實施鄉村振興戰略與構建新型農業保險研究

龔家祥

（中共新平縣委黨校，云南新平 653400）

中國有世界第二大農業保險市場之稱，已超過2億農民參與到農業保險之中，但不可否認的是我國現行的農業保險在制度建立、組織完善、農業保險管理、財政補貼制度、保險產品開發等方面仍存在亟待解決的問題。云南農業是極其脆弱的，屬傳統農業省，不少風險在威脅著生產發展，農業保險是減輕農民損失的有效方式，是承擔農業損失的有力武器。發展和完善農業保險體系對于促進“三農”發展至關重要。2007年中央財政首次對農業保險給予補貼，云南省政策性農業保險開始試點，由于云南災害種類多、受災面積廣、成災比例高，屬農業自然災害嚴重省份。因此，農業保險健康發展是保證農產品供給、提高農產品競爭力、營造良好生產環境，進一步推動云南鄉村振興的有力保障。

一、構建新型農業保險的原因

（一）實施鄉村振興是廣大農民的迫切愿望

有效的農業保險是農業經濟發展的通常選擇。通過實施政府引導農業保險，可以在農業保險規則允許的范圍內，代替對農業的直接補貼，降低自然災害對農業帶來的損失，穩定農民收入。加強農業基礎設施地位，持續加大支農惠農扶農政策，將是今后一個時期的戰略任務，農業保險將為實施鄉村振興提供對策保障。

（二）新平縣近30年發生的較大自然災害

1.洪澇災害。2001年5月下旬至6月，新平縣境內普降大暴雨，造成“6·2”洪災，致全縣12個鄉（鎮）9.6萬人遭受嚴重的洪澇災害，轉移1205戶6012人，農作物受災4262.44 hm2，絕收1690.73 hm2，此次洪災共造成直接經濟損失21 141.45萬元。

2.泥石流災害。2002年8月，新平縣普降大雨，致使新平縣境內水塘鎮、嘎灑鎮、者竜鄉發生嚴重山體滑坡，造成“8·14”特大泥石流災害，災害涉及27個村231個組29 160人，沖毀溝渠248條286.2 km，沖毀公路227條505.3 km，沖毀橋涵241座1252 m，沖毀田地1011.93 hm2，農作物受災面積達2680.67 hm2，沖毀人畜飲水設施126件240.27 km，沖走大牲畜1829頭，造成直接經濟損失22 878.23萬元。

3.旱災。2010年春季新平遭受極其嚴重的旱災，25萬受災同胞的生產生活受到嚴重的影響。缺乏有效保障的農業在這次旱災中損失尤為嚴重，農作物受災面積近2萬hm2。

（三）鄉村振興戰略需要改善農業保險局面

黨的十八大提出了全面建成小康社會，全面小康關乎中國千家萬戶，做好“三農”問題事關國計民生，這對農業保險的普及推廣提出了更高的要求。但是隨著保險業市場化運作，直接影響政府性農業保險補貼，近年來農業保險業務停滯不前，這與實施鄉村振興戰略和2035年基本實現農業現代化不相匹配，急需建立新型農業保險制度。

（四）鄉村振興戰略與農業政策性保險特點

農業政策性保險是保險經營成本、風險、費率的保障，有些農業產品的保險費率超過10%，高于其他險種費率，農民支付保費的能力有限，保險覆蓋面不廣，而且賠付率低。如果完全依靠市場化運作，可能出現供給不足，如果沒有政府政策性財政資金支持，保險公司難以承擔政策性農業保險賠付金額，因此政府必須建立實施鄉村振興戰略與農業保險發展相適應的市場化經營模式。

二、農業保險經營模式的選擇

（一）構建農業保險新模式

根據目前農業保險政策性特點，改變傳統商業性農業保險經營形式，構建新型農業保險模式的總體思路是多層次、多渠道支持農業保險經營。農業保險不能等同于商業保險公司經營的其他險種，完全實行商業經營，也不可能完全依賴國家財政補貼或照抄照搬現成的模式。應以現有模式為參照，積極探索適合實際情況和區域特點的多種經營模式，與農業區域特點相適應的農業保險新模式。

（二）國內外農業保險發展模式

根據發展農業保險的歷史特點，國內外操作方式和法律制度的不同，農業保險大致可以分為5種不同的模式。

1.政府主導模式。如美國、加拿大模式，這種模式以不斷完善農作物保險法律法規為依托，建立農作物保險公司，提供農作物直接保險和由中央政府統一組建的全國農業保險公司進行農業再保險。

2.政府支持下的互助合作經營模式。如日本模式，這種保險是由民間建立的，不以盈利為目標的互助性農業保險。

3.政府主導的社會保障模式。如前蘇聯模式，這種模式是政府設立專門經營農業保險的機構，并提供部分基金及管理費用。

4.政策性優惠模式。如西歐模式，這種由相互競爭的互助保險社和商業性保險公司承辦的農業保險，政府不直接參與農業保險經營，但對農業保險給予稅收等政策優惠。

5.國家重點選擇性扶持模式。如亞洲發展中國家模式，這種模式是指保險公司根據農業保險合同，對被保險人在農業生產過程中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的財產損失承擔賠償保險金責任的保險活動。

各國農業保險都是在政府支持下，給予一定的補貼，以此促進農業保險的發展，但這種補貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的人只有少部分，如美國有300萬農民，僅有約30萬人參加了政府支持的農業保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業務規模越大，補貼費用越高。云南農業產業化、規?；?、現代化發展不平衡不充分問題將長期存在，農業保險不可能完全照抄照搬國內外做法，或者完全套用一種模式，必須結合區域實際，在積極引導和鼓勵各地探索農業保險新模式的同時，應建立全省相對統一的農業保險經營模式。

（三）農業保險理論模式

近年來，從國內情況看，我國每年約有0.3億公頃農作物受災頻繁而巨大的自然災害不僅造成農產品供給的減少，而且使得農業生產的物質條件被破壞。從云南新平縣來看，新平自然災害頻發，10年內曾經遭遇過重大的旱澇災害。借鑒國內外農業保險經驗，總結云南農業保險的經驗教訓，積極探索各種形式的農業保險模式，一是設立專業農業保險公司主營農業保險業務；二是由商業保險公司代辦政策性農業保險；三是在地方財力允許的情況下，設立由政府兜底的政策性農業保險公司；四是設立農業相互合作聯保保險公司；五是引進國外農業保險經營較為成功的外資公司。

（四）農業保險經營模式

1.政府主導由商業性保險公司辦理政策性農業保險。此模式的特點是按照國家政策性范圍商業化運作的原則，實行委托管理經營。省政府對農業保險給予免稅和補貼，由各地政府將政策性農業保險業務委托商業性保險公司管理，實行單獨立賬、單獨核算。該模式的優勢在于充分利用現有資源，降低成本，容易操作。

2.政府主導作用應體現在多個方面。一是對受委托管理保險公司經營的農業保險免征業務稅，并按照經營規模給予相應的管理費用補貼；二是對投保農民給予保費補貼，解決農民保費支付能力不足的問題，調動農民投保積極性，擴大投保覆蓋面；三是農業保險在承保理賠時應當得到當地政府支持和相關職能部門的配合。農業保險工作點多、面廣，只有依靠縣、鄉（鎮）政府領導干部組織引導，相關部門聯動支持，動員村組干部帶頭參與，才能為農民提供更優質的農業保險服務。

3.在解決農民交農業保險費意識差、保險公司經營難、財政扶持農業保險發展補貼難的問題時，應注意以下幾個方面：一是堅持基本保障的原則，在險種設計上，可選擇與農民切身利益關系密切的風險責任，保險金額和費率不宜過高，以減輕農民繳費負擔，實行基本保障的原則；二是適當推行自愿和強制相結合的保險，在足夠大的領域內分攤風險，避免逆選擇，減少保險公司經營農業保險經營性支出；三是為解決好政府補貼難的問題，農業保險的保費籌集應堅持集思廣益、多渠道、寬領域、因地制宜的原則。政府可從財政預算或支農扶農資金中劃轉一部分，政府補一點、地方拿一點、企業出一點、農戶交一點，共同籌集，以減輕完全由政府補貼或農戶交納保險費的情況。

4.建立全省農業保險公司。對農業保險實行專業化管理、規范化經營。該模式的特點是國家對農業保險的扶持政策統一由政策性保險公司經營運作，實行政策性業務和商業性保險分設經營，建立由財政兜底的政策性農業保險公司，按照保本微利的原則，對農業保險業務實行專業化管理。該模式的優勢是可以整合資源，避免多家公司分散經營，使農業風險在全省范圍內得以最大程度的優化，為農民提供專業、優質的保險服務。

5.為把農業保險業務做大做強，普及農村惠及農民，農業保險公司應在政府財政資金的支持下，積極開拓縣（市、區）域保險發展空間，為農民提供多方位的保險服務。國家對農業保險公司經營的所有業務免征稅收，建立農業保險專項基金，扶持農業保險的發展。但現階段各級財力有限，因此應允許農業保險公司經營種植、養殖保險以外其他財產保險業務，推動縣域保險的全面發展。

三、實施鄉村振興戰略必須構建農業保險新模式作保障

農業保險經營模式的正確選擇與實施鄉村振興戰略，是保障農業保險業務健康發展、建立農業保險制度的關鍵。實踐證明，政府、法律法規和保險的支持是使農業保險各種新模式運行的必要保障。

（一）政府的支持

國家和地方財政資金的有力支持，是加快實施鄉村振興戰略農業保險發展的重要前提。世界上許多國家都對農業保險實行了國家扶持政策，對農業保險實行減免稅收；對保費、管理費等給予財政補貼。在世界貿易組織《農產品協議》附件2《國內支持：免除削減承諾的基礎》的第7條和第8條，就明確提出了政府可以在財政政策上參與農業保險，以支持農業的具體規定。按照WTO規則，各國必須逐步開放農產品市場并減少對農業的補貼，但對與農業生產相關的自然災害保險作為“綠箱”政策，不予以限制。許多世貿組織成員國都利用了這一規則，通過政府參與農業保險的方式，轉移政府對農業的補貼，加強對本國農業的保護。

（二）健全的法律法規

《中華人民共和國保險法》第155條規定，“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法另行規定”。但是多年來農業保險缺乏法律保障，急需制定農業保險法律、法規。

（三）再保險的支持

農業生產所面臨的風險主要是自然災害，有些是巨災風險，如種植業的干旱、蟲災、澇災；養殖業的口蹄疫、禽流感等傳染性疾病，這些災害發生面廣、損失額度大，特別是規模種養殖，一旦發生承保公司很難承擔這些損失，如果不盡快建立農業保險的再保險機制，必將嚴重制約鄉村振興戰略的推進。目前可建立由中國再保險公司承擔上級再保險的職能，通過再保險或者農業風險基金等形式分散風險，積累農業保險風險基金，實現不同地區之間的互助，保障在實施鄉村振興戰略中助推農業保險的快速、健康發展，確保鄉村振興戰略穩步實施。