淺談排污許可證核發過程存在的問題及對策
——以深圳市為例

龍顯容

（深圳市源清環境技術服務有限公司，深圳 518000）

近年來，各項排污許可相關政策相繼出臺，推動排污許可制度發展成為固定源環境管理的核心制度，該制度將實現對排污單位的“一證式”管理。2020年是排污許可證核發的關鍵年，全國各地積極開展了排污許可證核發工作。深圳市源清環境技術服務有限公司在排污許可證核發過程中做了大量探索，取得了豐富的實踐經驗，本文結合該公司2020年排污許可證核發過程中遇到的問題，總結相關對策建議，以期為同行在排污許可證核發方面提供經驗與參考。

1 排污許可證核發背景

為切實做到“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標一個行業”，實現固定污染源排污許可全覆蓋，2020年1月，生態環境部發布了《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作的通知》，確定在全國開展固定污染源清理整頓工作，并同步部署開展2020年排污許可證核發和排污信息登記工作。

為貫徹落實生態環境部排污許可政策，深圳市生態環境局印發了《深圳市固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作方案》，要求以二污普數據為基礎，全面摸清深圳市排污單位的排污許可證申請與核發情況，清理無證排污單位，做到排污許可證應發盡發，實現固定污染源排污許可證全覆蓋，屬于2017～2019年應核發排污許可證的33個行業現有排污單位，須于2020年4月30日前取得排污許可證或完成排污登記，納入《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》的現有排污單位，須在2020年9月30日前取得排污許可證或完成排污登記。各區管理局在市生態環境局的統籌部署下，對轄區內的排污單位進行了核實統計，形成了固定污染源排污許可清理整頓企業任務清單。由于排污許可核發的專業性和迫切性，各區管理局采用購買服務的方式，委托專業技術服務單位協助開展轄區排污許可證的核發工作[1]。

2 深圳市排污單位特點與排污許可證核發情況

2.1 深圳市排污單位特點

深圳產業發展具有高新技術產業與傳統優勢產業并重的特點，高新技術產業中電子信息、生物醫藥以及新能源、新材料產業等發展迅速，鐘表、服裝、家具、珠寶、機械、包裝印刷等傳統產業競相爭艷。這些行業的排污單位對于環保來說屬于友好型企業，其生產過程對大氣環境、水環境污染小，經濟效益高。

目前深圳重污染來源主要為少量電鍍行業、印制電路板行業、印染行業等，而造紙、化工、石化、制革等高能耗、重污染行業涉及很少。例如，皮革制造曾是深圳五大傳統行業之一，主要以鞋類、皮具箱包、皮衣、皮革機械等產品為主，由于深圳高新技術產業的迅速崛起及深圳對水污染治理的日益重視，大批制革廠被關閉，轉型為以下游的皮革產品生產為主。

2.2 深圳市排污許可證核發特色

深圳環境污染以水污染為主。為加強對水環境污染的監督管理，在核發排污許可證時，將涉及工業廢水排放、回用、拉運的排污單位，均納入排污許可證申領范圍，核發時優先按照《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》進行管理類別的劃分，若按照《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》不能劃分為重點或者簡化管理的，參照簡化管理執行[2]。

2.3 深圳市排污許可證核發情況

深圳市生態環境局在核發工作開展前期，組織編制各類申報指引及各行業填報指南，為排污許可證的核發工作奠定基礎。在深圳市生態環境局的統籌和專業技術服務單位的協助下，各轄區分行業展開了排污許可證的宣傳培訓，利用第三方服務機構力量，通過“線上咨詢+現場指導+上門服務+系統審核”等方式，輔導排污單位進行排污許可證申報或登記，并在各個街道安排駐點專業技術人員，方便企業隨時咨詢。截止2020年9月，深圳市共核發排污許可證3 828張，排污登記59 675家，下達排污限期整改通知書510份，標記核實特殊情形類38 928家，按時保質完成了“33行業+91行業”，共102 941家固定污染源排污許可發證登記全覆蓋工作。

3 排污許可證核發過程中存在的問題

3.1 排污單位配合意愿不強

排污許可制度相對于環境影響評價制度來說是一個全新的制度，大部分排污單位對排污許可制度還比較陌生，僅知道建設項目需要辦理環境影響評價，對后續手續的要求完全不清楚，對新增的環保手續有抵觸心理。部分排污單位持有地方污染物排放許可證，誤以為是國家排污許可證，無需再進行排污許可申報。因此生態環境主管部門要求排污單位按期進行排污許可申報時，排污單位主觀上排斥，不愿配合排污許可證核發。

另外排污許可申報比較復雜，要根據排污單位污染物的產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》將排污許可分類管理分為重點管理、簡化管理和登記管理三類。排污單位需明確自己行業在《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2017）中的類別，再根據產品產量、生產工藝、產排污情況等按《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》對應管理類別[3]。確定管理類別后，登記管理類企業可直接在全國排污許可證管理信息平臺上登記，填報信息相對簡單，發證類別的企業在全國排污許可證管理信息平臺上進行排污許可證申報，填報具體的生產、排污、監測、管理信息。整個識別、填報過程需要對排污單位的生產情況及相關的核發技術規范、監測指南等文件非常了解。由于大部分企業未配備專業的環保管理人員，且很多中小企業的申報人員電腦操作不熟，使排污單位客觀條件上無法配合排污許可證的核發。

3.2 企業申報材料不符合核發要求

排污許可發證類企業的環評報告為主要申報參考材料，在核發過程中，環評報告存在四種問題。（1）企業未批先建，無環評手續。部分偏遠的中小型企業對環保政策不了解，無環保意識，在新建項目時未進行環境影響評價，生態環境部門日常監管時也遺漏了這些企業，在二污普中才納入監管清單。（2）企業內部管理不當。環評材料遺失，或者環評報告編制年代久遠，環評報告內容簡單，產排污分析不清，未明確污染因子及污染物排放量，無法判斷項目的產排污情況。（3）企業現狀與環評報告不符。部分企業未按環評要求落實各項環保措施，導致現狀污染物排放可能無法滿足相應排放標準。部分企業在生產過程中間進行了改、擴建，項目實際生產的產品、產能、設備、生產工藝、產排污情況、環保治理措施等均發生了變化，與環評報告中的內容不符。（4）企業廠址不符合現行政策要求。在劃定深圳市基本生態控制線和水源保護區時，部分企業廠址被劃入其中，按目前政策要求，基本生態控制線和水源保護區的建設單位發證有困難。

以上環評報告的問題，加大了企業排污許可證填報時的困難程度，打擊了企業申領排污許可證的積極性。

3.3 第三方技術單位專業水平不達標

由于排污許可申報具有一定的專業性，需要填報單位和審核單位充分的了解現行的排污許可政策和排污許可證申報平臺，因此目前企業的排污許可申報大部分委托給第三方技術服務機構，生態環境部門的排污許可證審核也委托給第三方技術服務機構。市場的迫切需求使許多第三方機構應運而生，由于目前對于填報排污許可證申請的企業或技術機構沒有資質或其他方面的要求，也沒有相關規定明確排污許可填報單位需承擔的法律責任，一些個人或者第三方機構完全出于經濟利益的驅動，在不了解、不掌握排污許可相關技術規范、自行監測指南的情況下，承接企業委托，填報排污許可證申請，其填報內容不完整、不規范，與企業實際情況存在較大出入，甚至缺少相關產排污環節、排污口，導致排污許可申報質量不容樂觀。

4 應對措施

4.1 加強宣傳，強化企業主體責任意識

（1）強化宣傳營造氛圍。在排污許可證核發前期，需要生態環境主管部門加大宣傳力度，積極造勢。通過網站、報紙、政務短信、海報、小冊子等方式，宣傳排污許可制度及其重要性，發布相關的工作方案和時限要求，讓排污單位對該項新興制度，從主觀上逐漸接受。（2）明確排污單位的主體責任。過程中，根據《排污許可管理辦法（試行）》《排污許可管理條例》，明確排污單位的主體責任，以及無證排污的相關處罰，讓排污單位主動開展排污許可申報。

4.2 政企聯動，完善申報材料

排污單位申報材料的問題直接影響排污許可的核發，因此需執法與審批部門聯動，合力推動解決環評歷史遺留問題。

關于企業環評報告，需根據不同問題進行對應分析。首先，對于未批先建的排污單位，需在排污許可申報過程劃為整改類，下達整改通知書，責令排污單位在整改期限前進行環保手續的完善；對于環評報告遺失或者環評報告內容不清的排污單位，可以向生態環境主管部門申請調檔，報告中產排污分析不清未明確污染因子及污染物排放量的，可根據環評報告中的工藝流程和原輔材料，簡單核算其排污量；對于批建不符的，根據重大變動清單核實項目，屬于重大變動的，需重新辦理環評，按照整改類進行核發，不屬于重大變動的可根據企業實際生產情況核發。

4.3 培訓監督，提升技術服務單位專業水平

可由生態環境主管部門召開排污許可證填報要求和各行業排污許可申報的培訓，指導排污單位填報同時，對技術服務單位進行規范和技術指導。同時，加強對第三方技術單位的監管，對于亂收費、填報質量差的機構，建議進行約談警示。

排污許可證相當于排污單位的“身份證”，按證排污是排污單位應盡的義務。這項工作手續復雜，需要生態環境部門、第三方技術服務單位、排污單位共同合作，全面推動“一證式”管理。