論我國行政公益訴訟制度

文/王梓茹（貴州師范大學(xué)法學(xué)院）

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵及特征

2017 年新修訂的《行政訴訟法》第25 條增加了一款新的訴訟制度—行政公益訴訟。行政公益訴訟是指檢察院認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害的可能時，為了維護(hù)公共利益，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。因此，我國行政公益訴訟與普通行政訴訟相比具有以下特征：第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)國家和社會公共利益，是以公眾為出發(fā)點，以保障公眾權(quán)益為主的訴訟。普通的行政訴訟，回應(yīng)私法上的利益，是為自己的自身利益提起訴訟。換句話說就是包括公民、法人和其他社會團(tuán)體在內(nèi)的原告認(rèn)為他們的合法權(quán)益被直接侵犯，并要求法院行使司法權(quán)進(jìn)行核實其權(quán)利或制止他人對自己合法利益的侵犯。行政公益訴訟并不保護(hù)特定個人的利益，而是在全國范圍內(nèi)保護(hù)我國所有公民的共同利益。第二，行政公益訴訟中的原告具有特殊的地位。與一般行政訴訟中的原告不同，行政公益訴訟中的原告不是直接受侵權(quán)影響的利害關(guān)系方，訴訟僅僅是出于保護(hù)公共利益。法院對被告的侵權(quán)行為的裁決不對原告本身有效，而僅對被告和有關(guān)方國家和公民有效。原告一方不受法院判決的約束，不承擔(dān)法院判決的后果，并且在訴訟中處于特殊的法律地位。第三，行政公益訴訟中原告的處分權(quán)受到一定限制。一般行政訴訟中的原告人擁有處分其訴訟權(quán)的全部權(quán)利，只要這種處分不會損害國家利益、公共利益和他人利益，國家就不會干預(yù)。原告可以自由決定撤回訴訟，原告和被告可以和解，原告可以申請執(zhí)行。行政公益訴訟之所以不同，是因為提起的訴訟與原告自身的利益無關(guān)，主要是涉及社會的公共利益。因此，原告不能以與處分其權(quán)利時相同的方式來處分公共利益，在行政公益訴訟中，一定程度上限制原告的訴訟權(quán)。[1]

二、我國行政公益訴訟的重要價值

（一）維護(hù)國家和社會公共利益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定

賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利，有效地填補了公共利益保護(hù)方面的漏洞，并在現(xiàn)有行政訴訟制度的基礎(chǔ)上更好地捍衛(wèi)了客觀的法律秩序，從而促進(jìn)了社會的和諧穩(wěn)定。長期以來，人們一直認(rèn)為行政訴訟原告和被告的權(quán)利是不對等的。賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利，可以通過檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位和權(quán)力從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)行政訴訟中原告與被告之間的權(quán)力失衡。[2]同時，檢察機(jī)關(guān)長期從事偵查和起訴，具有比較完善的偵查能力和專業(yè)隊伍，在應(yīng)對行政公益訴訟中的證據(jù)調(diào)查和起訴、處理復(fù)雜的案件事實、解決法律問題具有更加便利的優(yōu)勢。在司法實踐中，一些行政機(jī)關(guān)沒有履行其法律義務(wù)并且以積極或消極的方式抵制懲罰，嚴(yán)重違反了社會管理秩序。檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟進(jìn)行干預(yù)之后，行政機(jī)關(guān)被迫履行其義務(wù)，并被迫積極進(jìn)行更正。檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟制度，糾正了長期侵犯公共利益的行為，使公共利益得到有效的保護(hù)。

（二）切實督促政府依法行政，推動法治政府建設(shè)

檢察機(jī)關(guān)是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，并且在督促政府依法行政和促進(jìn)法治建設(shè)方面具有重大意義。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，可以彌補其他監(jiān)督方式的不足和監(jiān)督的僵化，有效促進(jìn)法治，加快法治政府的建設(shè)進(jìn)程。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟不僅糾正了行政機(jī)關(guān)的違法行為，而且還通過案件的指導(dǎo)和宣傳作用增強了行政機(jī)關(guān)履行職務(wù)的積極性和審慎性，進(jìn)一步提升行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中對公共利益的保護(hù)，促進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府、法治國家。

三、我國行政公益訴訟制度存在的問題

（一）行政公益訴訟提起主體單一

關(guān)于行政公益訴訟的起訴主體的范圍，學(xué)術(shù)界曾展開了激烈的討論。但新修改的《行政訴訟法》已明確表明，在我國的行政公益訴訟中，只賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利，排除了公民還有其他社會組織和團(tuán)體提起行政公益訴訟的資格。[3]做出這樣規(guī)定的主要原因在于我國行政公益訴訟制度剛開始建立，相關(guān)的制度設(shè)計還不完善，由國家機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)對制度運行的穩(wěn)定性和秩序性更有幫助。這在制度設(shè)計上具有一定的合理性，但同時也顯示出了它的弊端。一方面，檢察機(jī)關(guān)本身就擔(dān)負(fù)著諸多職責(zé)，由其負(fù)責(zé)提起行政公益訴訟的工作直接增加了檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)和業(yè)務(wù)壓力，增加了檢察機(jī)關(guān)人力、物力及資金投入等方面的負(fù)擔(dān)，加劇了資源的短缺。另外，行政公益訴訟的起訴主體過于單一，不可避免地導(dǎo)致無法及時有效地處理和解決大量的行政公益訴訟案件。行政公益訴訟的目的在于保障公共利益，隨著時代的不斷進(jìn)步，社會生活不斷發(fā)生變化，侵犯公共利益的行為隨時可能發(fā)生，只有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不能完全保護(hù)公共利益，主體的單一性增加了公共利益受損的風(fēng)險。

公民、法人和其他組織雖然不屬于行政公益訴訟的原告，但最容易獲得或知道由于非法行使職權(quán)或不作為而造成的違反國家和公共利益的信息，其原告資格的欠缺，不利于我國行政公益訴訟制度設(shè)立的最初目的。[4]

（二）調(diào)查取證缺乏有效保障

在行政公益訴訟中，由于被告是具有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，為了使檢察機(jī)關(guān)實際工作能夠有序進(jìn)行，它將在政治上保持平衡并適當(dāng)?shù)嘏c行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，來獲取另一方工作中的理解，這樣將有助于收集證據(jù)。公益訴訟的司法解釋賦予了人民檢察官調(diào)查和收集公益訴訟案件證據(jù)的權(quán)利，但并未規(guī)定有關(guān)部門不予配合的法律后果。調(diào)查取證涉及在公共利益訴訟案件中尋找線索和確定證據(jù)，這對公共利益法院的審判和最終判決具有重大意義。但是實際上，調(diào)查和證據(jù)收集是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的薄弱環(huán)節(jié)，缺乏具體有效的保障，并且已成為檢察機(jī)關(guān)權(quán)力示弱的典型表現(xiàn)。實際上，一些行政機(jī)關(guān)為維護(hù)自身的公眾形象往往存在抵觸情緒不予配合，同時，對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)限缺乏嚴(yán)格的強制性手段以及在確保證據(jù)方面進(jìn)行合作可以采取強制性措施缺乏規(guī)定，致使辦案人員被置于不利的被動位置，嚴(yán)重限制了調(diào)查的有效性。

（三）行政公益訴前程序中履職期限過于僵硬

訴訟前程序在行政公益訴訟制度中占據(jù)著至關(guān)重要的地位,事實上許多案件都可以通過訴訟前程序得到完全解決。訴訟前程序體現(xiàn)了對行政權(quán)力的一種尊重，只有在經(jīng)過訴訟前程序后行政機(jī)關(guān)依舊沒有糾正其違法行為，才能提起行政公益訴訟。在司法實務(wù)中，可以發(fā)現(xiàn)訴前程序也存在著一些弊端。在檢察機(jī)關(guān)的敦促下，行政機(jī)關(guān)履職的期限規(guī)定過于僵硬，例如在廣德縣人民檢察院訴被告廣德縣林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理法定職責(zé)一案中，①廣德縣人民檢察院經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，第三人梅德義、云平山違法占用的林地因建造住宅被毀壞后，第三人雖然受到了刑事處罰，但林地生態(tài)資源卻沒有恢復(fù)，被告不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，致使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。被告廣德縣林業(yè)局聲明已經(jīng)在一個月后向第三人梅德義、云平山郵寄送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為通知書》，同時也向廣德縣人民檢察院作出了書面復(fù)函，并告知了責(zé)令第三人改正內(nèi)容。但是案涉被毀壞的林地面積為11000 平方米，地面已經(jīng)硬化，復(fù)墾的體量和難度大，被告無論從人、財、物各方面都受到限制。此種情形下，被告的執(zhí)行力度難免滯后，但并非是被告主觀意圖所追求的效果。從該案件可以看出行政公益訴訟的訴前程序規(guī)定的期限不合理，規(guī)定履職的期限只有短短的兩個月時間，但是對于一些生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)受到自然規(guī)律等客觀規(guī)律的影響，因此，應(yīng)該規(guī)定靈活的履職期限。

（四）行政公益訴訟的舉證責(zé)任不明晰

對于舉證責(zé)任的問題認(rèn)定方面，有兩種不同的主張。一方面有人認(rèn)為“誰主張，誰舉證”，因為檢察機(jī)關(guān)是公訴人，具有公權(quán)力屬性，所以在提供證據(jù)證明方面肯定是占有先天的優(yōu)勢的，無論是技術(shù)還是實施程序中都具有一定的便利條件。行政行為具有公定力，檢察機(jī)關(guān)必須有足夠證據(jù)才能對其提出挑戰(zhàn)，否則，不利于行政秩序的穩(wěn)定。而另一方面則有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，而并不因為檢察機(jī)關(guān)強大的身份和地位來改變這一規(guī)則。其主張人的觀點認(rèn)為，因為檢察機(jī)關(guān)不是案件的直接利害關(guān)系人，不能在第一時間接觸到案件，所以對于案件的了解掌握情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有行政機(jī)關(guān)好。[5]行政機(jī)關(guān)作為該案件的利害關(guān)系人能夠清楚地還原案件事實，知道自己行政行為的問題之處，從而能夠很好地進(jìn)行解決并且在第一時間內(nèi)闡述問題的起因經(jīng)過。行政訴訟法第34 條規(guī)定了舉證責(zé)任倒置原則，兩高的司法解釋表明檢察機(jī)關(guān)需要提供由于被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。從兩高的司法解釋可以看出檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量的舉證工作，與行政訴訟法中的規(guī)定不一致。這種不一致性在一定程度上給檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時帶來了一定的困難，同時也不利于行政公益訴訟功能的發(fā)揮。

四、我國行政公益訴訟的完善措施

（一）逐漸擴(kuò)大行政公益訴訟的起訴主體范圍

在我國現(xiàn)行政治體制之下，檢察機(jī)關(guān)地位缺乏充分的獨立性，其公益訴訟職責(zé)履行受地方黨政較大干擾，特別是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重大關(guān)系案件，更容易受到不當(dāng)干預(yù)。[6]因此，僅賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力，并不能充分、徹底地實現(xiàn)公共利益的保護(hù)。可以在現(xiàn)行的行政公益訴訟制度相對完善的情形下增加社會團(tuán)體及組織作為訴訟主體，許多社會組織具有公益性和專業(yè)性，賦予其提起公益訴訟的權(quán)利在一定程度上能夠為檢察機(jī)關(guān)減負(fù)，節(jié)約有限的司法資源，并且能夠更好地維護(hù)公共利益。在該制度比較成熟的時候，當(dāng)公民素質(zhì)和能力不斷地提高后，可以將公民作為行政公益訴訟的主體，這樣有利于建設(shè)主體多元化的行政公益訴訟制度。

（二）增強調(diào)查取證的支持力度

在行政公益訴訟工作進(jìn)行的過程中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)需要得到行政機(jī)關(guān)的配合，但是并沒有規(guī)定不予配合的法律后果，他人不予配合與協(xié)作時,檢察機(jī)關(guān)既不能強制他人予以配合,也不能直接追究責(zé)任，這就需要花費過多的溝通成本和精力。解決這種困難，應(yīng)當(dāng)在法律制度上給予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證更充足的權(quán)力保障，具體而言就是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查取證過程中遇到當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)不配合或者證據(jù)有可能滅失等緊急情況需要馬上予以調(diào)查收集時，通過強制性的調(diào)查取證手段將證據(jù)予以固定。同時,隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸,強制性不足表現(xiàn)出的弊端更為凸顯,檢察機(jī)關(guān)因此可能無法獲取所需的證據(jù)材料,進(jìn)而無法推進(jìn)行政公益訴訟。對此，涉案行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)職能部門對該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法治思想引導(dǎo)，督促其配合調(diào)查取證。[7]

（三）合理設(shè)置履職期限

針對前文所提到的問題，對于行政機(jī)關(guān)的履職期限，應(yīng)當(dāng)以兩個月的履職時間作為基本期限，可在此基礎(chǔ)之上設(shè)置一些彈性條款。結(jié)合行政機(jī)關(guān)的履職狀態(tài)（是否積極履行法定職責(zé)）和客觀情形，對整改難度較大的案件，經(jīng)過批準(zhǔn)可以適當(dāng)?shù)赜枰匝娱L；對于環(huán)境遭到破壞類的情況，恢復(fù)需要較長的時間，對此可以報請最高人民檢察院，由其出臺司法解釋，做出特殊的規(guī)定，從而保障其更好地運行。

（四）明確舉證責(zé)任

由于某些行政公益訴訟案件的證據(jù)具有高度的技術(shù)性和專業(yè)性，而且證據(jù)掌握在作為被告人的行政機(jī)關(guān)手中，這時檢察機(jī)關(guān)就沒有收集證據(jù)的優(yōu)勢，證據(jù)收集不力將會給檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟帶來很大的困難，不利于調(diào)查違法事實。為了確保危害公共利益的行為得到有效的遏制，行政機(jī)關(guān)不履職的行為得到公正審判，保障國家和社會的公共利益，可以明確行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)證明由于行政機(jī)關(guān)怠于履行相關(guān)的法定職責(zé)，在檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序督促其履行職責(zé)后，還是沒有履行職責(zé)而造成國家和社會公共利益遭受損失的這一事實的舉證責(zé)任。同時，考慮在部分檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證比較困難的案件中（如壟斷機(jī)構(gòu)的侵害公益案件等）實行舉證責(zé)任倒置。行政公益訴訟在我國已經(jīng)取得了初步成效，但是作為一個全新的訴訟制度，在剛剛建立時不可能就是完善的，立法成面上的內(nèi)容往往都是在理論層面上是可行的，但是在司法實務(wù)中，我們需要在適用的過程中不斷地去發(fā)現(xiàn)問題。隨著對這些問題進(jìn)行系統(tǒng)而深入的理論研究以及實踐經(jīng)驗的不斷積累，會使得這個制度更加完善，更好地體現(xiàn)其價值。

注釋

①安徽省廣德縣人民法院（2018）皖1822 行初18 號。