論國有土地上房屋征收承租人的法律地位和維權路徑

文/張剛剛（湘潭大學法學院）

城市化進程的步伐不斷加快，為合理規劃城市布局，全國各地紛紛興起了征收國有土地上房屋的浪潮，或者將城市周邊集體土地上的房屋按照國有土地標準進行征收[1]。由于這些土地上的房屋所處位置的優越性，房屋所有權人一般會將鄰街房屋用于生產經營，但大多數情況下是出租給其他承租人經營，這就提高了地上房屋的利用率，城市臨街房屋呈現出所有權與使用權相分離的狀態。但是按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，征收對象僅僅為房屋的所有權人，而其他主體（尤其是承租人）均不享有向房屋征收主體請求補償的權利。那么，承租人的權利如何維護呢？根據權威部門的解釋，房屋出租是私房所有權人和承租人之間形成的民事法律關系，對于因征收而導致的合同解除問題，應當通過合同糾紛處理的方式解決。2這一考慮貌似合理，但實為不公。尤其是近些年，城鎮化進程加快，私房承租早已成為了普遍現象，如果將承租人排除出國有土地房屋征收的補償范圍，不僅侵害了他們的權益，而且即使通過所謂的民事途徑也不能很好地解決承租人的權益。

相對于房屋出租人而言，承租人顯然處于弱勢地位，因而對承租人予以征收補償，應視為征收人的“國家義務”和被征收人的“社會義務”。[1]

筆者認為，在國有土地上房屋征收頻發、租賃關系普遍存在的社會背景下，有必要探究國有土地上房屋征收承租人請求補償的合法性，緩解承租人與征收人（政府）以及出租人之間的矛盾，保護承租人的合法權益，賦予承租人在征收關系中應有的法律地位，在國有土地上房屋征收過程中一并解決三者之間的矛盾，尤其是解決從事生產經營活動的承租人與出租人之間的利益沖突。

一、國有土地上房屋征收承租人的實踐困境

（一）來自征收行政部門方面的困境

征收行政部門是征收活動進行的決策和實施主體。由于法律均未明確規定征收范圍確定的主體[2]，致使實踐中承租人無法向相關部門表達自己的利益訴求。各職能部門之間也存在推諉扯皮的現象，其中最主要的理由是，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，承租人并非被征收人，對征收決定及其相關的決定不能申請行政復議與行政訴訟，其因房屋征收而導致的停業等損失系因租賃合同糾紛產生，建議通過與出租人協商或者通過司法途徑方式解決。而這種處理方式往往令承租人無所適從，由于停產停業損失、裝修費已經在補償協議中約定，而該協議為征收人與被征收人簽訂，但卻與承租人的利益息息相關。

（二）來自出租人方面的困境

出租人在簽訂征收補償協議前，為了獲得政府征收額外的獎勵，大都希望盡快地簽訂征收補償協議，往往會忽略承租人的既得利益，不會站在承租人的角度為其爭取權利。而出租人在獲得補償費用之后，對于承租人遭受的損失視而不見，不予補償。此時承租人因房子被征收而被迫停產停業卻又得不到補償陷入困境，出租人則處于強勢的地位，大多數承租人為盡快恢復經營，被迫妥協，接受出租人不合理的補償方案。僅有少部分承租人是通過訴訟的方式解決。

（三）承租人自身維權負擔過重的困境

承租人在政府征收過程中，在租賃期間無法按預期正常經營，又面臨投訴無門的境地，一邊尋求重新選擇適合的經營場所，一邊與出租人周旋希望獲得補償，往往身心俱疲。另一方面，承租人因訴訟而付出的維權成本較大，尤其是時間成本高，出于此考量，大多數承租人為盡快恢復經營，被迫妥協，接受出租人不合理的補償方案。

（四）承租人困境的原因

立法沒有對承租人補償的統一規定。一是《國有土地上房屋征收與補償條例》對承租人的補償沒有涉及，如果說這是立法者刻意地留白，那么就需要其他具體的規定來補足，否則這種“法律的沉默”難免會損害無辜的民眾。二是各地關于對承租人進行補償的規定，有可能造成同案不同判的結果。比如《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》第24條規定“被拆遷人與承租人的出租協議對前款所述的損失補償有約定的，由雙方按協議約定處理；雙方沒有出租協議或出租協議對之未約定的，由被拆遷人與承租人根據實際情況自行協商解決”。至于雙方協商不成的，如何分配款項未作規定。《北京市高級人民法院關于審理房屋租賃合同糾紛案件若干疑難問題的解答》中也只是就房屋租賃合同約定遇到拆遷時的解決辦法，對沒有約定的情形未做規定。

二、國有土地上房屋征收承租人的法律地位及求償權法理闡釋

（一）國有土地上房屋征收承租人的法律地位

從承租人的地位來看，承租人因被拆遷的租賃房屋，實際上取得了雙重身份，一方面是房屋租賃合同的相對方，具有獨立性。承租人對承租的房屋享有使用、收益的權利，所以承租人可以就其使用、收益方面因拆遷受到的損失單獨要求補償安置。另一方面是拆遷的利益相關者，具有從屬性。承租人對房屋的使用是基于所有權而生，從解釋角度看，拆遷人的范圍應該不僅僅指房屋所有權人，承租人某種程度上是“準被拆遷人”，或者稱之為利益相關人，具有一定從屬性，是補償款的利益分享者。但拆遷人的補償是給被拆遷人的，在禁止雙重獲利情況下，承租人的補償也來源于拆遷補償費，是拆遷補償費的利益分割結果。這種雙重地位也是承租人獲得補償的緣由之一。

（二）國有土地上房屋征收承租人求償權的法理闡釋

有學者認為，在被征收人與承租人達不成解除租賃合同協議的情況下，被征收人只能選擇產權置換的補償方式，置換后的房屋繼續由承租人承租，此時承租人可以主張與“買賣不破租賃”類似之“拆遷不破租賃”[3]。且不說學界有無“拆遷不破租賃”之提法，單從“買賣不破租賃”之法理基礎來看，“拆遷不破租賃”也無生存的空間。立法確立“買賣不破租賃”之規則主要是考慮到非公示性私房買賣極易損害承租人利益的緣故。而在征收的情形中，從征收公告的發布到征收工作的具體進行，會有較長的一段時間間隔，承租人在這期間完全可以了解所租房屋將要被征收的事實，也有時間來另外尋找其他可以承租的房屋或者是采取其他的準備措施。另外，“買賣不破租賃”適用的前提是租賃物的所有權雖然發生了變化，但是租賃物仍然存在，但在征收的情況下，原租賃合同標的物將會因隨之而來的拆遷不復存在，強制性地要求被征收人安置承租人，是行政公權對私法意思自治理念與人文關懷價值追求的粗暴干涉與嚴重破壞，被征收人并沒有必須要承擔關注承租人社會福利的法定義務[4]。如果承認了承租人的安置選擇權，實際上就否定了政府征收屬于不可抗力。

雖然債法中有“買賣不破租賃”的規則，然而，征收畢竟不同于買賣，征收是一種強制性的國家行為，買賣是民事行為，不宜任意擴大“買賣不破租賃”的適用范圍。可行的辦法只能是允許被征收人自由決定是否解除租賃合同。在雙方有約定的情況下，被征收人享有約定解除權，解約自不在話下。解約之后，由出租人從征收人處索要到的解約損失補償來對承租人進行賠償。

有學者論斷，政府征收屬于不可抗力，承租人的損失無法依據《合同法》向被征收人主張違約損害賠償[5]。還有學者認為征收屬情勢變更。事實上對于征收的定性問題理論界還有許多的爭論，由于觀點高度相似，在此不再一一枚舉，僅就上述立論做一簡要評述。不可抗力是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。不可抗力主要包括兩大類：一類是因自然原因引起的現象，如海嘯、臺風、地震、冰雹等；另一類是指社會現象，主要包括戰爭、罷工、武裝沖突、政府行為等。而《中華人民共和國民法典》確立的情勢變更原則指的是合同依法成立以后，履行完畢之前，發生了不能預見，且不可歸責于雙方當事人的事由，這些事情使得合同訂立當初的目的無法實現，一方當事人可以申請合同內容的變更或者不再履行。不可抗力與情勢變更有許多的相同點，但差別之處也是顯而易見的，如兩者的客觀表現不盡相同，不可抗力如前所述，而情勢變更中的“情勢”是當事人訂立合同時所依賴的行為基礎或環境，一般指經濟情勢的變化；再如二者的法律功能也不同，不可抗力的主要作用在于免除或減輕不能履行或者是不能完全履行合同義務一方的責任，而情勢變更作為對“契約神圣”“契約必須嚴守”等原則的修正，更多的是在于消除合同因基礎事實的變化如繼續履行將會產生的不公平結果；事實上，二者最大的差異在于發生不可抗力之后，合同的履行將變得極為困難甚至是不可能，而情勢變更的事由產生之后合同仍有履行的余地，只是基于民法之公平理念，以及對受不利影響一方的人文關懷，賦予其變更合同之訴權。通過上述對不可抗力與情勢變更的比較，征收的不可抗力屬性不言自明，因為征收后的拆遷將使得合同標的物不復存在，合同履行再無可能，征收也不屬于經濟情勢。

既然征收屬于不可抗力，被征收人可以據此解約而不必承擔違約責任，但是承租人權益的損失又是客觀事實，那么可能的救濟途徑是承租人依據“第三人侵害債權”理論，向征收人主張損害賠償。“第三人侵害債權”理論是對債的相對性的弱化以及債的不可侵害性的強調，它是指債的關系以外的第三人故意實施或與債務人惡意通謀實施旨在侵害債權人債權并造成了債權人實際損害的行為。對于我國是否有必要建立“第三人侵害債權”制度，學者們大多持否定態度，因為現今的合同責任制度足以解決債權人損失問題。再者，基于債權的非公示性，第三人很難知道債權債務的存在，如果法律任意規定債權為侵權法律關系的客體，勢必會給第三人帶來不合理的責任，造成人際交往的如履薄冰、如臨深淵，經濟活動的開展也將難以為繼，就更別提交易市場的建立了。承租人以征收人侵害其租賃債權而請求賠償也就找不到法律依據，權利訴求更是無從談起。

實際上，房屋出租后，出租人對房屋所享的使用價值已經由交易價值的順利實現轉換為承租人的使用價值，基于民法之損害填補的一般原則，出租房屋不能因征收而獲得雙重補償，可行的方案是承租人承擔所有的解約損失后，直接獲得房屋的使用價值損失補償請求權，向征收人主張補償款，以實現交易簡潔與自身權益保護的雙重便利。

三、國有土地上房屋征收承租人的維權路徑構建

（一）民事解紛

在承租人與出租人之間存在房屋租賃法律關系，基于合同的相對性原則，承租人有權就因第三人征收導致侵害使用權而向相對方出租方主張權利。

1.和解

和解是解決糾紛最便捷的途徑，在發生糾紛時，雙方當事人應首先自我解決、協商，往往在交談中矛盾會化解，達成一致的意見。順利完成征收過程中的后續搬遷工作及補償分配，這也是最為理想的狀態。

2.調解

由于征收工作涉及的矛盾面較為廣泛，問題較多，且征收工作時間緊迫，不可能所有的問題都由法院解決。必須先就問題的復雜、難易程度加以區分，而在征收活動中，居民（村民）委員會對于社區內的事務往往較為熟悉，因優先主動承擔起先行調解的工作，將矛盾化解在基層，只有在雙方爭議很大，完全無法解決的情況下通過民事訴訟的途徑由法院進行解決。

3.民事訴訟

訴訟是權利保障的最后一道屏障。承租人在無法獲得補償的情況下，往往會將出租人訴至法庭，但依然還是以租賃合同法律關系為基礎進行訴訟。這樣雖也能夠保障承租人權益，但權利不能充分得到保障，不是因為訴訟的不正義，而是由于租賃合同法律關系下進行的訴訟本身決定的，其保障不能全部覆蓋承租人的損失，尤其是停產停業的損失，這部分在該法律關系中，法官自由裁量的任意性較大，未充分考量停產停業損失的性質。

（二）行政解紛

俗語講“解鈴還需系鈴人”，承租人之所以無法按照租賃合同的約定屆期承租，是由于政府的征收行為所致，其后果是承租人無法經營而受到損失。但政府則未考慮承租人的損失，未聽取承租人的訴求，單方面制定了停產停業損失的補償費用，而現行法對于關乎承租人切身利益的補償卻未賦予其提出異議的途徑，似乎不合人情法理。

筆者主張賦予承租人行政征收利害關系人的法律地位，并不是否定其不應該提起民事訴訟，而是希望在政府征收過程中，賦予承租人話語權，直接將關乎自己切身利益的訴求向政府部門反映，在征收過程中一并解決，可能有學者認為征收對象為房屋，而房屋的所有權為被征收人，與承租人沒有任何關系，但需注意，前者所指出的所有權又分為占有、使用、收益、處分四個權能，而在征收之前，出租人已將占有、使用、收益三個權能通過租賃方式轉移于承租人，征收房屋的行為，雖然出租人有權處分，但這必然會對承租人暫時享有的三個權能產生影響，權利受到損害。雖然承租人對征收的決定無法改變，但其作為承租人，有權為因征收而造成的損失進行維權。

賦予承租人通過行政訴訟解決糾紛，主要是解決停產停業損失、裝修費用的爭議，當然，其損失也僅僅局限于此，通過行政訴訟或調解的方式，促使政府在制定征收決定時，充分考慮承租人利益并能夠直接將該部分費用支付于承租人。不僅有利于征收工作的順利進行，而且有利于承租人及時獲得補償費用，促進中小企業的發展。

四、結語

承租人在國有土地房屋征收過程中，其權益確實受到了來自征收行為帶來的損害，而通過所謂的民事訴訟解決租賃合同糾紛尚不能彌補承租人實際受到的損失，應盡快賦予承租人征收利害關系人的法律地位，通過民事解紛與行政解紛相結合的手段保障承租人的權益，真正實現依法征收。