以高校為例談事業單位經營性資產管理規制

曹治國，王 晶

（華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206）

一、問題的提出

事業單位的改革歷時彌久，根據2011年3月《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《中央意見》）中提出的總目標，到2020年事業單位改革現階段應告一段落。按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。從此次分類可以看出事業單位不再具有行政性質，其將成為具有公益性質的社會組織。具有行政職能和僅從事生產經營活動的事業單位都將成為過去式。

同時，《中央意見》中還指出，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

2011年7月國務院辦公廳印發的《關于事業單位分類的意見》中明確提出公益一類事業單位不得從事經營活動，其宗旨、業務范圍和服務規范由國家確定。公益二類的事業單位按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依據相關法律法規提供與主業相關的服務，收益的使用按國家有關規定執行。即：公益一類的事業單位不得進行經營性活動，公益二類的事業單位可以進行經營性活動。故本文中所提及的事業單位的經營性資產僅指公益二類事業單位的經營性資產。公益二類事業單位最具代表性的是高校群體，故本文以高校為例。

北大方正集團是北京大學的校辦企業，由于快速擴張、股東內斗以及各種領域的并購等原因，其核心競爭力嚴重分散。2020年2月19日，正式進入破產重整程序，北大方正集團破產重整案引發了社會對事業單位經營性資產管理和規制問題的高度關注。高校成立資產公司是為了高校經營性資產的有效利用，但并不代表要一味地追求經濟利益。高校資產要以保障高校正常教學、科研等任務完成為首要目標，其次才是利用高校擁有眾多科技成果的獨特優勢，進行資產的保值增值等經營性活動。實際上，方正集團在前期發展前景良好，但盲目追求多元化經營，忽視了自己的核心競爭力，成為追求空心化的金融資產運營集團。此案充分暴露出企業內部管理和外部管理出現嚴重的問題，致使企業發展走上歧途，這為事業單位的改革敲響了警鐘。改革是必然的，但是在改革的過程中如何管理其經營性資產，確保其保值增值，而不是走向流失，這是一個十分值得深思的問題。故本文將針對高校經營性資產的管理規制進行研究。

二、國內高校經營性資產管理規制現狀

（一） 經營性資產

關于經營性資產的定義早在1995年出臺的《事業單位非經營性資產轉經營性資產管理實施辦法》中進行了規定，即經營性資產是指事業單位用于從事生產經營活動的資產。雖然此《實施辦法》現已廢止，但是其各項規定在相關法律中仍有沿用，且在《中央意見》以及2019年修正的《事業單位國有資產管理辦法》等文件中均未涉及，僅提及事業單位可以進行對外投資，故此概念仍具參考價值。在該《實施辦法》中第四條明確規定了三種資產不準轉作經營性使用：（一）國家財政撥款；（二）上級補助；（三）維持事業正常發展，保證完成事業任務的資產。實際上不論是國家財政撥款還是上級補助都是為了事業單位正常運行而獲得的資金，故第三項是兜底性條款，即保證事業單位任務順利完成的資產不能進行經營，其他不影響完成事業單位任務的資產可以從事經營性活動。

但有學者認為事業單位中經營性資產與非經營性資產并不是非此即彼的關系，有些資產兼具經營性與非經營性這兩種屬性，被稱為“準經營性資產”，即高校既可以滿足和保障正常教學、科研等必須事務，同時又可用于經營但無法劃轉為經營性資產的資產。[1]如：在不影響學生使用的情況下出租教室、禮堂。這些資產大部分時間是要用于正常的教學和科研事務的，但是在假期會有一段時間的閑置，這時如果任由其擱置無疑是一種浪費，所以會在這種時候將其用于經營性活動，取得一定的收入，實現雙贏。

（二） 管理體制

2006年財政部通過的《事業單位國有資產管理暫行辦法》（2019年修正）第六條，第七條和第八條分別規定，各級財政部門是政府負責事業單位國有資產管理的職能部門，對事業單位的國有資產實施綜合管理；事業單位的主管部門（以下簡稱主管部門）負責對本部門所屬事業單位的國有資產實施監督管理；事業單位負責對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。

2012年經財政部審定，教育部頒布《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》，其中第五條規定，高校國有資產實行“國家統一所有，財政部綜合管理，教育部監督管理，高校具體管理”的管理體制。由此可見，我國當前高校資產的管理體制正是基于此條規定。

另外，早在2005年《教育部關于積極發展、規范管理高校科技產業的指導意見》就提出高校要依法組建國有獨資性質的資產經營有限公司或從現有校辦企業中選擇一個產權清晰、管理規范的獨資企業（以下統稱高校資產公司），將學校所有經營性資產劃轉到高校資產公司，由其代表學校持有對企業投資所形成的股權。也就是說目前高校的經營性資產的對外投資都是由其資產公司來進行的。

根據當前的管理體制，本文認為可以劃分為兩個方面，一是外部管理，主要涉及行政機關對于高校經營性資產的監督管理，包括財政部和教育部，這兩個部門頒布的法律文件屬于部門規章，需要注意不能和上位法相沖突；二是內部管理，主要指高校本身對于具體事務的監督管理，顯而易見，高校內部的各個部門會對其資產進行管理，最關鍵的是高校的資產管理部門。高校資產公司負責對外的經營性活動，要對學校負責。

除內部和外部的監督管理外，為確保國有資產的保值增值，《事業單位管理暫行辦法》還規定要建立產權登記制度、資產評估與資產清查制度以及資產信息管理與報告制度。全方面確保各項國有資產的狀態有跡可查，避免閑置和浪費。

（三） 追責機制

雖然我國致力于建設完善的事業單位國有資產的管理體制，力求確保管理責任落實到人。但實際運行時難免出現問題，那么追責也是必然的。

在《事業單位國有資產管理暫行辦法》第五十二至五十五條中規定，各相關部門和人員一旦發生違反本辦法規定的，按照《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國監察法》、《財政違法行為處罰處分條例》等相關法律、法規及規章制度進行處理。

2004年教育部、財政部發布的《關于進一步加強直屬高校資金安全管理的若干意見》第十二點明確規定：各高校應按照經濟責任制的要求和“誰簽字、誰負責”原則，對因管理不善、控制不嚴、造成資金損失、浪費的有關人員，應追究相應的責任，并視情節給予黨紀政紀處分。違法犯罪的，應及時移送司法部門處理。同時，按照中共中央、國務院《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，追究有關領導干部的責任。

本文認為，事業單位經營性資產出現問題的追究流程為：第一，確定責任人。第二，確定問題性質。不涉及違法犯罪的由行政機關和高校內部進行處罰，涉及違法犯罪的則移送司法部門進行處罰。第三，如果責任人是黨員，要進行黨紀和政紀處分。

（四） 國內高校經營性資產管理改革模式

從我國事業單位改革開始，各個高校都在根據國家的各種政策法規進行整改，機構設置大體相同：在校內成立資產管理委員會，下設資產管理委員會辦公室負責校內資產的日常管理；在校外成立資產經營有限公司，對學校的經營性資產進行統一管理。毋庸置疑這種管理方式遵循了政策的指導，但在某種程度上是“形似而神不似”。政府指導的目的在于內外結合更好地管理學校的經營性資產，避免資產的閑置和浪費，然而在實際實施過程中，雖然設立了機構，但是很多學校的現任領導同時是高校資產公司的董事長甚至總裁，這一舉措明顯大大降低了高校資產公司成立的必要性。成立高校資產公司的目的就在于利用校外專業人士的知識技能，充分發揮資產的作用，取得更好的收益，然而決策部門和執行部門的領導人都是校內現任領導，十分不利于專業人士對于資產的管理。當然并不是校內現任領導不能在資產公司任職，畢竟高校資產公司也需要了解校內資源的配置，學校需要對高校資產公司進行監督。但是至少負責日常管理執行任務的總裁應由專業人士擔 任，學校領導可以通過擔任監事、董事甚至董事長來監督管理學校的經營性資產。

三、存在的問題

（一） 資產性質劃分問題

盡管對于經營性資產的概念已經進行了界定，但是由于實際運行中的復雜性仍然出現了“準經營性資產”的問題，如：將校內教室及學生宿舍在假期出租給各類輔導機構。教室和學生宿舍是高校完成教學任務所必不可少的資產，按照概念劃分應屬于非經營性資產，但這種短期的出租行為并沒有影響教學任務，反之卻會導致資產的閑置，據此其是否應劃分為經營性資產？關于此問題，法律并沒有給予明確的規定，而各個學校由于管理方式的不同，也有不同的處理措施。但毋庸置疑的是，每一個高校都不希望將此類資產變成睡眠資產，只有年度折舊與報廢，卻無法產生經濟效益，進而造成國有資產的損耗與流失，都希望能夠盤活該資產，特別是事業單位進行改革之后，越來越多的高校希望能夠解決這個問題。[2]

（二） 外部管理權責劃分不清且信息披露不到位

根據法律規定對于高校資產的外部管理，主要是財政部和教育部。但在界定什么是綜合管理，什么是監督管理的問題上并沒有一個明確的答案。因此在實際實施過程中，由于沒有制定相關的實施細則，《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》規定的“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的國有資產管理機制并不完善，并且教育部雖擁有審計監督的權力，但是其很少對各大高校進行審計。從這方面來看，其監督的力度有些薄弱。

另外，《中央意見》指出，事業單位應該加強審計監督和輿論監督，并且應建立信息披露制度。該《意見》第20條規定：“建立事業單位績效考評制度，考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。加強審計監督和輿論監督。面向社會提供公益服務的事業單位要建立信息披露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項要進行社會公示和聽證。”另外，《教育部關于規范和加強直屬高校國有資產管理的若干意見》（以下簡稱《教育部意見》）中明確高校應建立國有資產年度報告制度，即在年度終了的2個月內，將上年度國有資產管理情況書面報告教育部。就目前來說，關于各事業單位的日常工作的披露較為完善，但關于年度報告的披露則僅僅只報告教育部，其公開程度過低，至今未向社會公開，輿論監督的目的也很難達到。而《教育部意見》中只提及國有資產年度報告應書面報告教育部，雖并未提及向社會公開，但各高校不公開顯然也是違背了《中央意見》的規定。

（三） 內部管理職能劃分不清

在高校利用其經營性資產進行對外投資時，實施主體是十分明確的，就是高校資產公司。但是學校內部對于這些資產的監督管理主體是十分混亂的，在管理學校可經營資產的職能部門中，后勤、設備、財務、基建規劃、教學等部門均參與其中，對于既可用于經營同時又必須承擔教學與科研任務的教室、實驗室、體育場等設施，管理職能主體中呈現出多部門管理，又由于各個職能部門要求又無法統一，產生了多龍治水的現象。[2]而“準經營性資產”的存在，也是導致該資產責任主體不明晰，職能重疊現象發生的一個原因。這個現象的出現顯然與歸口管理，責任到人的要求不相符合，如何劃分管理主體是一個值得思考的問題。

四、域外經驗借鑒

（一） 美國

美國高校在管理方式上各有不同，但是其內部管理一般都是由學校董事會進行的。董事會成員并不全是學校內部成員,甚至有很多是外部成員，這些外部成員往往包括校友、政府代表、社區代表、著名人士以及專業人員等。[3]美國私立高校的特點是高度自治，政府不能對其產生影響；而公立高校則不同，往往會受到政府的影響，具體表現在校董事會成員通常會存在政府代表。[3]但是，不管是公立高校還是私立高校，普遍存在對外投資管理，只是具體方式因校而異。有些學校自己設立部門專門從事投資活動，而有些學校僅保留投資委員會之類的決策機構，但在具體操作時會聘請專業投資公司。[3]

哈佛大學的投資管理方式比較特殊。哈佛大學直接監管其投資，但是哈佛大學管理公司負責哈佛大學捐贈基金的投資。哈佛管理公司（HMC）是附屬于哈佛大學的全資子公司，成立于1974年，主要負責管理大學的捐贈基金、養老資產、運營資金和遞延賬戶。[4]哈佛管理公司直接對學校董事會進行匯報負責。

另外，美國高校在資產管理方面最值得借鑒的是其外部的監督機制。無論是公立大學，還是私立大學都建立了財務公開制度。并且公立大學不僅僅要進行財務公開，還要接受政府的審計以及議會的質詢。高校每年將財務報告提供給州政府財務辦公室，財務辦公室分析高校財務情況時如有異議，也會委托第三方進行審計，并根據獨立審計的結論進行規范管理，并追究相關人員責任。[5]雖然美國政府的審計力度很大，但其審計的頻率并不是固定的。需要特別注意的是，不同的大學財務公開的程度是不一樣的，公立大學是法律要求必須要公開的。

（二） 日本

日本的國立大學在2004年經過了法人化改革，確立了其法人身份、治理結構也隨之發生變化。學校設立了理事會（又稱役員會、執行委員會）、經營協議會、教育研究評議會、監事等治理機構主管大學運營事務。在職能上，理事會是國立大學法人的最高權力(決策)機構，負責學校重大事項的審議；經營協議會是負責規劃及審議有關學校經營事項的重要機構；教育研究評議會對審議大學學術領域的重要事項負責；監事則是由文部科學省任命，負責監督和檢查國立大學法人的總體業務，根據其辦學狀況提出監查報告，在必要情況下有權向校長或文部科學大臣提出改善意見。[5]值得注意的是，經營協議會由校內和校外人士共同組成，且校外人士必須占一半。這種組成方式很好的保證了學校經營資產的有效管理：校內人員的有效參與使得學校資產用途更加明晰，避免發生侵占科研資源的情況；同時校外人員的參與也使得學校用于經營的資產可以的到最大化利用，避免閑置。

日本值得借鑒的方面還包括其評價機構。為更好的配置資源，文部科學省面向日本經濟、文化、高等教育等領域選聘專業人員進入國立大學評價委員會，專事國立大學法人的辦學與經營業績評價。專業人士對于學校的經營做出評價可以很好的揭示出學校資產的經營狀況，既可以為下一階段提出更好的經營方案，也可以防止相關管理人員濫用資產謀取私利，在一定程度上完成文部科學省對公立大學資產的有效監管。

五、解決的辦法

（一） 高校對于其“經營性資產”制定管理規定

關于“準經營性資產”的問題，本文認為其確實不能輕易劃分為經營性資產，畢竟高校最主要的任務還是要保障基本的教學、科研活動的正常進行，如果將這些資產劃分為經營性資產，則應由各高校資產公司來進行管理。實際上，這部分資產在大多數時候是用于教學、科研任務的，只是在假期很短的時間內可用作經營，并且既不能改變資產本身的形態也不是全部用于經營，如教室即使在假期也會開放一部分給留校的同學使用。故這部分資產性質依然是非經營性資產，只不過在某個短暫的期間內可以用作經營，由學校內部的管理部門來進行管理。只有學校內部才能準確把握這些資產的閑置時間，從而進行相關的規劃。另外，高校資產公司在經營資產時更多的是從經濟、市場的角度來進行管理，并不十分清楚高校內部的教學、科研工作進程，故本文認為，此類資產需要高校有關部門制定詳細的管理規范，協調各個部門之間的分工，使這些資產能夠發揮其最大的價值作用。

（二） 外部管理視角

1. 明確高校外部管理主體權責

教育部和財政部是高校的外部監管主體，這一點毋庸置疑。但是關于綜合管理和監督管理的問題，實際上還是需要制定相關的規定來進行明確的。但是綜合管理和監督管理是非此即彼的關系嗎？綜合管理是否包括監督管理呢？高校經營性資產管理的外部主體中財政部負責綜合管理，教育部負責監督管理。監督管理包括審計監督，而對于高校資產最有力的監督無疑是審計監督，在審計過程中，資產的流向會清楚的呈現在審計報告中，無論是閑置還是流失，都可以從中找到答案。相對來說，教育部對于高校的責任更加清晰，審計報告是上交教育部財政司，財政部撥款是先給教育部，由教育部負責分發。這種工作流程中，財政部的力量十分微弱，絕大部分是教育部在管理各大高校。本文認為財政部的監管需要加強，不能流于形式。故要制定規范，明確綜合管理和監督管理的內涵，以區分其職責，避免外部管理主體的職能重疊，否則一旦部門之間的意見不能統一，資產的開發利用不能有效進行，將會造成國有資產的巨大浪費。

另外，教育部在2004年已經設立教育部高等教育教學評估中心，主要負責教學相關方面的評估。本文認為可以學習日本由教育部和財政部聯合建立經營活動評估機構，對高校的經營性活動也進行評估，可以更好地完善高校外部管理機制，提高監管作用。

2. 完善高校信息披露制度

信息披露制度的建立十分重要，這是實現社會監督和輿論監督的重要一環，如果缺失或者不完善會造成信息不對稱現象的發生，社會公眾都不了解相關信息又談何監督。故高校對于自己應該公開的信息，不僅僅包括日常工作，還包括審計報告以及年度報告等都應主動向社會公眾公開，接受社會各界的監督。

目前各高校的信息公開大多是在自己的官方網站上，“事業單位在線”也可以查詢到一部分信息，但其中的年度報告信息極少，并不涉及資產的具體使用情況。故本文認為應該完善該平臺的公開事項，借鑒企業信用信息公示平臺的建設，擴大公開內容，這也順應我國建設社會信用體系的趨勢。

（三） 內部管理視角—建設專業隊伍并明確劃分職責范圍

高校經營性資產由高校資產公司進行經營并不意味其內部不再需要經營管理方面的專業人才，實際上這十分重要，學校內部的經營性資產需要由內部人員確定并對其投資進行監督，而所謂的“準經營性資產”也需要內部人員管理。而只有同時具備豐富專業知識、高水平決策能力、長遠投資目光以及較強管理手段的團隊才能更好地做到資產的保值增值。所以，一方面要增加學校管理人員的學習機會，提升其綜合素質；另一方面也要制定相應的管理章程，全面落實“歸口管理，分級負責，責任到人”的管理制度。同時加強對管理人員進行考核，出臺校辦企業管理人員薪金管理制度，將考核機制全面覆蓋所有管理人員，將企業效益與管理人員的薪資、職位晉升緊密聯系，完善團隊的獎懲機制，全面確保高校經營性資產的保值增值。[6]