集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境分析

李 莉

（德州市農業農村局，山東 德州 253016）

目前，國家已開始執行承包地退出制度以推進土地制度改革，合理分配土地資源，逐步實施“用土地換社保”“用土地換補貼”“用土地換股份”等措施，綜合采用市場化退出模式、合作化退出模式與政策化退出模式，旨在滿足廣大農民的退出需求，盡量保護農民的合法權益。然而不可忽視的是，在落實承包地退出制度的過程中急需解決土地確權問題和補償金緊缺問題，全面優化承包地退出路徑。

1 承包地退出制度的內涵

當代土地制度有2種類型——公有制和私有制。在公有制背景下，土地為國家共有，禁止自由交易土地，個體土地所有權也被取消。在私有制背景下，個體土地所有權能自由交易。隨著國家土地改革的發展，土地公有，承包地退出制度逐步實施。對于土地資源，個體只能使用和獲取收益，不得私下非法販賣。在集體所有制視野下，國家會根據人口需求將土地資源分配給廣大農民使用，農民只有占有權和使用權，沒有承包經營權。從集體所有制的角度來看，承包地退出制度屬于農村集體土地產權制度的重要分支。從宏觀層次來看，農村集體土地產權制度有正式規章制度和非正式規章制度之分，前者包括組織制度、社會契約和相關法律制度，后者包括文化風俗習慣、傳統思想意識（包括制度性思想意識）和倫理道德規范。從微觀層次來看，農村集體土地產權制度體系主要包括確定農村土地產權主體制度、產權范圍界定管理制度、產權結構調整制度、產權保護管理制度和產權合法交易管理制度等。

迄今為止，學術界尚未統一農村集體土地產權制度的基本定義，對于該制度的理解，學者們有3種看法。第一，認為農村集體土地產權制度與生產類型息息相關，主要分為農業生產制度和非農業生產制度。李勝蘭曾經指出應從是否屬于農業生產范疇這一標準來分析農村土地產權制度，如果屬于農業生產范疇，其產權制度核心是土地資源［1］。第二，認為農村集體土地產權制度包括2項基本制度——農村土地產權制度與農村集體產權制度。楊敏強調土地是農村地區最寶貴的資源，集體經濟是當代農村最為鮮明的經濟特色，農村土地產權制度與農村集體產權制度是農村土地制度的核心，農村土地產權制度細分為土地管理制度、土地資源經營制度和集體資產分配管理制度（尤其是對土地資產的分配，在分配過程中涉及承包地退出制度）［2］。李耀平分析農村產權制度時，指出要將土地作為核心生產要素［3］。第三，認為農村集體土地產權制度屬于農村土地管理制度、農村集體鄉鎮企業產權制度和集體經濟產權制度的綜合體。溫鐵軍曾經指出農村集體土地產權制度包括農村土地產權制度、農村集體鄉鎮企業產權制度和集體經濟產權制度［4］。雖然這三種觀點存在一定差異，卻均在農村土地產權制度、農村集體鄉鎮企業產權制度和集體經濟管理制度的范疇內，同時將農村土地產權制度作為核心。

2 組織化的承包地退出路徑

農村土地在整個國土面積中占據極大比重，促進土地制度改革，實施組織化的承包地退出路徑，必須處理好農村土地確權工作，以促進集體產權制度改革。目前，政府已針對農村土地確權管理工作實施“六權同確”計劃，該計劃中的“六權”包括農村土地承包權、農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權（含宅基地使用權）、農村集體建設用地上房屋所有權（含農房所有權）、集體林權和小型水利工程產權［5］。該計劃屬于農村土地改革及集體產權制度改革的新項目，其核心目標是落實“還權賦能”政策，保護廣大農民的合法權益，合理規劃農村土地建設，創新農村土地管理機制，優化農村土地資源配置方案，提高土地使用價值。在該計劃執行過程中，政府堅持履行“產權歸屬清晰”“土地資源保護嚴格”“確權管理規范”和“土地使用權流轉順暢”4項基本準則，工作基礎是明晰農村土地產權，準確實施確權登記和頒證，不斷完善土地管理政策機制，建立土地資源管理服務平臺，健全土地流轉體系，全面開創“三農”新局面［6］。同時，要處理好農村土地確權和集體產權制度之間的關系，以土地確權工作推進集體產權制度改革，這樣有利于明確土地資源的使用權利，保護農民的基本權益。目前，隨著承包地退出制度的逐步實施以及各地農村土地確權工作的全面開展，各村集體被賦予了土地發包權利、調整權利、回收權利和管理權利，對于廣大農民而言，意味著他們擁有這4種權利，他們會因此獲取更多收益。此外，以土地確權工作推進承包地退出制度的實施有助于充分發揮國土資源規劃管理效益，開創農村集體經濟發展的新局面，使農村土地資源分配更合理，促進農村集體經濟可持續發展。

3 承包地組織化調控的社會效應

承包地退出制度的執行構建了集體村社共同體，該制度秉承“耕者有其田，居者有其屋”理念，農民以本村集體成員的權利獲取土地使用權和宅基地居住權，不得將使用權向外轉移，也禁止非本村集體成員非法占用土地。另外，為了推進城鄉一體化進程，國家針對承包地退出制度設計了城鄉二元化體制，該體制主要是針對部分農民轉化為市民之后的集體成員權利喪失問題，只要其以前是本村村民，就可以通過執行城鄉二元化體制來重新定位村社共同體的界限，為其提供必要的土地使用權和居住權。例如，某村民轉化為市民，對其父母遺留的宅基地和土地依然享有居住權和使用權，這來自城鄉二元化體制和承包地組織化調控的作用［7］。

4 承包地退出制度改革面臨的困境

承包地退出制度改革面臨3 種困境。第一，土地確權問題。執行承包地退出制度必然要處理好土地確權問題。因為農村地區具有顯著的復雜性，這在很大程度上使土地權屬關系也變得復雜，給確權管理工作帶來了不容小覷的難度。第二，補償金緊缺問題。總體上，我國農村土地面積廣闊、人口眾多，如果全部給予補貼，必然需要支付巨額補償金，這就帶來了補償金緊缺問題。第三，影響社會的穩定性。如果許多民眾對承包地退出制度執行不滿，就會影響社會的穩定，也不利于承包地退出制度的順利執行。

對于以上3 種問題，應嚴格執行承包地退出制度落實原則，做好土地確權管理工作。目前，國家針對承包地退出制度執行與土地確權工作制定了5項基本原則。第一，不斷完善土地確權管理制度、確保集體產權制度改革穩定發展原則。該原則要求工作人員在開展土地確權工作、執行“六權同確”計劃以及改革集體產權制度的過程中，應堅持完善土地確權管理制度。第二，尊重歷史、堅持法治原則。該原則要求工作人員在執行“六權同確”計劃的過程中應依法開展土地確權與登記頒證工作。同時，在工作過程中應尊重歷史，將現狀和歷史因素對比結合、統籌兼顧，全面核實后方能進行科學調整與準確確定等級，切忌非法調整。第三，因地制宜和民主協商原則。農村土地類型不盡相同，可分為農田、宅基地、住房、農房、林地、丘陵和山地等，因而不能采取同一種方法對所有土地進行確權和登記，必須采取因地制宜方針，根據實際需要采用最佳確權方法。與此同時，土地確權工作并非由政府、村委會或者某一組織獨立完成，而是要發揮人民群眾的力量，開展民主協商活動，鼓勵廣大農民積極參與土地確權工作和承包地退出制度改革運動，勇于提出個人見解，尊重群眾建議，切實維護群眾利益，不斷提高農民的滿意度。第四，發揮政府引導作用、健全土地補貼管理原則。在市場經濟背景下，處理好農村土地集體產權關系，確保產權歸屬的合法性與明確性，必須充分發揮政府的引導作用，由政府頒布引導性政策，做好業務指導工作，發揮監督職能，引導工作人員按照規律探究合理的農村產權要素配置方案，根據農村人口需求、土地類型與面積提供充足的補貼，全面優化市場化退出模式、合作化退出模式與政策化退出模式，確保村民愿意接受承包地退出制度。第五，統籌兼顧、村組主體原則。農村土地確權和承包地退出制度改革覆蓋范圍廣，涉及多項細節，存在大量的重點工作，為了處理好細節問題，做好各項工作，則必須堅持統籌兼顧原則。同時，要以村組為主體，促進各鄉鎮部門有機合作，從而全面推進“六權確認”工作。

5 結語

依法執行承包地退出制度，必須著重優化承包地退出路徑，做好“六權確認”工作，不斷提升農民的滿意度。