關于排污許可實施與監管的思考

馬艷華

（濰坊市生態環境局諸城分局，山東 諸城 262200）

1 引言

排污許可制是固定污染源監管制度體系的核心，全面實施排污許可制度，是黨中央、國務院從推進生態文明建設全局出發，全面深化環境治理基礎制度改革的一項重要部署。作為生態文明制度改革的重要內容，排污許可制度按照“先試點、后推開，先發證、后到位”的總要求，對固定污染源實施“一證式”管理。污染源底數不清且管控不到位一直是環保工作的一塊短板，排污許可制度改革就是解決環境管理短板，提高固定污染源管理效能、改善環境質量的重要制度保障。

2 排污許可證申領與核發

生態環境部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，對排污單位按污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素實施分類管理。2019年公布新版《固定污染源排污許可分類管理名錄》在重點管理和簡化管理的基礎上，將單個對環境影響很小，數量巨大，長期游離于環保監管視野之外的排污單位納入登記管理，從而實現固定污染源監管全覆蓋[1]。

排污單位按照相關法規標準和技術規范的要求，在全國排污許可證信息管理平臺上填報排污許可證申請表，到生態環境主管部門申請取得排污許可證。實行登記管理的排污單位不需要申請取得排污許可證，應當填報排污登記表，如實填報基本信息、污染物排放去向、執行的污染物排放標準以及采取的污染防治措施等信息。排污單位應按照排污許可證的要求建立環境管理制度，規范排污口、設置標志牌；開展自行監測，建立環境管理臺賬記錄制度，提交排污許可證執行報告，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開污染物排放信息等[2]。核發人員對排污單位提交的申請材料進行審查，對符合發證條件的企業頒發由全國排污許可證管理信息平臺生成統一排污許可證編碼的排污許可證。排污許可強化源頭控制，過程監管，將環保管理融入生產全過程，申領與核發排污許可證的過程，也是幫助管理人員理清每一個行業基本設備、工藝流程以及產排污節點的過程。

3 排污許可實施與監管中存在的問題

3.1 排污許可證申領審核水平有待提高

排污許可證申領登記工作由企業自行填報，實現“零費用”申領。由于排污許可證表格較多，對專業知識水平要求較高、政策性強，部分企業中因缺乏相關的專業技術人員，只好委托第三方技術機構填報，讓企業對排污許可申領存在抵觸心理，不積極、不主動，甚至需要多次催辦。一部分企業害怕排污登記后被納入全面監管，要接受全面檢查。還有企業因本身存在環境違法行為，不敢進行排污登記。企業專業技術力量薄弱，第三方機構魚龍混雜，難以按照要求開展填報工作，填報質量難以保障。從2016年到2020年，生態環境部共發布了75個排污許可技術規范和26個自行監測技術指南，排污許可核發人員要在短時間內掌握核發內容，面臨極大的挑戰，導致核發質量參差不齊。部分企業存在填報內容不完整、不規范、不真實等問題[3]。后發證時代，通過組織技術服務的形式對排污許可證核發質量進行復核，對企業的填報進行指導，勢在必行。

3.2 證后管理與監管水平亟待提高

排污許可制要求企業按證自行監測、自我管理、自證守法，環保部門依規核發、按證監管。在各級環保部門的共同努力下，排污許可持證排污概念已逐步深入人心，環保部門核發隊伍逐漸成熟，但按證管理和按證監管方面仍有很多不足。排污許可證包括了企業的生產工藝、產排污環節、污染治理設施、污染物種類及許可限值等一系列專業性較強的內容，對企業和執法人員要求較高。部分企業對排污許可認識不足，重申領輕落實，按證管理落實不到位，部分企業存在改正或整改問題未按期完成，未按時提交執行報告等現象。甚至有些企業將排污許可工作全權委托三方機構代理，自身完全不了解排污許可證的內容，不知道需要“按證管理”，更不知道如何“按證管理”。證后監管方面，環境執法部門參與排污許可審核少，未接受過系統培訓，缺乏相關經驗，依證監管意識和能力普遍欠缺。加之基層技術力量不足、認為排污許可證較為復雜，依證監管缺乏經驗和操作性指導。

4 排污許可實施與監管的完善對策

4.1 加大宣傳力度

2021年新實施的《排污許可管理條例》是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，是落實企事業單位治污主體責任的有力舉措。各級生態環境部門通過宣傳標語、宣傳海報等形式加大社會宣傳，拓展學習維度，充分利用報刊、網絡媒體等平臺，有針對性地組織開展宣傳工作，讓《條例》的核心內容家喻戶曉，讓廣大群眾不但能了解排污許可制度，更是能積極利用排污許可這個平臺參與監督，提供建議、意見，參與環保的共治。通過組織企業人員開展線上或線下培訓，確保企業知曉其權利義務，促進企業更好地落實相關要求。讓企業的環保意識從“要我守法”向“我要守法”轉變。以此為契機，大力推動排污許可工作，全面落實排污許可一證式管理[4]。

4.2 強化企業主體責任

排污許可證制度改革的目的之一是摒棄政府對企業“家長式”和“保姆式”監督把關，企業本著誠信原則，通過承諾守法的方式落實污染治理，強化企業環境保護主體責任。我國環境保護相關法律都對企業持證排污、按證排污做出了詳細規定，對于沒有取得排污許可證的，不得排放污染物，并明確了相應的法律責任。排污許可證是每個排污單位必須持有的“身份證”，排污許可“全覆蓋”的目的就是為排污單位營造公平統一的守法環境，把污染物排放控制責任落實到具體排污單位頭上，通過加嚴要求、規范生產運行和污染治理，推動排污單位守法。排污許可證內容既是排污單位所需要實現的環保義務，也是一個守法的公開承諾，排污單位應通過自行監測、記錄臺賬、提交執行報告等手段記錄污染排放情況，并按照規定將有關信息公開，自覺接受監督，實現按證排污。要通過排污許可證實施，建立從過程到結果的完整守法鏈條，不斷改進治理和管理水平，主動減少污染物排放。

4.3 強化事中事后監管

排污許可制度的改革，并不是某一個職能部門的事，而是涉及固定源管理的所有部門的事。核發排污許可證僅僅是管理的開端而不是結束，生態環境各部門應加強環境管理事前、事中、事后的協同配合。排污許可證核發部門要定期向環境執法機構移交已核發排污許可證企業清單，環境執法機構制定具體執法計劃，按照要求開展執法檢查，對執法檢查中發現的涉及排污許可證的問題及時反饋至核發部門，核發部門核實后及時依法調整排污許可證，形成閉環管理，核發部門全面開展排污許可證核發質量復核，提高排污許可證核發質量。生態環境部門應加大對排污許可證后監管工作的投入，加強監管人員培訓，完善監管體系，提升監管能力，將排污許可證執法檢查納入年度執法計劃，探索執行報告審計式檢查，實現排污許可證常態化執法檢查。

5 結語

排污許可制度是被各國驗證了的科學有效的環境管理工具，是我國環保管理由粗放轉向精細化的結果。我國的排污許可制度經過不斷的改革實踐，摸索積累，不斷完善，但還存在許多制度缺陷與技術難點，需要進一步整合現有的各項管理制度，強化事中事后監管，通過核發和監管，摸清固定污染源家底，真正做到“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標排放一個行業”，實現真正“全覆蓋”。