菏澤市推進市域社會治理現代化問題研究

季福田

（中共菏澤市委黨校，山東 菏澤 274032）

一、市域社會治理現代化概述

社會治理是一項長期的復雜系統工程，必須堅持系統治理原則。從社會治理體系來看，包括七個基本方面：一是黨委領導，堅持黨領導一切原則，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。二是政府負責，強化政府的主體擔當責任，提高政府執行力和公信力。三是民主協商，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人辦的制度化實踐。四是社會協同，聚合、引領、匯聚各類社會組織參與社會治理。五是公眾參與，積極發揮基層群眾自治組織的基礎作用。六是法治保障，保證社會治理在法治軌道上進行。七是科技支撐。運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段，增強社會治理精準性。

（一）市域社會治理現代化的提出。“市域社會治理現代化”是一個新的概念，從字面表述上看，是“市域+社會治理現代化”組合，體現的是國家對推進社會治理現代化總體要求在“市域”范圍內的實施。

2018 年6 月，在延安干部學院新任地市級黨委政法委書記培訓示范班上，中央政法委秘書長陳一新同志首次正式提出“市域社會治理現代化”的概念，并從社會治理現代化、治理體系現代化、治理能力現代化三個方面，系統闡述了以樹立“五個導向”（目標導向、政治導向、民本導向、問題導向、效果導向）、優化“四大體系”（政治體系、自治體系、法治體系、德治體系）、提升“七大能力”（統籌謀劃能力、群眾工作能力、政法改革能力、創新驅動能力、破解難題能力、依法打擊能力、輿論導控能力）為核心的推進市域社會治理現代化的總體框架和方法路徑。2019 年1 月，習總書記在中央政法工作會議上明確提出“把市域社會治理現代化作為切入點和突破口，深入推進社會治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”。2019 年11 月，市域社會治理現代化正式寫入黨的十九屆四中全會《決定》，《決定》明確提出：“健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，加快推進市域社會治理現代化”。那么，市域社會治理現代化就是：在中央、省領導下，堅持以市級為主導，市、縣、鄉、村四級聯動，在市域范圍內構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的共建共治共享的社會治理格局，努力做到政治、自治、德治、法治、智治“五治融合”，實現社會治理理念、工作布局、體制、方式、政策、能力的現代化。

（二）市域的特殊作用。自古以來，“郡縣治而天下安”治理思想影響深遠，我國普遍重視并形成了以縣為單位的社會治理格局和體系。隨著城市化的發展和信息化的高度推進，單純依靠縣區的資源已遠不能夠滿足社會治理需求，以縣為單位的治理模式一定程度上已不能夠適應新的形勢和任務。而市域有三個方面的特殊作用：

1.市域在國家治理體系中的特殊定位。市域具有承上啟下的樞紐作用、以城帶鄉的引擎作用、以點帶面的示范作用，抓住了市域這個關鍵環節，就可以起到“一子落而滿盤活”的效果。

2.市域在矛盾風險防范化解中的特殊作用。市域是觀察矛盾風險走向的晴雨表、守住安全穩定底線的主陣地、滿足人民群眾新需要的大平臺。要求從主動適應社會主要矛盾歷史性轉變出發，從防范化解風險、推進更高水平平安建設的高度，通過市域的平安為全國大局平安奠定堅實基礎。

3.市域在社會治理中的特殊優勢。市域具有政策制定的自主空間、解決問題的資源基礎、大膽嘗試的回旋余地。推進市域社會治理，有利于破難題、開新局，為社會治理現代化提供經驗、貢獻方案。特別是，隨著經濟社會發展，人口等各類要素越來越向城市聚集，推進市域社會治理現代化的重要性和緊迫性愈加凸顯。在現代大數據信息技術應用深度普及的大背景下，市域社會治理現代化則抓住了我國社會轉型期社會治理的重點、難點和突破點，必將為推進國家治理體系和治理能力現代化、維護社會安全穩定、保障社會公平正義起到非常重要的促進作用。

實踐證明，一些重大敏感性問題單靠縣區一級力量已遠不能妥善處理。特別是對于一些重大涉穩性事件、有明顯潛在苗頭的群體性案（事）件，必須在市域內強化組織領導，集結各類資源，通過先期預警、科學掌控、全力防控、合力化解，來最大限度地消除風險、化解矛盾，避免了大規模群體性事件發生。

二、菏澤市域社會治理和基層治理創新工作基本情況

菏澤市位于魯蘇豫皖四省交界，面積大、人口近千萬，市情、社情、民情復雜，社會治安和社會治理形勢相對較為嚴峻。近年來，菏澤各級政法綜治部門深入貫徹習總書記治國理政新理念新思想新戰略，堅持以人民滿意為標準，以法治為引領、以改革為動力，突出防控風險、服務發展、破解難題、補齊短板，深入推進平安菏澤、法治菏澤和過硬隊伍建設，全面提升社會治理能力和治理水平，確保了全市社會大局持續和諧穩定。在具體工作中，菏澤市堅持以黨建為統領，強化市域統籌、縣區布局、基層落實，一方面，嚴厲打擊各類犯罪活動、全力維護社會安全穩定，另一方面，加強社會治理方式和手段創新、提升社會治理和服務的法治化、精細化水平，全力推進平安菏澤建設、法治菏澤建設和政法隊伍建設，構建“大治理”格局，取得明顯的成效。目前，城鄉社會治理面貌煥然一新，一些工作走在了全省乃至全國的前列。過去5 年來，全市刑事立案和治安案件總數保持平穩，八類嚴重暴力犯罪案件呈逐年下降趨勢，掃黑除惡斗爭常態化開展；納入網格化管理城鄉村和社區覆蓋率達99.3%，基層網格化服務管理有序開展；縣、鄉、村級基層綜治工作平臺分別達到100%、98.1%和92.4%，在全省處于前列；全市無命案鄉鎮（街道）覆蓋率達82.1%，無刑事案件村(社區)覆蓋率達70.3%；矛盾糾紛排查調處精細化、制度化水平顯著提高，各類矛盾糾紛調處成功率保持在96%以上。

（一）全市社會大局總體和諧穩定。過去5 年里，菏澤市刑事案件和治安發案總數保持穩中有降，連續5 年實現現行“命案”全破目標，“命案積案”破獲率位居全省前列。嚴格落實意識形態責任制，全市輿情總量平穩下降。推進嚴打暴恐專項行動，全市多年來沒有發生一起暴力恐怖事件。在安全生產、道路交通、消防、環保、食品藥品等領域，加強隱患排查和安全檢查力度，推進道路交通集中整治、危爆物品監管、寄遞物流行業監管、治安混亂地區整治、重點場所及公共安全部位監管、重點人員管理等，提升對各類風險的預測預防和落地排查的能力，嚴防發生重大安全事故。妥善處理常態化疫情防控中出現的影響社會穩定問題，保證了群眾生產生活正常有序。

（二）維穩安保實現“五個不發生”工作目標。近年來，菏澤全市上下打贏了系列安保維穩硬仗，圓滿完成了全國、全省“兩會”，黨的十八大、十九大及歷次全會，上合組織青島峰會、G20 杭州峰會，“6.4”“7.5”敏感日，歷次牡丹大會及牡丹文化節等重大活動及敏感日的安全保衛工作，實現了“五個不發生”（不發生暴力恐怖事件、不發生群體性事件、不發生個人極端事件、不發生重大安全事故、不發生進京規模性聚集和丟丑滋事事件）、“六個堅決防止”（堅決防止發生影響國家政治安全的重大事件，堅決防止發生暴力恐怖襲擊事件，堅決防止發生造成重大影響的群體性事件，堅決防止發生重大網絡輿情炒作事件，堅決防止發生影響惡劣的刑事案件和個人極端暴力事件，堅決防止發生群死群傷的重特大安全生產事故）的目標，以菏澤的穩定為全國、全省大局穩定做出了貢獻。

（三）掃黑除惡有效凈化了社會治安環境。掃黑除惡三年專項斗爭期間，菏澤市共偵辦黑社會性質組織17 個、惡勢力犯罪集團57 個、涉惡犯罪團伙500 個，抓獲犯罪嫌疑人3199 人，查封、扣押涉案財物折款25 億元；提起公訴涉黑社會性質組織犯罪案件8 件112 人，惡勢力犯罪案件103 件586 人；一審判決黑社會性質組織案件5 件 82 人，惡勢力犯罪案件97 件622 人；查處涉黑涉惡腐敗和“保護傘”390 件669 人。2021 年以來，菏澤市又偵辦、起訴、宣判了一批涉惡犯罪案件，查處一批黑惡勢力“保護傘”和“關系網”，常態化掃黑除惡斗爭深入開展。按照“行業清源”要求，推進行業領域涉黑惡問題綜合治理、協同治理，織密“打防管控治”一體化工作網，有效鏟除了黑惡滋生土壤，防止了黑惡勢力死灰復燃。

（四）不斷夯實社會治理基層基礎。主要體現在以下幾個方面

1.推進四級綜治中心建設“標準化工程”。將綜治中心建設作為社會治理基礎性工程來抓，建強規范市縣鄉村四級綜治中心。市綜治服務中心為副縣級事業單位，縣區全部為實體化事業單位，171 個鄉鎮（街道）成立實體化綜治中心，全部實現實體化運作。2020 年，各級綜治中心共辦理群眾事項51000 余件，化解矛盾糾紛33500 余起。

2.推進網格化服務管理“規范化工程”。落實市委《關于進一步規范完善提升網格化服務管理工作的意見》，推進網格化服務管理理念、機制和手段創新。抓住黨建引領網格設置，全市設置6004 個村居網格，9274個基礎網格，配備專兼職網格員9576 名、網格長3235 名，主要有專職、兼職、與輔警結合3 種模式。其中在城市社區網格配備專職網格員330 名，以招錄社會工作者、鄉鎮干部下沉、退役人員公益崗等方式為主。把基層黨建、矛盾調處、人員管控、保障救助等納入網格體系，明確網格員信息采集、法律宣講、治安防范、事項吹哨等多項職責，推動網格化服務管理中心同綜治中心一體化運行，將網格化管理中心打造成基層治理“主窗口”、服務群眾“主平臺”。統籌鄉鎮（街道）服務大廳和社區服務站點，實行“一窗受理全科服務”和“一站式矛盾多元調處”。

3.推進“雪亮工程”建設“一體化工程”。緊緊抓住2017 年全國“雪亮工程”建設重點支持城市重大機遇，狠抓推進，全市共累計投資近10億元，高標準建設1 處市級“雪亮工程”指揮平臺，11 處縣級、171 處鎮級“雪亮工程”指揮平臺、5000 處村級標準化應用大屏，構建了“一個平臺集成、一張大網統籌，數據大融合、部門大應用”的社會智能化體系支撐，4 月份通過了全國“雪亮工程”檢查組檢查驗收。完善大整合、高共享、深應用智能化系統，整合高空瞭望、交通安全、城市管理、生態環境、消防安全、鐵路護路等行業部門視頻資源，推動視頻聯網系統、視頻會議系統、綜治信息系統“三網融合”，發揮實戰實效。市“雪亮工程”平臺接入視頻資源6 萬余路，與市大數據局融合聯通5.9 萬路，整合司法、法院、公安、衛健、交通等跨部門系統重點數據信息170 余萬條。公安機關與市平臺互聯互通，系統集成警情、案情、輿情并進行深度挖掘，滿足指揮調度、偵查破案等需求。加強“雪亮工程”延伸應用服務，市級層面開發綜治信息系統和市域現代化服務APP 終端，研發網格化功能模塊，統一為網格員配備智能手機終端，實現網格事項線上收集、辦理和反饋。

4.推進縣區社會治理“品牌化工程”。縣區、鄉鎮（街道）是市域社會治理的主要組成單元，基層社會治理創新是市域社會治理的有力抓手。近年來，菏澤市不斷加強基層社會治理品牌建設，推動社會治理由“點上好”到“面上優”，形成全市社會治理“百花齊放”。單縣整合資源，打造“百姓管家”智慧化服務平臺；牡丹區大力加強心理服務體系建設，深入推進心理服務保障體系、平臺建設、專兼職隊伍、服務管理“四項舉措”，打造社會治理“心治”共同體；成武縣把網格化服務管理系統與法院送達、調解、執行工作有效對接融合，建立“網格化+法院送達、調解、執行工作”模式，在破解法院執行難、防范化解基層風險上發揮了重要作用；鄆城縣創新遠程微視頻接訪，在縣及各鎮街布局“及時雨”一點通系統，拓寬群眾訴求表達渠道，實現了“百姓少跑腿、部門多辦事”。

（五）切實將市域內矛盾風險消除在萌芽狀態。主要是抓好以下幾項工作

1.抓好矛盾調處平臺建設。縣區結合實際，因地制宜，因情施策，打造了矛盾糾紛多元調解中心和平臺。推進綜治中心、矛盾調處中心、群眾工作中心、法律服務中心等一體化管理，整合黨委、行政、司法、人民團體以及人民調解、行業調解組織等資源，多部門集中辦公、集約管理、集成服務，固化職能“窗口”，專班人員負責，明確工作規范，實行聯接聯調、聯動聯辦，實體化運作，實現基層矛盾糾紛化解“只進一扇門、最多跑一站”。

2.健全矛盾糾紛全面排查機制。按照“屬地管理”和“誰主管誰負責”要求，實行常態化排查與集中排查相結合，重要時段、敏感時期開展專項排查，嚴格落實重大矛盾糾紛報告、直報和“零報告”等制度。加強對矛盾糾紛的發生、發展以及變化規律的研究和分析，建立重大矛盾糾紛動態預警管理制度，把風險隱患降到最低。

3.完善矛盾糾紛多元解決機制。鞏固和規范人民調解委員會建設，在全市處置醫患糾紛、交通事故糾紛等行之有效的工作機制，加強教育、征地拆遷、勞動人社、環境保護、金融等領域的行業性、專業性調解組織建設，全市個人品牌調解室達107 家，醫療糾紛、勞動爭議、交通事故、物業糾紛等行業性專業性調委會達300 多個。探索多元新方法，完善“四位一體”（人民調解、行政調解、司法調解、信訪接待相銜接）矛盾糾紛聯合調處中心建設、“法官便民工作站”建設、“警民聯調”工作機制、“三調聯防”工作機制（人民調解、司法調解、行政調解和區域聯防為一體的平安建設方法）、信訪“三段式”工作法（事前預警防范、事中處置化解、事后修復警示）、“三專”化解信訪積案（信訪積案化解“專班+專職+專業”模式）、“公開聽證法”、“社會矛盾糾紛第三方調解室”等做法，不斷創新多元化解矛盾糾紛的理念和方法。

4.完善社會穩定風險評估機制。市縣鄉三級全部出臺《關于健全重大決策社會穩定風險評估機制建設的意見》，各級黨委、政府和有關單位將社會穩定風險評估作為重大決策的前置條件和必經程序，納入決策程序和部門單位議事規則。在實施重大政策、重大決策出臺和重點項目立項前，全部廣泛征求利益相關群眾意見，對可能引發的穩定風險進行先期預測、評估分析、解決化解。

5.完善信訪工作機制。堅持“政法系統五長聯合接訪”，做好信訪初訪工作，及時解決群眾反映強烈的突出問題。推進涉法涉訴信訪工作改革，適時開展涉法信訪案件專項化解集中行動和信訪積案“治重化解”專項行動。強化法治思維和法治方式，按照《關于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的指導意見》規定，加大依法處置力度，切實維護了正常的信訪秩序。

三、菏澤市域社會治理工作存在的問題和短板

當前，世界百年未有之大變局加速演進，世界進入動蕩變革時期，我國發展的內部條件和外部環境正在發生深刻復雜變化。“十四五”時期，進入新發展階段，需要解決的問題會越來越多樣、越來越復雜，各種不穩定、不確定因素交織疊加，社會治理工作面臨新形勢新風險新挑戰。主要表現如下：

（一）敵對勢力滲透破壞風險加大。以美國為首的西方國家，把我國視為頭號戰略競爭對手，在政治上對我抹黑詆毀，經貿上對我脫鉤孤立，法律上對我“管轄”制裁，科技上對我打壓封鎖，形成了全方位遏制的策略。境內外非法教會相互勾連，開展非法傳教、擴張勢力、擴大影響。暴恐活動和個人極端事件的現實威脅增加。

（二）社會治安形勢不容樂觀。菏澤市域面積廣、人口過千萬，市域社會治理呈現出省際結合部特有的復雜特征。農業大市的市情，城鄉治理差異明顯，造成系列治理難題。刑事案件發案總量仍處高位，嚴重暴力、殺人案件時有發生，電信網絡詐騙等新型犯罪案件依然多發，違法犯罪的不確定性、暴力性、侵財性、對抗性、流動性、隱蔽性不斷增強，打擊犯罪的難度不斷加大。

（三）信訪維穩壓力增大。全市信訪總量仍在高位運行，征地拆遷、回遷安置、養老保險、涉法涉訴信訪問題多發，各重點利益群體抱團取暖、串聯集訪傾向明顯，不穩定風險仍較為突出，個別人員采取極端行為的風險加大。

（四）公共安全風險量大面廣。菏澤市是人口大市、化工大市、交通大市，引發安全事故的風險點、危險源大量增多，防控公共安全事故壓力巨大。雖然當前國內疫情防控形勢持續向好，但疫情存在局部反彈風險，防控形勢依然嚴峻。

（五）法治環境氛圍不夠濃厚。法治建設存有薄弱環節，普法依法治理工作任重道遠。一些偏遠落后村普法和法律宣傳滯后，群眾法律法規知識欠缺，尊法守法用法的意識缺失。在與他人發生矛盾糾紛、或個人利益受到侵犯時，部分群眾不能或根本就不知道借助法律武器來維護自己的權益和利益，而是采取極端激進的方式來解決，導致“民轉刑”案件和惡性刑事案件時有發生。這兩年發生的命案大部分都是由此產生。

（六）網絡安全風險凸顯。境內外敵對勢力、西方反華勢力借境內敏感事件，不斷利用互聯網編造炮制傳播政治謠言，插手、炒作熱點問題，裹挾大量不明真相的網民制造輿論、滋生事端。全市關鍵信息基礎設施、重要信息系統和重點網站安全防護能力還較為薄弱，極易成為竊密和網絡攻擊渠道。

（七）對社會治理工作重視程度不夠。基層黨委、政府對社會治理工作的重要性、緊迫性認識不到位，抓經濟發展強、抓社會治理弱，“重顯績、輕潛績”現象突出。有的對風險感知不夠敏銳，情報信息預警不夠及時，防控處置措施不夠有力，常態化掃黑除惡工作干勁和韌勁有所降低。政府財力有限，各級財政支撐力度不夠。

（八）社會治理基層基礎存有短板。風險防控能力還較薄弱，各類隱患排查不徹底，老問題、舊隱患沒有完全消除，新的矛盾不斷涌現，從根本上解決的難度很大。自治、德治作用發揮不夠明顯，社會主義核心價值觀宣傳和實踐不夠，社會心理服務體系建設不完善。社會治理智能化水平不高，科技支撐不足，公共視頻監控聯網整合不夠，“雪亮工程”實戰效能發揮受制約。網格員隊伍的能力素質、工作待遇普遍偏低，工作積極性不高，網格治理實際運行成效不夠充分等等。對于以上問題，下一步要認真面對，采取有針對性舉措，切實加以解決。

四、菏澤市推進市域社會治理現代化對策建議

市域社會治理是一項創新性系統性工程，尚未有十分成熟的經驗和現成模式，需要在上級指導下開展探索和實踐。2019 年12 月，全國市域社會治理現代化工作會議召開，就加快推進市域社會治理現代化工作做出全面部署；2020 年1 月，山東省市域社會治理現代化工作會議召開，吹響了全省推進市域社會治理現代化的號角。菏澤市成立了由市委、市政府主要領導任雙組長的市域社會治理現代化領導小組，市委、市政府在出臺了《關于推進市域社會治理現代化的實施意見》，同時成立高規格平安菏澤建設領導小組，為市域社會治理和平安菏澤建設提供了雙保障。菏澤市被列為市域社會治理現代化第2 期試點城市，《全國市域社會治理試點城市工作指引》明確了86 項落實任務。這些都為菏澤市開展市域社會治理工作提供了基本遵循和有力指導。下一步，要按照中央、省關于市域社會治理現代化和基層社會治理創新工作部署，圍繞全國試點城市要求，進一步轉變理念、科學謀劃、補齊短板、夯實根基，加大基層社會治理創新，打通市域治理的“神經末梢”，推動菏澤市社會治理創新取得進一步的實效，提升群眾獲得感、安全感和幸福感。

（一）抓認識。強化思想認識，圍繞社會治理“治什么、怎么治、靠什么”，凝聚最大思想共識。加強業務指導和工作培訓，不斷提高政法單位和干警公正嚴格文明司法、維護大局穩定的能力水平，增強服務意識、提升治理水平。

（二）抓基礎。進一步揚優勢、查問題、強弱項、固根基，為社會治理工作開展提供平臺和抓手。以防范防控各類風險隱患為著力點，持續深入打擊各類違反犯罪活動，推進掃黑除惡斗爭常態化開展，確保政治安全、社會穩定、公正公平和群眾安居樂業。

（三）抓機制。堅持完善黨委領導、政府主導、部門參與、社會協同治理體制，落實科學決策機制、重心下移機制、源頭預防機制、風險評估機制、嚴打整治機制、多元調處機制、協同聯動機制、示范引領機制、工作保障機制等，推動治理措施有效落地。

（四）抓創新。進一步發揮政治引領作用、自治基礎作用、法治保障作用、德治先導作用、智治支撐作用，同時大力推進社會心理服務體系建設，整合各方資源，創新治理舉措，提升治理水平，打造共治格局。

（五）抓品牌。在前期打造的“百姓管家”智慧化服務平臺、社會治理“心治”共同體、“網格化+法院送達、調解、執行工作”模式、“及時雨”一點通系統等治理品牌的基礎上，總結推廣好經驗和做法，形成更多叫得響的品牌。

（六）抓考核。強化考核風向標引領，將社會治理成效和平安建設工作列入對黨委政府和領導干部的考核內容，發揮綜治責任制查究作用，壓實各級社會治理工作責任。