如何加強城際鐵路建設與運營補虧有關問題分析與探究

王滿庫

（陜西西法（北線）城際鐵路有限公司，陜西 咸陽 712000）

采取有效的運營補虧措施對于城際鐵路運營后補虧具有重要的意義，因此，有必要對城際鐵路建設與運營相關補貼政策進行探討，嚴格遵循國家相關規范制度控制項目實施過程中的風險，充分利用會計核算等財務工具，以此降低項目開展的難度與復雜度。

一、項目基本情況

西法線全長236.517公里，全線新建線路共設車站14座，批復概算總投資284.48億元，設計時速200公里/小時，其中西法線分為南北兩段，南線、北線正線長度分別為95.530公里、74.642公里。項目兩處控制性工程線路全長分別為4.17公里、2.87公里，根據省發改委要求，在乾縣站與銀西高鐵同步實施，以此實現高鐵互通。西法建設項目是關中城際鐵路網“核心環”的重要組成部分，對促進關中城市群經濟、社會、交通發展具有重要意義。

二、基本建設中運營補虧的有關問題

在鐵路基本建設相關工作推進過程中，主要存在以下幾種問題：一是用地綜合開發政策尚未明確。由于絕大部分地市是省內主要的財政收入來源，加之土地是國家自然資源的重要組成部分之一，受到政策以及其他因素的限制作用，存在供地質量方式不明、土地指標落實難、等一系列問題，需要政府方面給予協調與幫助。二是鐵路基礎建設區域內綜合開發土地數量不明確。按照國家相關規定以及文件精神，針對項目建設用地，有關的土地框架協議簽訂存在不明確之處。三是部分建設區域不予供應鐵路綜合開發用地。由于部分鐵路基礎建設區域由地上站改為地下站，存在城際項目投資增加的問題，需要政府土地補償來緩解項目運營資金壓力。

三、實施運營補虧方案的必要性分析

從社會效益角度來看，西法線建設能夠有效完善城際交通網絡，建成投入使用后，可有效滿足城際客流運輸需求。從經濟效益角度來看，建設項目內存在虧損，計算期采用30年測算，年均虧損4.83億元，并且在第24年才可盈利。考慮到項目涉及土地綜合開發，年均虧損0.23億元，項目運營的第16年才可盈利。針對項目不同運營期內的盈利以及虧損程度，有必要實施有效的補虧方案來緩解項目運營資金壓力。為進一步做好鐵路基礎建設項目的資金保障，積極探索并落實沿線土地綜合開發用地及用地指標，以此合理增加土地綜合開發收益，產生的穩定收益可用于運營期間補虧的收益[1]。

四、解決相關問題的思路與方法

（一）政府層面

1.協調簽訂補虧協議或出臺補虧政策

由于鐵路基本建設項目實際實施過程中，沿線政府并未明確土地綜合開發利用的配套政策文件，在一定程度上增加了實現盈利目標的難度。因此，應在全面保障沿線鐵路運輸功能以及運營安全的基礎上，堅持立體開發、節約資源原則，積極與沿線政府進行有效的協調與溝通，不僅能夠滿足補虧方案實施需求，還可大幅度提升城市經濟發展。鐵路基本建設項目沿線政府積極按照國家相關規定與標準，針對城際鐵路運營補虧方案實施中存在的突出問題，出臺相關的規范性通知與文件，以此有效解決了沿線土地綜合開發工作中的困難，為補虧方案的順利實施提供強有力的政策支撐。

2.發行鐵路專項債并進行貼息

在城際鐵路項目綜合開發初期，投資相對較高，在資金獲取上存在極大的障礙，并且相關的鐵路集團同時負責較多的建設項目，自由資金承擔能力難以滿足綜合開發項目需求。因此，從地方政府層面來考慮，可采取合理的市場化運作模式，整合土地綜合開發資源，促使綜合用地供應措施全面落實。與此同時，積極明確鐵路基本建設項目中造成籌資難的因素，針對城際鐵路建設及運營期間部分高息債務，運用省級財政發行專項債進行置換，充分發揮出政府專項債利息進行貼息的優勢與作用，對降低城際鐵路建設及運營負擔、增加鐵路實際運營收益具有十分重要的現實意義。根據西法線運營后的效益測算情況，若每年新增10億元政府專項債，則在建設初期每年需由省財政3.6億元，運營期每年貼息5.96億元，真正實現了投資共擔、收益共享，充分突出了政府以及相關部門的主體責任，對保障城市經濟快速發展具有重要意義[2]。

3.為鐵路基本建設爭取中央資金支持

在城際鐵路建設過程中，用地指標的有效落實，以及供應方式、資金來源、開發模式等因素的進一步明確，對滿足未來城市交通規劃要求具有重要意義。為不影響鐵路基本建設沿線城市以及其他地市的供地信息，需要地方政府切實發揮自身協調溝通作用，積極為鐵路項目建設提供強有力的政策支持。經過調查，中央對川藏鐵路項目提供了274.5億元作為扶持資金，共占據項目投資的75%，對項目順利開展與按期投入使用具有重要的推動意義。因此，借鑒鐵路項目的建設經驗，政府以及相關部門應積極與中央進行協調，以此獲得國家的有關政策支持，為西法線建設項目提供中央補助資金，不僅能夠有效緩解城際鐵路基本項目建設的資金壓力，而且進一步增強了沿線城市的供地信息，對減輕鐵路實際運營負擔發揮著至關重要的作用。

4.試行多元產業開發

出臺支持政策、提供土地指標、注入優質資產、逐步建立省級平臺的自我造血功能，參照其他省份，均出臺了省級層面支持鐵路項目沿線土地開發的政策，并建立了省級相關部門通力協作、沿線各級政府大力配合、省級平臺具體運作、各方利益共享的機制。省級平臺在政府的指導下，優先布局投資小、回收期短、收益穩定的項目，合理推動多元產業投資開發。同時，通過向省級平臺注入優質資源、裝入優質資產的方式，提升平臺的資本運作能力和綜合融資能力，逐步建立平臺自身的造血功能，形成鐵路產業良性循環發展的格局。

（二）省鐵路集團層面

1.實施土地綜合開發收益彌補為主的補虧方案

該種補虧方案以土地綜合開發收益彌補為主，財政直接補助和其他措施為輔，重點突出以土地綜合開發為主體的城際鐵路運營補虧工作，并根據省市的財力狀況以及相關工作安排，對城際鐵路運營之后的效益進行綜合測算，以此在最大程度上改善虧損狀況。雖然已經與相關地市簽署土地綜合開發框架協議，但仍存在著土地指標落實難、供地質量方式不明確的問題，需要省級政府出臺文件政策，給予支持幫助。

進一步明確各站場所占據的土地資源，并在相關文件中明確站場的主要用途以及未來發展規劃類型，以此為綜合開發用地未來爭取更多可行的財政輔助與措施輔助奠定堅實基礎。由于該鐵路基本建設項目投入運營的前兩年，處于培育客流的重要階段，很難在較短時間內實現盈利，所以企業應積極爭取政府補貼，嚴格按照國家相關文件精神與規范標準，以及各投資參與方的利益需求，進而為企業財務管理、會計核算以及資金管理提供更加有力的保障，充分發揮出建設項目的優勢與作用，對城際交通運輸網的優化完善具有十分重要的現實意義。

2.實施補助金額以財政補助形式的彌虧方案

該種彌虧方案能夠有效解決較大的城際鐵路虧損數額，綜合借鑒其他鐵路基本建設成本規制方案，從根本上平衡營運現金流[3]。其中，成本規制主要是由政府以發文的形式明確城際鐵路運營的總成本構成、補貼機制、補貼標準、補貼對象等因素，在核定運營總成本基礎上扣除乘客票數，產生的差額部分由財政資金予以補助。鐵路基本建設單位可通過可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等多元化方式，來增強項目建設的現金流量，或是運用重組優質資產、項目的方式來為自身爭取到更多的現金流，在獲得政府財政支持之后，鐵路集團自身可對鐵路基本建設的不同階段進行合理化的補貼，以此為項目建設以及運營提供更多的資金支持，有效改善城際鐵路建設項目的虧損情況。此外，鐵路集團還可按照相關協議，對城際鐵路運營階段的財務管理以及會計核算進行優化與調整，確保內容的全面、完整性，重點按照主體的不同對劃分城際鐵路運營虧損補貼責任，進而發揮出彌虧方案的優勢與作用。

3.爭取稅收政策優惠，城際鐵路項目作為城市基礎設施，具有公益性，建議省上出臺或爭取減免稅費等優惠政策，減少運營成本開支，降低運營虧損。如：運營期間征收的地方稅種的返回。尤其是在項目建設期盡可能爭取政府稅收優惠政策，例如，財政部、稅務總局、海關總署三部門聯合發布的《關于深化增值稅改革有關政策的公告》，自2019年4月1日起，試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，可以增加項目建設期的現金流。

五、結論

綜上所述，要想做好城際鐵路建設與運營補虧的相關問題，實現建設項目經濟效益、社會效益的提升，有必要采取有效的補虧方案來緩解項目建設中的資金壓力，積極樹立正確的城際鐵路運營補虧機制，不斷完善自身財務管理和資金體系，促進鐵路基礎建設可持續發展。