基層政府財(cái)政預(yù)算管理問(wèn)題的探討

文/劉杰（山東省聊城市茌平區(qū)肖家莊鎮(zhèn)人民政府）

財(cái)政工作是國(guó)家治理過(guò)程中極其重要的內(nèi)容。優(yōu)化政府預(yù)算管理，將進(jìn)一步優(yōu)化資源的配置方式，有效地約束財(cái)政資源的分配。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)從預(yù)算管理角度，對(duì)財(cái)政工作予以?xún)?yōu)化。針對(duì)目前在預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題，財(cái)務(wù)人員要積極探索解決方法，貫徹并落實(shí)預(yù)算法實(shí)施條例，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)政管理水平，推動(dòng)地區(qū)穩(wěn)健發(fā)展。

一、基層政府財(cái)政預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制準(zhǔn)確度不足

預(yù)算管理是基層政府處理財(cái)政公共事務(wù)時(shí)最為依賴(lài)的基礎(chǔ)工具，其涵蓋了預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)估等多個(gè)階段。其中，預(yù)算編制針對(duì)基層政府下一年度可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及突發(fā)性活動(dòng)，完成預(yù)算規(guī)劃，并形成預(yù)算草案。預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，將直接影響預(yù)算執(zhí)行的效果。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的預(yù)算編制缺乏預(yù)見(jiàn)性，加之管理較為粗放，無(wú)法保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。一方面，預(yù)算編制未針對(duì)基層政府財(cái)政實(shí)際情況進(jìn)行全面的調(diào)研與分析，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展情況缺乏全面的了解，因此預(yù)算編制與可利用資源的實(shí)際情況存在著一定偏差。另一方面，基層政府在預(yù)算編制過(guò)程中的財(cái)政資金分配上，難以根據(jù)自身組織結(jié)構(gòu)及人員變化做出及時(shí)的調(diào)整。多數(shù)部門(mén)在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，往往只參考往年的預(yù)算指標(biāo)，申請(qǐng)資金盲目增加，而不考慮預(yù)算結(jié)構(gòu)與規(guī)模的優(yōu)化，造成了資源的浪費(fèi)，對(duì)一些前瞻性的項(xiàng)目預(yù)估也不是很正確，最終導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束

預(yù)算執(zhí)行依賴(lài)于基層政府財(cái)務(wù)內(nèi)控的管理與落實(shí)。如果內(nèi)控制度不健全、內(nèi)控管理落實(shí)不到位，將難以保證對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束，造成預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏剛性約束。最直接的后果，是造成超支問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)。由于預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大，因此基層政府部門(mén)常出現(xiàn)實(shí)際支出超出預(yù)算范圍及預(yù)算指標(biāo)的情況，預(yù)算執(zhí)行率偏低。超支問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)，其原因是多方面的。一是在預(yù)算編制過(guò)程中對(duì)支出項(xiàng)目缺乏合理的規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算不足，造成項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)嚴(yán)重超支問(wèn)題。二是具有合理的預(yù)算指標(biāo)及范圍，但是在執(zhí)行過(guò)程中未按預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行[1]。無(wú)論是哪種原因，都將給基層政府帶來(lái)?yè)p失。而內(nèi)控制度的不健全，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格的程序限制，是造成此類(lèi)問(wèn)題的根本原因。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系不健全

績(jī)效評(píng)估能夠利用預(yù)先設(shè)定的可量化指標(biāo)，衡量預(yù)算管理工作實(shí)際實(shí)施效果，以便對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。預(yù)算編制、執(zhí)行，需要通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化事后的評(píng)價(jià)與改進(jìn)，從而提升預(yù)算的控制能力。如果無(wú)法對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，那么就無(wú)法保證預(yù)算規(guī)劃符合實(shí)際需要，也無(wú)法保證預(yù)算對(duì)基層政府資源進(jìn)行有效的分配與管理。目前基層政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系并不健全。一方面是所采用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)較為單一，無(wú)法對(duì)預(yù)算進(jìn)行全方位多層次的有效評(píng)價(jià)，難以對(duì)預(yù)算需要改進(jìn)的地方進(jìn)行準(zhǔn)確地闡釋。另一方面，是基層政府未有效地運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果。績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)發(fā)揮出應(yīng)有的評(píng)價(jià)作用，并與激勵(lì)機(jī)制關(guān)聯(lián)起來(lái)。如果取得良好的績(jī)效，卻不會(huì)獲得對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，或者未達(dá)標(biāo)的績(jī)效不會(huì)有人承擔(dān)責(zé)任，那么績(jī)效評(píng)估體系將難以發(fā)揮作用。

（四）信息化配套建設(shè)不完善

建設(shè)一體化的信息化平臺(tái)，是未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)務(wù)管理的發(fā)展方向。然而目前基層政府針對(duì)信息化建設(shè)缺乏完善的規(guī)劃，不僅配套機(jī)制不健全，同時(shí)缺乏足夠的信息化追蹤程序及管理手段，這將限制預(yù)算管理信息化發(fā)揮作用。出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題，一方面是由于基層政府未針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理制定相匹配的信息化建設(shè)制度，缺乏內(nèi)部數(shù)據(jù)追蹤鏈條，無(wú)法借助信息化推動(dòng)預(yù)算管理一體化進(jìn)程；另一方面是由于基層政府財(cái)務(wù)人員，缺乏對(duì)信息化建設(shè)的認(rèn)知，對(duì)信息化重視程度不足或不具備相應(yīng)的信息技術(shù)[2]。未來(lái)一體化平臺(tái)實(shí)行后，無(wú)預(yù)算將不能支付款項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府絕大多數(shù)預(yù)算職能都將通過(guò)信息平臺(tái)完成。信息化配套建設(shè)不完善，必將阻礙預(yù)算管理工作的有效開(kāi)展。

二、優(yōu)化基層政府財(cái)政預(yù)算管理的有效策略

（一）提升預(yù)算編制的科學(xué)性

基層政府預(yù)算編制工作，既要服務(wù)現(xiàn)實(shí)，保證預(yù)算管理的有效實(shí)踐，又要提升預(yù)見(jiàn)性，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。在確保預(yù)算編制符合政策規(guī)定、保證政府各部門(mén)順利行使基本職能的前提下，要兼顧基層政府各部門(mén)的實(shí)際需求與發(fā)展規(guī)劃。首先，要改進(jìn)預(yù)算編制方法，根據(jù)預(yù)算法的要求，按照收入、支出功能及支出經(jīng)濟(jì)科目，對(duì)政府收支進(jìn)行分類(lèi)，準(zhǔn)確反映基層政府收入來(lái)源、各項(xiàng)職能活動(dòng)以及具體支出內(nèi)容。從不同側(cè)面、不同方式反映基層政府收支情況，確保體系完整、分類(lèi)明確、便于操作。其次，要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，并加大財(cái)政支出預(yù)算的公開(kāi)力度。每一項(xiàng)收支預(yù)算，均要落實(shí)到相應(yīng)的預(yù)算科目上。同時(shí)輔以收入來(lái)源、依據(jù)、支出項(xiàng)目、落實(shí)情況等資料，使預(yù)算編制科目及涉及內(nèi)容更加清晰明了。此外，在預(yù)算編制時(shí)，必須要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的實(shí)際情況，降低編制的盲目性。一是要根據(jù)區(qū)政府及財(cái)政下達(dá)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、效益指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，全面地考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)實(shí)際情況，遵循上下結(jié)合的原則，完成預(yù)算編制。二是要保證預(yù)算編制能夠全員參與，結(jié)合多方面的意見(jiàn)，確保預(yù)算編制涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方方面面。尤其是要保證各部門(mén)預(yù)算編制符合自身組織結(jié)構(gòu)及人員變化情況，盡可能對(duì)各類(lèi)支出進(jìn)行量化或明細(xì)化，考慮每個(gè)年度不同的工作安排，對(duì)預(yù)算編制予以?xún)?yōu)化，確保預(yù)算資金合理利用。

（二）提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管力度

基層政府要圍繞年度財(cái)政工作重心，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算管理，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，通過(guò)提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管力度，保證對(duì)預(yù)算的剛性約束。一是要完善機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配置，考慮預(yù)算審批的專(zhuān)業(yè)背景及預(yù)算、審計(jì)隊(duì)伍的人員數(shù)量，保證預(yù)算監(jiān)督工作保質(zhì)保量地完成。要保證預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督等崗位設(shè)置，分離又相互制約，建立完善的管理體制。同時(shí)，要構(gòu)建包括審計(jì)、社會(huì)公眾等共同參與的預(yù)算監(jiān)督體系，在預(yù)算審批后，及時(shí)在政府網(wǎng)站予以公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。二是要建立切實(shí)可行的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，保證預(yù)算管理工作的有效落實(shí)。一方面要加強(qiáng)預(yù)算審批，針對(duì)預(yù)算草案、經(jīng)費(fèi)支出、預(yù)算調(diào)整等，強(qiáng)化審查力度，保證對(duì)各項(xiàng)執(zhí)行過(guò)程充分地審核。未在預(yù)算中體現(xiàn)的支出，不予批復(fù)；未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算調(diào)整制度的事項(xiàng)，不予調(diào)整。三是要建立嚴(yán)密的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審查力量。對(duì)預(yù)算超支問(wèn)題、調(diào)整問(wèn)題等，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的監(jiān)督與落實(shí)。尤其是要嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)的支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金，要明確使用方向、標(biāo)準(zhǔn)及性質(zhì)，并在撥付環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的核算與審查[3]。基層政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，不能僅僅停留在程序?qū)用妫€需逐步向?qū)嵸|(zhì)性的監(jiān)督轉(zhuǎn)變，以確保建立長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制，提升對(duì)預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力。

（三）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系

基層政府要做好預(yù)算績(jī)效評(píng)估的組織與協(xié)調(diào)工作，形成系統(tǒng)性的評(píng)估體系，保證預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作的有序推進(jìn)。財(cái)務(wù)部門(mén)要起到主導(dǎo)作用，各部門(mén)要全力支持及參與，并按照職責(zé)劃分相應(yīng)的任務(wù)，提高績(jī)效評(píng)估工作的總體效率。在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系方面，要盡可能用定量性的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，考慮同一地區(qū)內(nèi)的指標(biāo)可比性，根據(jù)地區(qū)內(nèi)的財(cái)政實(shí)際情況，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，運(yùn)用好各類(lèi)統(tǒng)計(jì)工具以及完善的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有效收集績(jī)效信息，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)、可靠性，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果的可靠度。最后，將預(yù)算績(jī)效評(píng)估與激勵(lì)機(jī)制關(guān)聯(lián)到一起，制定獎(jiǎng)懲策略，激勵(lì)各部門(mén)及員工的積極性，保證預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用。

（四）跟進(jìn)預(yù)算管理信息化規(guī)劃

信息技術(shù)為基層政府管理帶來(lái)了翻天覆地的變化。為進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理信息化建設(shè)，基層政府要協(xié)調(diào)信息化建設(shè)機(jī)制，跟進(jìn)預(yù)算管理信息化規(guī)劃，以保證信息技術(shù)在預(yù)算管理中的有效運(yùn)用。一是要對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行完整的梳理，協(xié)調(diào)信息化建設(shè)，形成完善的建設(shè)規(guī)劃[4]。預(yù)算的事前預(yù)測(cè)、事中監(jiān)督以及事后數(shù)據(jù)復(fù)盤(pán)，均要反映在信息系統(tǒng)中。二是要強(qiáng)化信息化的數(shù)據(jù)管理，形成財(cái)政數(shù)據(jù)追蹤鏈條，提升基層政府對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的把控力。三是要建立與預(yù)算相匹配的信息化建設(shè)制度，保證信息化工作與預(yù)算管理目標(biāo)相匹配。通過(guò)一體化的預(yù)算管理平臺(tái)，發(fā)揮預(yù)算管理的監(jiān)控作用，形成各部門(mén)之間的信息共享交流，提升預(yù)算工作的覆蓋面及監(jiān)管效率，推動(dòng)預(yù)算管理一體化建設(shè)進(jìn)程。四是提升基層政府財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算管理信息化的認(rèn)識(shí)及專(zhuān)業(yè)能力。財(cái)務(wù)管理人員要參與預(yù)算管理信息化建設(shè)的計(jì)劃制定、功能規(guī)劃等流程，同時(shí)學(xué)習(xí)一體化平臺(tái)的功能及使用，以規(guī)避實(shí)行一體化平臺(tái)后，預(yù)算管理由于人為因素造成的各類(lèi)問(wèn)題，保證預(yù)算管理信息化發(fā)揮出更大的優(yōu)勢(shì)。

三、結(jié)束語(yǔ)

基層政府預(yù)算管理是保證財(cái)政資金安全，提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。因此，基層政府要重視財(cái)政預(yù)算管理、優(yōu)化預(yù)算管理模式，從而發(fā)揮出更大的財(cái)政管理作用。針對(duì)目前基層政府財(cái)政預(yù)算管理中存在的實(shí)際問(wèn)題，財(cái)務(wù)人員要有客觀全面的認(rèn)識(shí)，注重提升預(yù)算編制的科學(xué)性，提高預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度，同步完善預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系，并跟進(jìn)預(yù)算管理信息化規(guī)劃。運(yùn)用多元化的管理策略，提升基層政府財(cái)政預(yù)算管理水平，以推動(dòng)基層政府長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。