飯，被稱贊為“生命的擺渡人”?；钴S在武漢和其他地區的志愿者成為抗疫斗爭中不可或缺的重要力量。他們不僅親身參與抗疫工作，而且用志愿者精神感染整個社會，凝心聚力、共克時艱。

（四）抗疫斗爭是一場全民參與的“人民戰爭”

從2020年1月23日凌晨武漢“封城”，到4月8日解除離漢離鄂通道管控措施，湖北、武漢人民渡過了抗役斗爭中最艱難的76天。在封閉或隔離期間，廣大群眾自覺遵守疫情防控的各項規定，居家隔離、減少外出活動，不少居民也主動加入到社區防控志愿者的隊伍中。截止到2021年2月1日，96萬余名密切接觸者接受了醫學集中隔離觀察，大大延緩了疫情的傳播速度。在疫情初期，海外華人華僑和留學生積極為國內抗疫籌集物資；在新冠疫情全球肆虐之時，境外歸國人員接受核酸檢測和自費隔離觀察；在2021年春節之際，許多人響應政府號召“就地過年”。人民群眾的廣泛參與和大力支持降低了疫情傳播的風險。在抗役斗爭中，每個人都是疫情防控的第一責任人,在保護了自己的同時，也保護了他人。為打贏這場沒有硝煙的“人民戰爭”，全國人民的主人翁意識得到增強，無論是主動作為的志愿者，還是其他普通群眾，無不與疫情作斗爭，共同成為多元治理體系不可或缺的組成部分。

三、抗疫“中國之治”在實踐中發展和完善了多中心治理理論

在抗擊新冠疫情的戰爭中，黨、政府、企業、社會組織、志愿者和廣大人民群眾密切配合，中央和地方上下聯動，地區之間相互協調，共同匯聚起了強大的抗疫中國力量，形成了抗擊新冠疫情的“中國之治”，并在實踐中發展了多中心治理理論。

（一）重視政治權力與政治權威 西方的多中心治理和治理多元化，強調弱化政治權力，甚至去除政治權威。[16]此次疫情中，以美國為代表的西方國家普遍存在防控措施不力，疫情持續蔓延，至今沒有得到有效控制的情況。政府未能發揮主導作用，政策缺乏權威性是西方抗疫失敗的一個重要原因。在中國，黨和政府能有效行使人民賦予的權力，積極出臺抗擊疫情的各項政策，各級黨政機關和社會各界都自覺維護黨中央的權威和集中統一領導，最終取得了抗擊新冠疫情的勝利。這表明，在多中心治理中，治理主體多元并不意味著弱化政治權力、去除政治權威，有效運用政治權力和政治權威才能更好發揮治理效能。多中心治理理論在中國抗疫實踐中得到驗證，并得到發展，強調運用權威對于治理的重要性切合中國國情，極大地提高了治理成效。

（二）將執政黨作為主體納入多中心治理 在西方的多中心治理理論中，治理的主體包括政府、公共部門、司法系統、企業、市場、社會力量和公民等，很少重視政黨尤其是執政黨在治理中的作用。在中國，中國共產黨是執政黨，黨的領導是中國特色社會主義的最大優勢所在。在抗擊新冠疫情的斗爭中，中國共產黨統領全局、果斷決策、力挽狂瀾，在數月內抗疫局面就有了顯著改變，其執政能力經受住了疫情的檢驗。在黨中央的領導下，各級黨組織調動了社會各界資源支持疫情防控工作，將黨組織的優勢轉化為了國家治理效能。這表明一個強大的政黨特別是執政黨，能夠將多中心治理的主體更加有效地組織、聯系起來，更好發揮多中心治理的“合力”。

結語

在一年多的抗擊新冠疫情斗爭中，中國所取得的成效向世界展示了“中國之治”。實踐證明，中國將政治權力與權威運用、滲透到治理中，重視發揮執政黨的作用，不僅有效地控制了疫情，而且發展和完善了多中心治理理論?！爸袊巍钡某尚б豺炞C了多中心治理理論的可行性。在常態化疫情防控中，多中心治理理論的有效性將會得到進一步證明。