混合所有制國企制衡治理初探

蔣建湘，薛侃

（中南大學法學院，湖南長沙，410083）

自1999年黨的十五屆四中全會提出“積極探索公有制的多種有效實現形式，大力發展股份制和混合所有制經濟”①以來，我國國企混合所有制改革的方向越來越明確、堅定②。廣義上看，國企混合所有制改革的模式有多種，既可以是在單一國有股東的基礎上引入非國有股東，也可以是國企參股控股非國企，還可以是國企與非國企交叉持股。顯然，混合所有制改革必然導致改革之后的國企（以下統稱為“混合所有制國企”）股權主體多元化，且通常會反映到公司治理的變化上?；诖?，我國2021年發布的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要“對混合所有制企業探索實行有別于國有獨資、全資公司的治理機制”。但是，混合所有制國企應當選擇什么樣的治理機制？如何打造這樣的治理機制？對這些問題進行探討，無疑具有重要的現實意義。

一、混合所有制國企的目標任務對制衡型公司治理的要求

混合所有制改革之后，國企股權結構發生了變化，但國企的性質和基本目標任務不會改變（這也是國企混合所有制改革的底線）。同時，由于任何一個企業基本目標任務的完成必定受制于其治理結構，因此，選擇混合所有制國企的治理機制，有必要從分析國企的目標任務對治理結構的要求入手。

(一)混合所有制國企的雙重目標任務

混合所有制國企的目標任務總體上可以分為經濟性和社會性兩類。

一方面，混合所有制國企需要完成經濟性目標任務。企業一般是指以盈利為目的，運用各種生產要素（土地、勞動力、資本、技術和企業家才能等），向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人或其他社會經濟組織。簡言之，企業必定追求利潤?；旌纤兄茋笠膊焕?，其必定追求企業效率的提升以及為股東（包括國有股東和非國有股東）謀求利潤。“人們所期望的混合所有制”是能夠“提高混合所有制企業的活力、效率和市場競爭力”的混合所有制[1]。對此，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》也指出，要發展混合所有制經濟，“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本”。

另一方面，混合所有制國企需要完成社會性目標任務。作為“全民”所有的企業以及“全民”的代理人，國企必須維護其最終所有者的利益，這是一種包括但不限于經濟利潤的利益，如促進就業、保障民生、調節社會財富公平分配、保障糧食能源安全、穩定價格等（這在一些國企如公益類國企、主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國企中體現得尤為明顯），國有企業從而有了非經濟性的目標任務，我們稱之為社會性目標任務。

上述關于國企目標任務經濟性與社會性的二分法也是學界的共識，只是表述可能有差異。如有的將之劃分為經濟目標和社會責任與政治目標，“國有企業區別于一般私有企業的一個重要方面，就是要考慮國有企業的經濟目標和社會責任與政治目標的雙重性”，“作為國有企業實際控制者的政府，其一方面要實現企業價值最大化這一經濟目標，努力實現股東財富最大化；另一方面要作為公共利益維護者這一角色去實現整體社會福利的最大化，即實現政治目標與社會責任”。[2]

(二)經濟性目標任務對制衡治理的要求

如上所述，混合所有制國有企業需要追求企業效率的提升以及為股東（包括國有股東和非國有股東）謀求利潤。大量實證研究亦表明，混合所有制事實上提升了國企效率，確實有利于國企經濟性目標任務的完成[3,4]。這至少可以從兩方面得到解釋：一方面，從非國有股東的角度看，其與國有股東的合作可以大大緩解企業資金投入的不足。另一方面，從國有股東的角度看，非國有資本進入國企可以改進公司治理。委托代理理論的分析表明，“全民”股東的委托人資質不完全和委托代理鏈條的過長是我國國企公司治理問題的癥結所在[5]。混合所有制改革之后，非國有股東與管理層之間成為直接委托代理關系，委托代理鏈條大大縮短，代理成本降低。委托代理問題的解決會帶來公司治理效應：在非國有資本進入之前，國有企業公司治理結構存在國有股權“一股獨大”帶來的監督失效、內部人控制和所有者缺位等問題，而非國有資本進入后，“多元化產權主體的形成有利于提升企業決策流程的合理性，改善董事會結構，完善信息披露制度，從而進一步完善國有企業的公司治理機制”[6]。

不過，混合所有制改革并非在任何情況下都會帶來國企治理的改進以及效率的提升。事實上，公司治理的改進和企業效率的提升要以非國有股東對國有股東形成制衡為條件。所謂“制衡”，就是能夠影響企業決策。這意味著非國有股東需要在企業擁有一定的話語權，且特別意味著企業決策（尤其是重大決策）的通過需要獲得非國有股東的同意。

國企效率提升需要以非國有股東對國有股東制衡為條件既符合邏輯，也是得到實踐驗證的?！敖裉?，幾乎沒有人會認為，授權國家強有力的介入公司事務是有吸引力的?！盵7]研究結論也表明，“當國企僅是吸引多類非國有股東參股，形成股權性質多樣性時，‘混改’對內部控制質量的影響雖為正，但并不顯著；而當國有股與非國有股形成混合股權結構產生制衡效應時，才能顯著提升內部控制質量”[8]。由此可見，如果混合所有制改革只是單純地追求股權主體多元化，而不重視非國有股東在企業中的話語權和其對國有股東的制衡作用，那么，改革不過是混合所有制國企的新瓶裝傳統國企的舊酒，不能帶來公司治理的改進以及企業效率的提升。“企業混改過程中，若異質股東僅停留于股權層面的形式混合，容易導致投資者角色局限于財務投資而不參與企業治理，無法改善被投資企業的治理效率與經營績效。只有實現股東在實際控制權層面的深度融合，才能真正發揮不同所有制資本的互補協同優勢，進而提高企業混改績效。”[9]

誠然，非國有股東對國有股東的制衡也可能妨礙國企正確決策的做出，從而影響企業效率的提升。但從總體上看，股東之間的制衡對企業效率的提升作用是主要的，因為大股東之間的制衡可以避免企業無效率決策[10]。對于混合所有制國企而言，擁有制衡力量的非國有股東可以縮短委托代理鏈條，改進公司治理，迫使具有較強政治依附性的公司管理者將經營目標鎖定在對企業利潤的追求上。換言之，混合所有制改革后，非國有資本的引入可以迫使國企從行政型治理向經濟型治理轉型，因而總體上有助于國企效率的提升。

至于如何實現非國有股東對國有股東的制衡，由于投資者在所有制企業的話語權分配中一般以出資比例為依據，這就意味著，如果要實現非國有股東對國有股東的制衡，則非國有股東所持股權需要占到企業股權的一定比例，此即“股權制衡”。而在非國有股東所持的股權比例不足以對國有股東形成制衡的情況下，就需要通過其他途徑實現非國有股東對國有股東的制衡。

(三)社會性目標任務對制衡治理的要求

如上所述，混合所有制國企除了有經濟性目標任務，還有社會性目標任務，如國企的業務要與國民經濟和社會發展目標相協調和相適應、國企要承擔更多的社會責任等。社會性目標任務與經濟性目標任務在某些情況下具有一致性，如在保障產業安全、發展戰略產業、提高民族競爭力等方面，國企實現了其經濟性目標任務，也就實現了其社會性目標任務。但兩者之間的不一致更為常見，“在某些情況下，如果要增加利潤就可能損害社會責任與政治目標。反之，如果要實現社會責任與政治目標就會降低利潤水平，這類國有企業通常存在于基礎產業、公用事業等外部性和自然壟斷行業，承擔著宏觀調控、公共產品供給等任務”[2]。

由于國有股東肩負完成社會性目標任務的政治壓力，因此，國有股東必定要朝完成社會性目標任務的方向努力。但是，從本質上或者從程度上看，非國有股東不會如國有股東那樣關心國企的社會性目標任務，甚至當國企為完成社會性目標任務所做出的決策或實施的行為影響企業經濟收益的時候，非國有股東還可能會排斥和阻撓。這就是國有股東與非國有股東在實現社會性目標任務上的不一致或沖突。

顯然，如果這種不一致或沖突不能得到有效解決甚至導致國企按照非國有股東的意志運行，則國企混合所有制改革的初衷就會發生偏離，國企本身可能淪為非國有資本逐利的工具。因此，為了保障混合所有制國企社會性目標任務的完成，需要對非國有股東予以制衡。此處的“制衡”，同樣是指對企業決策的影響，且特別指對非國有股東單獨做出企業決策（尤其是重大決策）的制約。

與上述非國有股東對國有股東的制衡一樣，由于股東之間按出資比例分配話語權，因此，國有股東通過持有國企一定比例的股權就可以制衡非國有股東。同樣，在國有股東所持的股權比例不足以對非國有股東形成制衡的情況下，就需要通過其他途徑實現國有股東對非國有股東的制衡。

綜上所述，目標任務決定了混合所有制國企既需要非國有股東對國有股東的制衡以完成其經濟性目標任務，也需要國有股東對非國有股東的制衡以完成其社會性目標任務。即，混合所有制國企需要國有股東與非國有股東相互制衡的公司治理模式。

二、混合所有制國企制衡治理實現的基礎打造

無論是非國有股東對國有股東的制衡，還是國有股東對非國有股東的制衡，都離不開股權制衡。換言之，股權制衡是治理制衡的基礎。股權制衡的效果取決于股權比例的分配，而股權比例的分配又同股權結構相關，因此，要實現公司治理的制衡，就有必要選擇合適的股權結構。

(一)分散式股權結構的選擇

總體上看，企業的股權結構可以分為集中與分散兩種。股權集中是指少數大股東集中持有股份，股權分散則是指持股量大的大股東數量多且持有的股份（票）少。不論是在集中式股權結構中還是在分散式股權結構中，混合所有制國企的公司制衡治理均需要制衡股東的持股量達到一定的比例。不過，股權結構不同，制衡所需的持股比例也有區別。

在集中的股權結構中，由于大股東數量少，單個大股東所持有的股權比例相對就高，且大股東容易形成控股。如果要對第一大股東形成制衡，則制衡方的持股比例也相應要高。當然，此處的“高”是相對而言的，且要取決于法律和公司章程對股東（大）會表決規則的要求。一個極端的例子，對于只有兩個股東的有限責任公司，如果章程規定公司重大決議需要經過三分之二以上股權同意才能通過，則制衡股東就需要達到33.3%以上的持股比例，才能制約另一大股東；如果章程規定公司重大決議需要經過四分之三股權同意才能通過，則制衡股東需要達到25%以上的持股比例?？傊?，在集中的股權結構中，制衡股東需要達到較高的持股比例才能制衡大股東。

相反，在分散的股權結構中，由于大股東數量多，單個大股東所持有的股權比例相對就低，且單個大股東不容易形成控股地位。相應地，第一大股東較難絕對控制企業，而其他占股比較低的大股東也可以影響企業的決策，即對第一大股東構成制衡。假設有限責任公司有多名股東且其中4 名大股東分別持股51%、20%、10%和5%，雖然公司股權集中度依然很高，但較之于只有兩個股東的公司已經分散了一些。此時，對于需要三分之二或四分之三股權同意才能通過的重大決議，持股51%的第一大股東如果不能獲得其他大股東的支持就不能通過任何決議，持有較低股權的大股東就此構成對第一大股東的制衡。同樣，如果將上例換成一個股權極度分散的股份有限公司（如第一大股東持股5%、第二大股東持股2%、第三大股東持股1%、第四大股東持股0.5%），則持有更低股權比例的大股東也可以對第一大股東構成制衡。

綜上可見，分散式股權結構下的制衡股東只需持有比較低的股權比例（這意味著其投資額也相對較?。?，就可以制衡第一大股東，因而分散式股權結構更有利于實現公司制衡治理。我國國企混合所有制改革應當力推股東多元化與股權分散化以降低制衡難度，其中，股東多元化又有利于股權分散化。這樣，最終有助于國有股東和非國有股東之間形成相互制衡的關系。當然，此處所說的“股東多元化和股權分散化”，是以各股東之間的獨立為前提的，如果股東相互之間通過投資關系或者以協議的方式實際上成為一個利益共同體，則這種股東與股權本質上不具有多元化和分散化特性。

從域外的經驗看，股權的分散化依賴于股票市場的發達。在美國，股權的分散化自20世紀伊始就已經出現，只是近些年才真正得到迅速發展。自二戰以來，美國日益增多的工人通過養老基金將積蓄投資于公司股票。幾乎是同一時期，共同基金也迅速擴張，成為日益增長的非養老基金的儲蓄庫。在歐洲和日本，隨著股票市場的日益發達，也開始出現類似發展[7]（53）。這意味著，為了推動我國混合所有制國企股權的分散化，需要打造完善的證券市場，激勵人們投資于混合所有制國企。

需要指出的是，主張我國國企混合所有制改革推行股權分散化，并不意味著我國任何一家國企的混合所有制改革都必須采取分散式股權結構。例如，對于承擔社會性目標任務的國企，為了保障混合所有制改革后其目標任務能夠完成，就可以實行相對集中的股權結構，允許國有股東持有高比例股權甚至絕對控股國企?！秶鴦赵宏P于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54 號）也指出，“對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位”。誠然，國有股東的絕對控股意味著排除了非國有股東的制衡作用，這在理論上不利于國企效率的提升，但是，較之于對國企社會性目標任務的完成而言，這種犧牲是必要的。況且，一些追求社會性目標任務的壟斷性國企在國有股東絕對控股下，其效率不降反升，“在國有股東絕對控股的企業中……絕對控股治理模式下的混合所有制改革顯著提升了壟斷性國有企業的企業效率”，“主要是由于壟斷行業中的國有企業居于重要戰略地位，特別是在關系國民經濟命脈的具體企業中國家依然保持絕對控股，而絕對控股的壟斷性國有企業具有高額的壟斷收益和便利的融資優勢，掌握著更多的政治資源和經濟資源，其本身不僅可以非常便利地以較小的成本獲取更優質的資源，且還在行業中占有主要地位”。[11]

(二)分散式股權結構的形成

混合所有制國企分散式股權結構的形成必然要求降低大股東的持股比例。當然，這同時也要求股東多元化，如果股東數量有限，大股東的持股比例不可能真正降低。由于我國混合所有制改革主要針對的是國有股東單獨出資或持有極高股權比例的國企，因此，此處僅從降低國有股權比例的角度討論分散式股權結構的形成方式。

降低國有股權比例的常見方式有直接減持和間接稀釋等兩類，主要包括轉讓（國有股東將其所持部分股權轉讓給非國有股東）、增資擴股（國企增加注冊資本且增加的部分由非國有股東認購）、股權置換（國有股東同非國有戰略投資者之間交叉持股）、改制上市（國企以在資本市場公開發行股票并以上市為目的設立股份有限公司）、員工持股等項。由此可見，降低國有股權比例的實質就是將部分國有股權轉移給非國有股東。

但是，對國有企業和國有股東而言，選擇合適的非國有股東并非易事——“合適”不僅僅指非國有股東在投資實力、管理能力等方面的相當，還包括與國有股東價值追求的一致。對合適的非國有股東選擇的困難，必定影響國有股權比例的下降。同時，對國有資產流失的擔心始終是混合所有制改革中的一大難點，也是國有股權向非國有股東轉移的障礙——“混改的配套制度還不完善，特別是國有企業的信息披露還不透明，混改導致的國有資產流失始終是懸在其頭上的‘達摩克利斯之劍’。這也是目前不得不采用漸進式混改試點推進的主要原因”[12]。我們認為，要克服這兩方面的困難，就需要建立完善的國有股和國有資產市場化定價與交易機制。

值得注意的是，國有優先股制度也可以成為降低國有股權比例的一種方式。中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22 號）和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》均提出“允許將部分國有資本轉化為優先股”。國有資本轉化為優先股后，國有優先股股東在股息和利潤分配方面較之于普通股享有優先權，但不享有國企的治理權。這就意味著，國有股東享有表決權的股權比例實際上下降了。況且，這種方式具有降低國有資產流失風險的優勢，國有優先股“可以防止在混改的過程中出現國有資產賤賣的行為，確保國有資產不流失”[13]。

三、混合所有制國企制衡治理實現的其他途徑選擇

理論上，混合所有制改革后的國企只要形成了制衡型股權結構，就可以實現制衡治理。但如上文所述，制衡治理需要制衡股東的持股達到一定的比例（該比例在分散式股權結構中較之于集中式股權結構中要低）。這就意味著，如果潛在的制衡小股東所持股權達不到該比例，就不可能真正制衡大股東。此時，需要通過其他途徑實現小股東對大股東的制衡，此類途徑包括黨組織對小股東的支持制衡以及小股東對大股東的約定或法定制衡。

(一)黨組織支持制衡

黨組織是我國國企公司治理力量中的重要一極，其治理力量來自中國共產黨的政黨權威（同股權無關）。2016年10月，習近平總書記在全國國企黨建工作會議上強調，中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中。在黨組織嵌入混合所有制國企公司治理的背景下，亦可以實現國企公司制衡治理。

黨組織所支持的小股東并不以所有制成分為劃分標準，國有與非國有小股東均可能獲得黨組織的支持，這是由黨組織獨特的政治角色決定的——國企黨組織的核心角色定位與政府宏觀政策以及國家治理的目標一致，企業黨組織能夠將企業經營目標、經營管理者的利益和職工利益同維護國家與社會利益統一起來，實現多方共贏[14]。由此可見，基于黨組織的獨特政治角色，只要有利于混合所有制國企目標任務（包括經濟性目標任務和社會性目標任務）的完成，黨組織就會給予支持，既可以支持國有股東，也可以支持非國有股東，且不會偏袒任何一方。相反，國有股東與非國有股東的任何一方偏離混合所有制國企目標任務以及侵犯國家利益的行為，都會受到黨組織的監督和制約。這就意味著，當小股東的力量不足以制衡大股東從而影響混合所有制國企目標任務的完成時，作為國有股東與非國有股東之外獨立力量的黨組織對小股東的支持，就使得國企制衡治理的實現成為可能。

當然，黨組織對小股東的制衡支持要以黨組織有效嵌入國企公司治理為條件。2019年12月30日起施行的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（下稱《試行條例》）對國企黨的領導和公司治理問題作了比較詳細的規定，包括：公司章程要寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等重要事項，明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，落實黨組織在公司治理結構中的法定地位；堅持和完善“雙向進入、交叉任職”③領導體制；國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定；保證黨對干部人事工作的領導權和對重要干部的管理權；等等?？梢?，《試行條例》不僅為黨組織嵌入國企公司治理提供了制度保障，而且為通過黨組織對小股東的制衡支持來實現國企的制衡治理奠定了重大基礎。

《試行條例》（第39 條規定）僅適用于國有獨資、全資企業和國有資本絕對控股企業，國有資本相對控股并具有實際控制力的企業結合實際參照本條例執行，而國有參股的企業則不適用。隨著我國混合所有制改革的不斷深入，國有資本相對控股（不具有實際控制力）甚至參股的混合所有制企業將大量出現。誠然，《試行條例》（第9條）規定“國有企業在推進混合所有制改革過程中，應當同步設置或者調整黨的組織”，但是，混合所有制企業的多樣性決定了并非每個企業都必定具備黨組織設置的條件，如果缺乏強制性約束，則企業黨組織的設置可能落空。為了確保通過黨組織對小股東的制衡支持實現此類混合所有制國企的制衡治理，相關立法需明確要求此類混合所有制國企設置黨組織，且規定在黨組織設置之前混合所有制改革工作不得推進。同時，立法同樣需要規定此類混合所有制國企應當將黨建工作要求寫入公司章程，寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等重要事項，落實黨組織在公司治理結構中的法定地位。此外，為了確保黨組織對小股東的制衡支持有效，立法還需要賦予黨組織對企業重大經營決策、重大人事任免的建議權與否決權。

(二)約定與法定制衡

1.約定制衡

約定制衡即法律授權國有股東與非國有股東之間直接商定小股東對大股東的制衡。此種情況下，當事人之間的協商既可以以持股比例為基礎，也可以完全拋開持股比例狀況。同時，具體的制衡方式也可以由當事人商定，包括表決制衡、董事會制衡、監事會制衡、否決制衡及其任意組合?？梢姡s定制衡非常靈活。

在我國混合所有制改革實踐中，此種“約定制衡”已經出現。例如，“山東高速”建立的聯合否決權制度就“對修改公司章程、關聯交易等可能影響小股東核心利益的重大事項，給予戰略投資者聯合否決權。該制度在國有控股股東和戰略投資者之間形成制約機制，可以避免國有股‘一股獨大’的情況”[15]。又如在“中石化”混合所有制改革中，新成立的11 人董事會中，除了中石化派出4 名董事以外，引入社會和民營資本投資者董事3 名，獨立董事3 名，職工董事1名[16]。這種結構有助于非國有小股東通過董事實現對國有大股東的制衡。

2.法定制衡

法定制衡則是指由法律強制力保障的小股東對大股東的制衡。法定制衡可以表現為兩種方式。

一是強制累積投票制。累積投票制尤其適用于選舉（如董事、監事選舉）。由于累積投票制下股東的表決權票數等于股東所持有的股票數乘以所選舉的董事人數，這在股權分散的情況下能夠保障分散小股東推選的少數候選人當選，即累積投票制可以實現小股東對大股東的聯合制衡。我國現行《公司法》對累積投票制作了規定④，但累積投票制僅適用于股份有限公司，在實踐中不普遍。據統計，2010年的中國上市公司中只有12.20%實行累積投票（其中國有控股公司為9.04%），盡管2014年上升為20.16%（其中國有控股公司為20.93%），但仍然很少[17]。因此，為了實現小股東對大股東的制衡，立法可以強制混合所有制國企推行累積投票制，并將累積投票制的適用范圍擴展至有限責任公司（混合所有制國企）。

二是強制分配董事監事席位。董事會是企業對內掌管公司事務、對外代表公司的經營決策和業務執行的機構，因而董事席位對于實現制衡治理非常關鍵。監事會作為企業的監督機構，對于制衡治理的實現亦非常重要。為實現國企的制衡治理，立法可以強制性規定混合所有制國企中的董事會席位中一定比例由制衡小股東（聯合）推選產生，如三分之一席位。因為按照《公司法》第44 條規定，有的國企董事會中需要有職工代表董事席位。監事會中的股東代表亦由國有股東和非國有股東各（聯合）派一定的比例，如各占三分之一，因為《公司法》第51 條規定職工代表的比例不得低于三分之一。

3.約定制衡與法定制衡之比較

比較來看，約定制衡具有靈活性但結果不確定，小股東能否實現對大股東的制衡完全取決于當事人之間的協商情況。法定制衡則具有約束剛性，一般能夠保證小股東對大股東的制衡（不過在極端的“一股獨大”情況下，累積投票制也不能實現制衡治理）。但是，這并不意味著法定制衡是更優的選擇，因為脫離股權結構和持股比例基礎而強制大股東接受的法定制衡本質上不符合市場經濟規律，對大股東也不公平。不過，就通過法定制衡實現非國有小股東對國有大股東的制衡而言，盡管法律強制力保障的非國有小股東對國有大股東的制衡對國有大股東不公平，但對于吸引持股比例很低的非國有股東參與國企混合所有制改革有時必不可少，否則，國企混合所有制改革將面臨因無非國有股東愿意參與而停滯不前的尷尬。

基于此，我們認為，法定制衡可以且僅可以適用于混合所有制改革中非國有小股東對國有大股東的制衡，而不適用于國有小股東對非國有大股東的制衡。同時，法定制衡也不宜普遍適用于所有混合所有制國企中的非國有小股東對國有大股東的制衡。對于主要追求經濟性目標任務的國企，其需要引入非國有資本提升效率，且一般只有在非國有股東能夠制衡國有股東的情況下才會帶來效率的提升，因此，對此類國企可以適用法定制衡。相反，對于主要追求社會性目標任務的壟斷性國企，則不宜適用法定制衡，因為此類國企即使在不引入非國有資本的情況下，依然可以保持較高的效率，甚至在國有股增持的情況下，企業效率“不降反升”。

綜上可見，法定制衡因其本身的缺陷而適用范圍應當受到限制（可以且僅可以適用于混合所有制改革中非國有小股東對國有大股東的制衡），約定制衡則不存在此種限制。現實中，即使小股東持股比例極低，大股東也完全有可能與其約定制衡，道理很簡單，如果大股東不愿意在接受制衡問題上向小股東妥協，它就難以找到希望在企業中擁有一定話語權的“合適”小股東同它合作。因此，對于必須完成混合所有制改革任務的國企而言，接受非國有小股東制衡并與非國有小股東約定如何制衡，有時會成為它們不得已的選擇。

四、結語

混合所有制國企的經濟性目標任務與社會性目標任務能否完成，從微觀的角度看，很大程度上取決于國企治理結構的狀況。一般而言，讓國有資本或非國有資本擁有混合所有制國企的絕對控制權，不利于目標任務的完成。無論從理論上還是從實證情況來看，國有股東與非國有股東相互制衡的股權結構一般是最優的治理結構，也是有助于完成混合所有制國企目標任務的治理結構。通過政府作用的發揮，這種治理模式是完全可以實現的，“在建立和形成良好的公司治理的過程中，政府機構的能力是決定性的”[18]。當然，這也意味著我國混合所有制改革相關立法亦應圍繞國有股東與非國有股東相互之間的“制衡”來設計公司治理機制。

注釋：

① 中央文獻中第一次提出和使用“混合所有制經濟”這一概念是1997年的十五大報告：“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分?！?/p>

② 如2016年底召開的中央經濟會議指出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”；2017年十九大報告和2019年十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》均提出要“發展混合所有制經濟”；2021年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》再次明確“深化國有企業混合所有制改革”；等等。

③ “雙向進入、交叉任職”主要指符合條件的黨委（黨組）班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委（黨組）。

④ 我國《公司法》第105 條規定：“股東大會選舉董事、監事，可以依照公司章程的規定或者股東大會的決議，實行累積投票制。本法所稱累積投票制，是指股東大會選舉董事或者監事時，每一股份擁有與應選董事或者監事人數相同的表決權，股東擁有的表決權可以集中使用?！?/p>