集中連片特困區“空心村”的特征、面臨的困境及治理策略

韓 堤 朱緣圓 陳 晨

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416007）

我國有14個集中連片特困區，是鄉村振興和精準扶貧工作重點關注的地區，國家頒發多個優惠政策助力集中連片特困區的發展。武陵山片區是我國14 個集中連片特困區率先啟動的試點地區，其涵蓋湖南、湖北、貴州、重慶4省市毗鄰交界區的71個縣市［1］。中共中央國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，將這14個特困區作為國家開展精準扶貧工作的主陣地。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出了我國新時期發展的12大主張，其中包括“全面推進鄉村振興”。我國“空心村”現象出現于20世紀90年代，“空心村”的誕生問題紛繁雜亂，而武陵山片區空心化現象嚴重，大量的“空心村”通常存在于少數民族聚居的村寨。國家印發《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020 年）》和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等相關策略，促進“空心村”問題的解決。本文在符合國家政策發展方向上，研究武陵山片區“空心村”現狀、特征、面臨的困境并提出相關治理策略，有助于推動片區經濟發展和鄉村振興。

1 武陵山片區“空心村”特征和現狀

近幾年，武陵山片區農村呈現良好的發展趨勢。從2011 年到2015 年，武陵山片區消除貧困人口超過300 萬人，貧困率下降約10個百分點。以旅游業為特色優勢的產業正在飛速發展，經濟發展有了新的成效和新突破，片區內基本形成了良性的經濟運行機制。但是，片區空心化現象十分嚴峻，急需解決。其具體表現在農村產業發展單一，有效資源利用率低，青壯年勞動力大量外出；村寨留守人口呈老齡化、貧困化趨勢，留守兒童教育滯后；人口、資金、資源等要素外流嚴重，從而導致村寨經濟衰退和社會結構發生變化；基礎設施和社會公共服務停滯不前，村莊整體格局和景觀風貌受到極大破壞；受當地自然地理環境的影響，產業開發需要克服眾多困難［2］。

2 武陵山片區“空心村”面臨的困境

2.1 “空心村”基礎設施及公共服務不完善

武陵山片區群山環繞，“空心村”道路建設工程質量較差，地區通達、通暢難度大，交通極其不便；“空心村”電網設備落后且用電成本較高，農村電力設備陳舊、落后，平均電價普遍比城鎮平均電價高，農民用電成本高使得村民棄電現象十分普遍；“空心村”自來水供水穩定性差，因山地地形原因，自來水覆蓋率未達到百分百，水質相對較低；“空心村”流通設施建設嚴重滯后，綜合型購物平臺缺乏，商鋪簡陋、商品品類單一以及商品品質低下；農貿市場和批發市場缺少專業的儲存地點，銷售場所衛生環境問題嚴重，“空心村”缺少統一的快遞點。農民生活保障水平低，因此越來越多的人外出謀求更加高質量的生活環境。

2.2 村民文化素質低，傳統觀念影響深刻

“空心村”農民接受教育程度低，見識面狹窄，利用當地自然資源發展特色產業的能力低，并且小農思想比較濃厚，對土地所有權等法律知識認識淺薄，將自家房屋所占用的土地作為個人私有物。農村新房建設問題嚴重，如搶建、大建、偷建、亂建等現象，占用田地和道路建筑新房的現象屢見不鮮［3］。此外，村民在修建新房的過程中存在相當大的盲目性、隨意性、個人自主性及跟風現象等，加之部分農民缺乏遠見和思考，住宅設計缺乏合理性。大部分戶主建立新房后，忽略對舊房的使用和安全改造。閑置舊房屋，任其占領土地和閑置資源，甚至產生房屋土地糾紛，從而影響村莊的整體發展規劃。

2.3 以傳統農耕經濟為主，多元化產業缺乏

武陵山片區以山地地形為主，可耕種的田地資源稀少。農業資源匱乏，自然生態環境脆弱，傳統農業發展的潛力受到一定限制。在水利方面，當地沒有大型水利設施，田地灌溉率不足，人均旱澇保收農田面積不足333.35 m2，遠遠低于全國最低標準。并且村民很少引進經濟作物進行種植。村民因學歷和眼界受限，了解的農作物品種相對較少，對于當地適合種植農作物類型缺乏一定的認識。武陵山片區不僅農業發展受限，其他產業發展也十分困難。產業生產方式落后、產業結構不穩定以及經濟總量小，不能很好地容納農民就業及實現增收，導致當地農民的經濟收入較低。

2.4 村莊建設規劃缺乏，社會安全問題突出

隨著村民外出務工經濟收入的增加，越來越多的人回鄉修建新房，鄰里之間土地紛爭問題日漸嚴重。并且大部分農戶舍棄舊房屋，另占地修建大規模新房，閑置資源，破壞了村寨的整體風貌。隨之產生通過購買、賄賂村干部方式獲取宅基地等不良行為，或者在自己的田間地頭開辟宅基地，修建新居。“空心村”社會問題突出，農村社會風險增加，農民生活穩定性較低，農民的法律知識欠缺，法律意識有待提高。并且“空心村”法制不健全，新農村建設、農村產業結構調整相關的法律存在空白，不利于“空心村”發展。

3 武陵山片區“空心村”治理措施

依據對武陵山片區實地調研和考察，本文提出了武陵山片區“空心村”發展的相關策略。“空心村”發展和脫貧開發重點在于要有新視野、新思路、新手段，應著力打造優勢區域布局以及產業格局，發展鄉村經濟，注重生態環境保護，從而保證經濟可持續開發，增加村民收入。

3.1 加強“空心村”基礎設施建設

一方面，加強對“空心村”電力資源、道路以及飲水等基礎設施的改造和建設。電路和信息網絡的建設要不斷加以完善，全面普及通電到戶、聯網到家，保障電力資源的穩定性，并減小農村平均電費和城鎮的差距。道路建設要最大化地便于村民出行，保障道路質量，道路硬化要“到村”又“到戶”。加強自來水設施的建設，保障水力資源的穩定性，確保村民能夠喝上安全衛生的飲用水。另一方面，要加強對村寨整體形象的改造。增設村內垃圾桶，修建統一的垃圾處理站，對村寨垃圾進行無污染處理，對于亂扔垃圾等不良行為進行罰款處理［4］。

3.2 提高村民自主發展的思想意識

首先，加強村民的農業知識培訓，向農民普及專業知識，提高農民自身素質。讓村民明白只有掌握了農業科技知識，學會專業技能，才能獲得良好的收益和回報。通過村委會廣播設施、村委展示欄等宣傳農業知識，鼓勵農民多參加培訓。不僅在線下開展集中培訓，而且可以利用電視和微信客戶端等渠道開展線上培訓活動。其次，要培養親密的干部和群眾關系。在基層工作的黨員干部，擔負著為人民服務的重要使命，要與人民群眾保持親密的關系，耐心細致地聽取農民群眾的心聲。并依據國家的政策和規定，將國家和政府對農民的補助落實到位。最后，樹立優秀人才模范榜樣作用。農村存在具有敏銳市場意識和具有發展眼光的能人，他們對農業知識應用熟練、行動力強、能吃苦耐勞，政府應積極培養這部分人，讓模范帶動整個村寨的發展。

3.3 利用已有資源，因地制宜發展特色產業

武陵山片區可利用的土地資源有限，應根據其獨特的地形特征和土地水平，通過發展特色產業助力“空心村”發展。通過調研分析，片區農業應加大力度引進機械作業，提高農業生產效率，減輕當地農民負擔，形成農機結合的良好發展態勢。片區可將種植茶葉、油茶、柑橘、煙草、獼猴桃、蔬菜和養殖等特色產業作為主要發展方向，并朝著專業化、規模化、機械化方向發展，在此基礎上開放特色產業園吸引游客觀光和采摘農產品，推動鄉村旅游發展。政府加大產業扶持力度，為特色產業種植戶提供無息貸款和資金補助，聘請專家培訓和實地指導。此外，村集體所有的自然景觀和人文景觀均可轉換為資產，形成獨特的品牌，帶動當地旅游產業發展，將綠色資源變成綠色“資金”［5］。

3.4 堅持科學立法，建立健全農村法制體系

“空心村”大量人口外流，經濟發展滯后，為對鄉村治理環節各要素、各流程、各階段進行統籌規劃，集中村寨可利用資源實現鄉村振興的愿景和目標，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系刻不容緩。并且需要加強村寨內部法律知識普及。在村委會設立一個普法平臺，每周通過村廣播和村會議有意識地向村民普及法律知識。重點宣傳農村銀行存款、保險購買、土地所有權、土地轉讓權和房屋拆遷等與農民根本利益相關的法律知識。