城市基層災害信息員隊伍建設存在的問題與對策

一、引言

在經濟全球化的背景下，人類已進入全球性風險頻發階段，自然災害是全球面臨的共同挑戰，災害對人類的生存和發展帶來了嚴重威脅。認識、管控和治理災害風險，降低災害給人類社會造成的損失已在全球范圍達成了高度共識［1，2］。

災害信息管理體系是我國自然災害防治體系的基礎，災害信息員是國家防災減災救災人才隊伍中的基礎力量，是解決災害預警信息快速傳遞和災情信息及時上報的關鍵力量。災害信息員的主要工作是災情統計報送、臺賬管理以及評估核查，同時也兼顧著災害隱患排查、災害監測預警和險情信息報送以及災后協助完成受災群眾緊急轉移安置和生活救助等工作。加強災害信息員隊伍建設，既是我國完善突發事件應急體系和災害應急救助工作機制的內在要求，也是提升我國自然災害防治能力的重要保障［3］。我國災害信息員隊伍經過多年的建設和發展，規模在擴大，結構在優化，作用在提升，但也存在著諸如隊伍不穩定、轉隸不到位、工作不平衡、能力不匹配以及保障工作不滿意等問題，影響了災害的應急處置［4，5，6］。

二、問題

災害信息員在我國防災救災體系中發揮的重要作用已成社會共識，但受現實諸多條件的限制，災害信息員隊伍建設工作還面臨著種種困難。

（一）隊伍不穩，流動性大

目前我國城市體系的災害信息員主要由公務員或事業單位人員兼任，而社區級災害信息員通常都由社區黨委、工作站或居委會等基層組織管理人員兼任。災害信息員隊伍常受眾多因素影響，直接導致災害信息管理工作質量不高，效力低下。主要影響因素有：

1.人員少，任務重，專職和兼職職責不明確；

2.機構改革后部分災害信息員并未轉隸或未能及時轉隸到應急管理部門，出現了缺位現象；

3.社區基層組織換屆調整人員，出現災害信息員頻繁更換的現象；或災害信息員因個人物質利益保障不足、防災減災專業內晉升通道缺乏，災害信息員不能按專業成長進步等原因，出現換崗離職現象，使基層災害信息員隊伍一直處于動態變化之中。

由此產生的負面影響：一是培訓資源的浪費。有些災害信息員經專業培訓沒多久，就換了崗；二是工作對接不暢。基層災害信息員調整后，信息更換不及時，上下信息不對稱。離任者疏于對繼任者的傳、幫、帶，繼任者對災害信息工作的相關政策制度和工作內容、標準、程序不熟悉。

（二）水平不高，專業性弱

受年齡、文化程度以及日常工作內容繁雜程度等影響，城市的災害信息員，尤其是街道、社區層面的許多災害信息員大都缺乏系統的防災減災救災基礎知識，而且對災情預警和防御了解不多，對災害統計報送制度理解不透，缺乏災情信息員基本知識和基本工作技能的系統培訓。主要存在如下問題：

1.災情報告不及時、報送數據不準確、資料保管不規范；

2.難以運用現代化信息技術手段，對災害信息進行匯聚、分析、判斷和上報；

3.僅能完成災害信息報送的工作職責，而對平時的災害隱患調查、防災避災知識宣傳以及災后的協助轉移安置、應急救助和恢復重建等工作職能未能有效發揮。

（三）保障不夠，激勵性低

近些年來，很多城市在公共安全和防災減災救災方面都給予了大量的財政投入。但是由于防災減災救災涉及面廣，原有的基礎相對薄弱，街道、社區等基層單位的經濟能力有限，關鍵還是災害信息員隊伍建設的投入機制尚未完全建立起來等因素，導致災害信息員隊伍建設過程中所需的費用支出得不到保障，直接影響了災害信息員的工作熱情及工作效能。主要體現在如下幾個方面：

1.未能給信息員提供合理的工作補貼；

2.未能配發工作所需的工具和個人防護裝備；

3.未能解決查災核災需要的交通、通信等費用；

4.未能配備適用的報災終端和必要的辦公設備。

（四）培訓不足，適用性差

災害信息員崗位職責要求災害信息員必須掌握必要的專業知識和操作技能，培訓是提高災害信息員知識和技能水平的重要途徑。但從目前的情況來看，在城市的四級災害信息員培訓過程中，尤其是街道、社區，存在著培訓形式固化、培訓內容單一、缺乏針對性和可操作性，導致培訓效果不理想等問題。如：

1.以會議的形式，單向交流。教員講什么，學員聽什么，沒有提問解答，沒有討論交流，教員與學員之間、學員與學員之間缺乏互動；

2.以枯燥的內容，平鋪直敘。只講災害信息員工作的基本內容，千篇一律，甚至年年如此。不突出知識的重點難點，不關注防災減災的新形勢和新政策，不結合實際問題講方法，不解剖災害案例講警示。

三、對策

（一）建立一支統一和穩定的基層信息員隊伍

1.選好隊伍，加強培養

災害信息員崗位的特殊性和重要性，要求災害信息員具有良好的學習和計算能力、敏銳的觀察、判斷和推理能力、清晰的語言表達能力、較強的人際溝通能力以及熟練的信息技術應用能力［7，8］。目前，許多城市的災害信息員隊伍存在著“三偏”現象，即學歷偏低，年齡偏大，任職時間偏短。因此，災害信息員隊伍建設要從源頭抓起，應考慮：

（1）要盡可能地引進本科及本科以上學歷且具有防災減災相關專業的畢業生；

（2）要加強培訓，既要培訓業務能力，更重要的是培養災害信息員的工作責任心，提高信息員對崗位重要性的認識，做到愛崗敬業；

（3）建立數量合理的人才資源儲備，以備不時之需。

2.梳理隊伍，統一管理

基于長期以來的體制性問題，許多城市在街道層面除原民政部門外，氣象、水利、地震、規土等眾多涉災部門都培育了相應的災害信息處置力量。實際上，這支隊伍存在著人員重復兼職、職能交叉重疊的情況［9］。建議城市要趁基層機構改革的時機，建立統一的基層災害信息員隊伍，避免職能交叉、災情信息發布不統一的現象發生，同時也促使各涉災部門之間能夠信息共享、業務協同，形成合力。

3.關愛隊伍，優化服務

為災害信息員隊伍建設提供全方位的保障是做好應急管理工作的重要一環。建議我國城市各級政府要結合本地的災害特征、經濟社會發展水平以及災害救助的工作實際，會同相關部門研究制定切實可行的政策措施，形成災害信息員隊伍建設的保障機制。要盡可能從如下幾個方面采取措施：

（1）提升專業發展空間。設法解決諸如定編定崗、災害專業職稱建設（如設置專業災害信息工程師），條件成熟的地方可以考慮設置專職災害信息員崗位；

（2）吸納優秀社會資源。災害信息員隊伍在專職與兼職相結合的基礎上，可以考慮以志愿與有償相結合的方式，吸納有較好的文化基礎，有較強的工作責任心，精力充沛且對地方自然環境和災害特征比較了解的社會力量進入基層災害信息員隊伍。延伸災害管理的信息觸角，激發社會公民的應災熱情，提升民間資源的使用效率，降低公共安全的治理成本；

曾經在火把節的一次采訪中，來自貴陽的游客王先生曾給過這樣的評價，“能來大方參加火把節我感到很高興，不僅了解了彝族文化，更讓我認識了大方，認識了慕俄格古城。云南建投房地產公司在貴州投資建設的慕俄格酒店，讓火把節有了一個更大的展示舞臺，讓更多的人走進大方。”

（3）完善工作保障機制。災害信息員身處災害第一線，風險大，環境差，為了獲取災情信息往往需要充當逆行者。要建立合理的經費保障制度，把災害信息員隊伍建設所需的工作經費列入財政預算。應重點考慮如下幾個方面的問題：

一是運用保險機制。城市要結合本地具體情況，引入保險的風險分擔機制。可委托保險公司設計專屬的“社區公共安全綜合保險”“應急救援者人身險”等保障方案，以解災害信息員的后顧之憂。

二是完善崗位津貼制度。建立相關制度，提高災害信息員的工資水平和工作補助水平（如災害現場、交通工具等）。

三是配備便攜式應災工具包。除了配齊合理的辦公所需設備設施，建議參考美國“社區應急響應隊”（CERT）應急裝備配備情況，結合當地災害特點，增配適合災情信息員使用的便攜式工具包，內含個人防護用品、醫療急救包、引導指揮棒、警戒隔離帶等多件輕量級工具，提高災害信息員災害現場應對處置能力。

（二）強化災害信息員的業務能力培訓體系建設

要結合城市所轄區域的災害類型和特點，依據目前災害信息員隊伍狀況，從培訓組織形式、培訓內容、教學方式方法等方面進行合理優化。

1.培訓的組織形式

各級政府可根據本地情況開展不同形式的培訓工作，如委托第三方培訓機構或通過遠程教育系統培訓、邀請專家專題講座以及報災應急演練等。考慮基層人員崗位特殊性，特別是汛期等特殊時期值班值守任務較重，可采取半脫產形式，組織人員分批次進行輪訓。要堅持靈活機動的定期培訓、滾動式培訓、長期培訓等方式，確保災害信息員能夠通過繼續學習與“再培訓”，查缺補漏，可持續地獲得災害基礎知識、防災新形勢、新法規、新政策以及獲得新技能的提升。

2.課程的內容安排

應建立教學大綱，編制災害信息員知識讀本，豐富“通用+專項”內容體系，對于當前已經比較成熟的培訓內容，可探索實現“菜單化”選課、標準化授課；對于災害損失評估、“應急一鍵通”系統的運用等專項性能力打造，采取“咨詢+培訓+操作”的方式，針對性地開展知識缺口和能力短板的梳理分析，在此基礎上進一步突出培訓重點。

3.教學方法的選擇

可采取課堂講授、案例解析、實操訓練、模擬演練等相結合的教學方式。要強化師生的雙向交流，鼓勵學員提問，尤其是在具體工作中遇到的問題，提高參訓人員的參與度和課堂的活躍度，突出基層防災減災的實用性。

（三）建立和完善災害信息員管理制度

1.建立規范的災害信息員管理考核制度

要明確災害信息員的主要工作職責和任務，將災害信息員開展工作的情況納入個人年度綜合目標考核，建立嚴格的考核獎懲制度。建議對下面三種情況分別對災害信息員給予獎勵、崗位調整和懲罰。

（1）業務能力強，工作認真負責，業績突出者應給予獎勵。

（2）工作開展不力，業務能力低下，難以勝任崗位職責者應及時調整崗位。

（3）因玩忽職守，造成災情遲報、漏報等重大工作失誤，或故意虛報、謊報、瞞報災情造成惡劣后果的，應按有關規定給予懲罰并追究其責任。

2.完善災害信息員的培訓管理制度

災害信息員必須接受專門的災害信息員培訓，通過培訓，明確自身的工作崗位職責、知曉防災減災的基礎知識、了解相關法律法規的基本要求、掌握災情統計報送、災情核查核定、災害應急處置等相關業務技能［10］。各級災害信息員管理部門要建立嚴格的培訓考核管理制度，培訓工作要落實考勤、考試、考評環節。要建立學員培訓學習個人檔案，每個災害信息員每年至少參加一次專項培訓，按期完成規定的學習任務。

四、深圳市災害信息員隊伍建設初見成效

（一）培訓

深圳市政府極為重視基層災害信息員隊伍建設，將災害信息員培訓作為應急管理建設的重要內容，作為夯實基層防災減災救災工作基礎的重要抓手。深圳市從2020年11月底至2021年4月中旬，對市、區、街道和社區四級災害信息員，即全市10個區、74個街道和662個社區負責防災減災救災工作的災害信息員分7期進行了全面的系統培訓，取得了較好的效果。培訓工作重點抓了培訓形式、課程設置、培訓測評等幾項工作。

1.培訓形式

采取“線上”“線下”的自學與課堂教學相結合的培訓形式。

（1）線上培訓。依托“學習強安”APP中有關”防災減災”的內容，學員自主安排時間學習，完成全部學習內容后，通過考試者獲得線上培訓結業證書。“學習強安”APP是深圳市應急管理局指導下的、全市統一的安全應急知識移動學習平臺。它提供安全應急知識發布、安全教育培訓及個性化學習提升等服務，是政府、企業、市民安全知識終身學習的記錄平臺。“學習強安”為災害信息員提供的主要學習內容有防汛防旱防風、森林火災、臺風暴雨災害、地震地質災害、海洋災害、應急避難場所管理和國家自然災害災情管理系統操作等基礎知識和實用技能。

（2）線下培訓。采取集中面授、統一食宿的方式開展線下培訓。線下課程主要內容包括：① 黨和政府對防災減災救災工作的新要求，國家和省市相關的法律法規等規范性文件；② 災害損失評估、災情核查統計；③ 應急避難場所的管理；④ 巨災保險簡介、災害救助工作規程；⑤ 典型案例分析等。

2.課程設置

結合深圳市自然災害的類型及特點，從知識和技能的通用性、專項性、實用性及操作性出發對培訓課程及教學環節進行精心設計。

課程設置包括：防災減災救災新形勢與新任務暨法律法規解讀、建立高效科學的自然災害防治體系、災害損失評估與統計實務、災情評估統計和報災實務、臺風災害影響實例分享、巨災保險簡介和理賠、應急避難場所日常維護管理與使用、國外社區防災減災實踐分享、基層災害救援實務、社區應急響應、自然災害應對處置、綜合減災社區創建、災害應對和先期處置、自然災害應對案例、新時代防災減災工作的創新與實踐、基層災害信息員經驗分享等。

教學環節包括：課堂教學、小組討論、“你問我答”（不限于教師回答）；操作實踐、情景模擬演練等。增加學員間、教師與學員間的互動交流，培養學員的實際動手能力（熟練工作環節和相關儀器設備的使用），提升培訓效果。

3.教學測評

（1）測評目的。檢驗培訓效果，規范教學行為。通過教學測評，分析課程設置、教學內容、教學方法和教學時間等方面可能存在的問題并及時糾正。

（2）測評內容。根據災害信息員的能力維度要求，從防災減災基礎、備災、信息收集與報告、避險疏散、簡單搜索營救、災害損失核定和評估、社區災害應急預案、應急避難場所、巨災保險等方面設置測評內容。

（3）測評方法。① 卷面答題。根據課堂教學內容，設置主觀題和客觀題，考察學員對災害信息員相關知識的掌握程度。② 分組抽題口答。以小組為單位，隨機抽題回答，檢查學員對防災減災救災知識儲備的深度和廣度。③ 錯題排行榜。根據卷面答題和抽題口答的情況，建立題目答錯率排行榜。從教與學兩方面進行分析，必要時對答錯率較高的知識點進行補充解答。

（二）災害信息員工具包

深圳市應急管理學會按照國家應急管理部的要求，從災害信息員的工作職責與實際需要出發，結合災害現場環境特點，并參考美國社區應急響應隊伍的裝備種類，開發設計了“深圳市災害信息員工具包”。災害信息員工具包是為災害信息員提供現場工作所需的個人防護、現場勘查、示警指揮及應急處置等小件物品。工具包內的物品如表1所示：

表一 深圳市災害信息員工具包

序號 物品名稱 功能用途 功能分類9 記號筆 現場作記號或標志查勘測量10 卷 尺 現場測量11 多功能收納寫字板 現場（戶外）書寫12 警戒線（警示帶） 隔離警示、分區引導示警指揮16 醫療急救包 簡單急救處理17 膠 帶 封卷、捆扎處理13 口哨（電子） 免口吹高分貝聲音警示14 LED指揮棒 發（閃）光指揮引導15 多功能應急斧錘 簡單應急操作與救生 應急處置

五、結語

災害信息員隊伍建設是一項防災減災救災的基礎性工作。災害信息員隊伍是否穩定，災情處理是否專業，隊伍管理是否規范，直接關系到災害應急處置的決策是否科學，搶險救災的行為是否準確，直接影響到避災降損的有效性。因此，加強災害信息員隊伍建設，首先要解決隊伍保障的瓶頸問題，要解決災害信息員的后顧之憂，建立隊伍保障的長效機制。要強化災害信息員隊伍的專業培訓，解決災害信息員隊伍的專業支撐問題，健全隊伍的分級培訓機制。要加強災害信息員隊伍管理的制度建設，確保值守人員在崗在位，避免災情被漏報錯報，杜絕災情被謊報瞞報，完善災害信息員工作績效考核及獎懲機制。