可持續(xù)生計(jì)理論下我國扶貧工作存在的問題及對(duì)策
——以S縣為例

唐 潔

（西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，四川 成都 610000）

貧困是指“物質(zhì)生活困難，即一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地”。貧困直接導(dǎo)致或者衍生的一系列社會(huì)問題，是當(dāng)今最尖銳的社會(huì)問題之一。2020 年是我國全面建成小康、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的決勝年，新冠肺炎疫情的到來為此增加了難度，但也是對(duì)脫貧成效的考驗(yàn)。

當(dāng)前，我國學(xué)者關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的研究多是從以政府、企業(yè)、扶貧對(duì)象或社會(huì)組織為主體的角度進(jìn)行單一解讀，從某一個(gè)側(cè)面解釋農(nóng)村貧困現(xiàn)狀或原因。以某一主體的視角裁剪事實(shí)，導(dǎo)致他們忽略了貧困問題的整體性?？沙掷m(xù)生計(jì)理論從日常生活生產(chǎn)的角度全面分析了貧困問題，強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮多方職能，形成了對(duì)多主體的綜合解讀。同時(shí)，可持續(xù)生計(jì)理論指出要尋找適合當(dāng)?shù)貐^(qū)域?qū)傩缘目沙掷m(xù)解決方案，這與我國新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)總體思路一致。因此，運(yùn)用可持續(xù)生計(jì)理論框架對(duì)扶貧工作進(jìn)行探討更有助于指導(dǎo)實(shí)踐工作。

S縣位于四川盆地中偏西北部，作為農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)都相對(duì)突出。X 鎮(zhèn)地處深丘腹地，人均占有資源少、基礎(chǔ)條件極差，貧困發(fā)生率較高。因此，X 鎮(zhèn)是一個(gè)了解扶貧現(xiàn)狀的良好樣本。筆者于2020年4月在S縣X 鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)新形勢(shì)下S 縣X 鎮(zhèn)扶貧開發(fā)的思路需要拓展、方式需要完善。

1 可持續(xù)生計(jì)理論的基本內(nèi)涵

20 世紀(jì)80 年代初，美國學(xué)者厄普霍夫提出“受援性自立”的概念，成為可持續(xù)生計(jì)理論的重要理論基礎(chǔ)之一［1］。其與20世紀(jì)70年代舒爾茨提出的觀點(diǎn)基本一致，都認(rèn)為農(nóng)村發(fā)展和生計(jì)改善的主要資源是農(nóng)民自身［2］?？梢钥闯?，這與20世紀(jì)五六十年代西方國家在發(fā)展中忽視甚至貶低農(nóng)村貧困農(nóng)民作用的基本共識(shí)截然相反［3］，強(qiáng)調(diào)了在脫貧中農(nóng)民所獲得能力的重要地位，外在力量不能代替貧困農(nóng)民自身創(chuàng)業(yè)精神和能力的核心作用。

20世紀(jì)末，各國學(xué)者集中、全面地論述了可持續(xù)生計(jì)理論。英國學(xué)者斯庫恩斯（Ian Scoones）的《可持續(xù)性農(nóng)村生計(jì)：一個(gè)分析框架》［4］及法林頓（Farrington）等的《可持續(xù)生計(jì)、權(quán)利和新的援助架構(gòu)》概括了可持續(xù)性框架［5］。印度學(xué)者阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》等著作中以人的發(fā)展?jié)摿槌霭l(fā)點(diǎn)，對(duì)可持續(xù)生計(jì)理論進(jìn)行了更深入、更系統(tǒng)的分析［6］。厄普霍夫等學(xué)者在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)闡述可持續(xù)生計(jì)理論［7］。

上述研究系統(tǒng)、全面地論述了可持續(xù)生計(jì)理論的基本觀點(diǎn)，形成了較為完整的理論邏輯體系。筆者認(rèn)同以上學(xué)者的觀點(diǎn)，包括可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑等。但學(xué)者所述背景皆是20世紀(jì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的貧困農(nóng)民，在他們的研究中農(nóng)村是較少與外界發(fā)生聯(lián)系的封閉系統(tǒng)。與傳統(tǒng)社會(huì)相比，我國現(xiàn)代社會(huì)發(fā)生了較大的變化，如開放度。因此，基于以上分析，結(jié)合我國現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展背景，筆者將有著豐富思想內(nèi)容的可持續(xù)生計(jì)理論歸納為3 個(gè)基本內(nèi)涵：制定多重目標(biāo)、培育貧困農(nóng)民主體意識(shí)、發(fā)揮外部職能。

第一，制定多重目標(biāo)，其中能力在各種目標(biāo)中最為關(guān)鍵，而不是收入。Farrington提出可持續(xù)生計(jì)包含收入增長、社會(huì)福利增長、脆弱性降低、自然資源的持續(xù)利用等［8］。阿馬蒂亞·森指出發(fā)展貧困者的潛力是提高貧困者實(shí)際生活水平的根本路徑［6］。培育鄉(xiāng)村貧困農(nóng)民的能力，更能解決他們面臨的經(jīng)濟(jì)問題等一系列問題，也能提高其滿足感。

第二，培育農(nóng)民主體意識(shí)，肯定扶貧對(duì)象的主體性。20世紀(jì)，很多學(xué)者把貧困人口視作弱勢(shì)群體，認(rèn)為他們不能發(fā)揮主觀能動(dòng)性［3］。從實(shí)踐來看，在當(dāng)前許多貧困地區(qū)的扶貧活動(dòng)中，扶貧對(duì)象的參與和管理都浮于表面，并不能發(fā)揮其主體性，都是扶貧對(duì)象在扶貧活動(dòng)中主體地位認(rèn)識(shí)存在偏差造成的。阿馬蒂亞·森在總結(jié)反貧困經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，肯定貧困人口的主體性具有重要意義，可持續(xù)生計(jì)理論則強(qiáng)調(diào)了貧困農(nóng)民的主體地位，認(rèn)為根除貧困，需要將扶貧對(duì)象置于可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)行動(dòng)中的主體地位［6］。可以看出，與傳統(tǒng)救助學(xué)派的消極扶貧相比，可持續(xù)生計(jì)理論強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的參與，注重扶貧對(duì)象在扶貧中的積極作用，并進(jìn)一步細(xì)化參與過程和方法。綜上所述，肯定扶貧對(duì)象在扶貧活動(dòng)中的主體地位，充分發(fā)揮扶貧對(duì)象的主體性，是我國脫貧攻堅(jiān)工作的主要開展方向。

第三，發(fā)揮外部職能，整合資源，多元主體參與，設(shè)計(jì)可持續(xù)生計(jì)方案。厄普霍夫等認(rèn)為，貧困者本身蘊(yùn)含著可持續(xù)生計(jì)的潛能，但受教育、資金等資源的制約，他們的參與往往會(huì)受到阻礙［7］。由此來看，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的過程中，單純依靠農(nóng)民的主觀能動(dòng)性難以完成，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織大力協(xié)助。政府不僅要承擔(dān)起主要責(zé)任，還要營造有利于多元主體參與協(xié)作的社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境，形成實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的合力。

2 農(nóng)村扶貧現(xiàn)狀分析——基于可持續(xù)生計(jì)理論

黨的十八大以來，我國大規(guī)模實(shí)施扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)。2012 年底至2019 年末，全國貧困發(fā)生率由10.2%下降至0.6%，累計(jì)脫貧9 348萬人。2020年，四川省決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)工作推進(jìn)會(huì)議對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)收官之戰(zhàn)進(jìn)行了研究部署。S 縣位于四川省中偏西北部，隨著扶貧工作的持續(xù)開展，切實(shí)保障落實(shí)一系列富有成效的基礎(chǔ)工作。但制約貧困地區(qū)貧困農(nóng)民發(fā)展的深層次矛盾依然存在，絕對(duì)貧困人口具有返貧性質(zhì)，扶貧開發(fā)難度可見一斑。

2.1 反貧困目標(biāo)不具備整體性

可持續(xù)生計(jì)理論認(rèn)為發(fā)展關(guān)鍵在于人的發(fā)展，只有不斷開發(fā)人的可能性，生計(jì)才可以持續(xù)［2］。因此，有必要構(gòu)建整體性的目標(biāo)體系，而不是單一地增加收入。這一結(jié)論與筆者調(diào)研結(jié)果大致相符。許多貧困地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部被動(dòng)接受上級(jí)部門規(guī)定的扶貧目標(biāo)，這些目標(biāo)包括土坯房的拆除、貧困農(nóng)民的收入等。在硬性指標(biāo)的壓力下，扶貧成為政府的義務(wù)和職責(zé)，只有政府單方面的扶助和官員的公仆意識(shí)，扶貧對(duì)象缺乏主動(dòng)參與的主體意識(shí)。

如上所述，上級(jí)部門的考核目標(biāo)絕大部分依然集中在量化、直觀的收入等指標(biāo)上，缺少對(duì)貧困農(nóng)民主體意識(shí)開發(fā)等的要求，不利于從根本上發(fā)展貧困農(nóng)民的可行能力。同時(shí)，現(xiàn)在量化、直觀的目標(biāo)壓力都集中在政府工作人員身上，不涉及貧困農(nóng)民，導(dǎo)致僅有資源優(yōu)勢(shì)的累計(jì)，而缺少智力和知識(shí)的積蓄，難以達(dá)到真扶貧、扶真貧。強(qiáng)調(diào)政府作用，但也要注意可能會(huì)出現(xiàn)的政府負(fù)擔(dān)過重、貧困農(nóng)民“福利依賴”等問題。

2.2 貧困居民主體意識(shí)未開發(fā)

可持續(xù)生計(jì)理論的核心就是堅(jiān)持貧困者在可持續(xù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的主體地位，使其主動(dòng)參與可持續(xù)生計(jì)行動(dòng)［1］。這是其與貧困救助學(xué)派截然不同的落腳點(diǎn)。有學(xué)者進(jìn)一步提出，優(yōu)化我國農(nóng)村反貧困模式，構(gòu)建可持續(xù)的反人文貧困模式，關(guān)鍵在于確立貧困者在反貧困過程中的主體地位，提升貧困者的自主脫貧能力［9］。在農(nóng)村，精神貧困是貧困的主要原因，而其中只有一部分屬于能力制約型［10］。精神貧困包括思想僵化、缺乏發(fā)展能力及開創(chuàng)精神等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果扶貧過程中扶貧對(duì)象不主動(dòng)參與，只是被動(dòng)接受救助，即使暫時(shí)脫貧，外部福利被斷絕后又會(huì)快速返貧。

通過以上分析可以看出，扶貧始于扶志，培養(yǎng)貧困對(duì)象的主體意識(shí)，提高他們參與扶貧的積極性，才能從根本上杜絕返貧。一旦貧困群體經(jīng)過思想動(dòng)員，主動(dòng)參與脫貧項(xiàng)目，提高了參與的自覺性，完全可以依靠自己的雙手改變貧困面貌，解決溫飽問題，走出一條自我積累、自我發(fā)展的路子，真正讓廣大貧困群體在開發(fā)式扶貧中獲益獲利。

2.3 多方力量未形成合力

厄普霍夫等學(xué)者總結(jié)了一些發(fā)展中國家的反貧困經(jīng)驗(yàn)，指出要促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，各主體都存在局限性［7］。地方政府資金有限且不穩(wěn)定，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)具有很大的局限性。因此，必須將多重行動(dòng)者考慮到扶貧行動(dòng)中，充分利用政府其他職能部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)的能力和資源。

一方面，應(yīng)注入社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)力量到貧困地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，為社會(huì)組織購買公共服務(wù)提供機(jī)會(huì)，如向貧困者提供教育、醫(yī)療等服務(wù)；另一方面，政府部門之間要實(shí)現(xiàn)通力合作，滿足貧困農(nóng)民生計(jì)的整體性需求，同時(shí)提高政府的工作效率，降低行動(dòng)成本［2］。

3 可持續(xù)生計(jì)理論對(duì)于扶貧工作的指導(dǎo)性啟示

在我國的扶貧政策中，預(yù)防返貧始終貫穿其中。然而在實(shí)踐中，很多貧困農(nóng)民的生計(jì)只是暫時(shí)得到改善［9］。上文結(jié)合我國現(xiàn)代社會(huì)的背景，將有著豐富思想內(nèi)容的可持續(xù)生計(jì)理論歸納為3 個(gè)基本內(nèi)涵：制定多重目標(biāo)、培育貧困農(nóng)民主體意識(shí)、發(fā)揮外部職能。通過現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)西方的可持續(xù)生計(jì)理論對(duì)于現(xiàn)階段我國脫貧攻堅(jiān)具有以下啟示意義。

3.1 既要強(qiáng)調(diào)收入指標(biāo)，又應(yīng)注重農(nóng)民自身能力

可持續(xù)生計(jì)理論認(rèn)為，人的生計(jì)內(nèi)容是相互影響的，能力是生計(jì)的一大關(guān)鍵影響因素［2］。資金扶持是提升扶貧效果的重要保障之一，但不是唯一的保障。一方面，應(yīng)加大扶貧投入，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善其生產(chǎn)生活條件；另一方面，要建立扶貧開發(fā)溝通反饋機(jī)制，了解扶貧對(duì)象的能力、想法和意愿，讓他們參與扶貧過程。這就要求政府關(guān)注扶貧對(duì)象維持生計(jì)的能力，提高扶貧對(duì)象的可行能力，而不是一味強(qiáng)調(diào)提供福利和收入補(bǔ)助。此外，加大政策傾斜力度的同時(shí)配套相關(guān)政策支持，包括稅收政策，對(duì)貧困農(nóng)民發(fā)展的小微企業(yè)實(shí)施減免稅收政策，對(duì)支持貧困地區(qū)發(fā)展的企業(yè)和開展扶貧項(xiàng)目的企業(yè)按一定的比例進(jìn)行減稅?？傊Y(jié)合我國扶貧現(xiàn)狀，政府應(yīng)避免純粹救濟(jì)性的扶助，培育和提升扶貧對(duì)象的可行能力。

3.2 增強(qiáng)扶貧對(duì)象主體意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性

在扶貧開發(fā)過程中，需要增強(qiáng)人們的自信心，使他們相信自己有能力采取行動(dòng)。調(diào)查顯示，很多貧困地區(qū)都注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)項(xiàng)目等硬環(huán)境的增長，而忽略了主體意識(shí)培育等軟文化的增長，因?yàn)檫@方面的投入不易出結(jié)果。這極大地影響了扶貧對(duì)象主體意識(shí)的培育，阻礙了扶貧工作的深化［10］。因此，需要抓好農(nóng)村教育，開展多種思想文化教育活動(dòng)，重建艱苦奮斗精神。

3.3 加強(qiáng)培育組織力量，發(fā)揮外部職能，實(shí)現(xiàn)各界有機(jī)合作

培育貧困人口自我發(fā)展能力的一個(gè)基本要求就是保證他們具有實(shí)現(xiàn)可行能力的最基本條件，即資源［11］。首先，政府部門、社會(huì)組織等加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)資源供給，形成全社會(huì)上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)的扶貧氛圍。其次，落實(shí)政策保障，在此方面制定相應(yīng)的政策和法律，明確具體如何做，促進(jìn)社會(huì)力量積極投入。一是鼓勵(lì)社會(huì)力量到貧困地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，釋放地區(qū)市場(chǎng)潛力；二是積極培育社會(huì)扶貧公益組織，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)的積極性。