農用地流轉實現有效“三權分置”的探討

劉珅汝，莊志敏

（山西師范大學 社會學與法學學院，山西 臨汾 041004）

改革開放之初，我國的土地使用制度是兩權分離。但是隨著社會經濟的飛速發展和政府政策的支持，現在農村土地在兩權分離的基礎上，不得不進行“三權分置”改革?！叭龣喾种谩本唧w是指“在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局”，但是為什么會從兩權分離變成“三權分置”。

在我國這樣一個農業大國里，土地問題與廣大農民群眾最密切相關。研究農用地三權分置對保障人民的權益和實現國家的安全發展，加速社會的經濟發展都具有重大意義。

1 農用地“三權分置”的法律分析

在上文中我們分析清楚了農用地“三權分置”出臺的背景，接下來本文對農用地“三權分置”的法律屬性進行詳細分析，具體剖析何為農用地的所有權，何為農用地的承包權以及何為農用地的經營權。

1.1 所有權法律屬性

農用地所有權指的是農用地所有者依法對農用地占有、使用、收益、處分的權利。占有權指的是農用地所有權人可以依法對于農用地進行占有，它可以保障所有權人對農用地進行控制和管理；使用權指的是農用地所有權人可以根據自己的需要對屬于該集體的農用地進行使用，它可以保障農用地所有權人通過對于農用地的利用而實現農用地所有人利益的功能。收益權指的是農用地的所有權人可以對屬于該集體的農用地進行獲利的權利，它可以保證所有權人能夠通過合法的途徑，基于農用地獲取產生的利益。處分權指的是農用地所有權人可以依法處置屬于該集體的農用地的權利，它可以保障農用地所有權人能夠依法處置農用地財產的權利。

過去的兩權分離，使得農用地的所有權和承包經營權發生分離，從而使得農地所有權開始被弱化。在土地的“三權分置”中由于多種因素的影響，農用地的所有權也受到了一定的影響。所以在農用地“三權分置”的過程中，所有權實際上是屬于不完整的。

1.2 承包權的法律屬性

承包權指的是農村承包土地實行“三權分置”改革措施以后，將農民之前享有的土地承包經營權分離為承包權和經營權。在承包權分離出來之后，承包權人既可以選擇繼續占有、使用、經營承包地。也可以將占有，使用，經營，讓渡給他人，自己只保留承包權。

由于集體土地承包權只能由集體經濟組織中的成員所享有，這是一種特殊的權利，僅針對于集體組織成員而言的。因此從這方面來說從中可得出以下結論：第一，主體限定。不論任何情況，承包權均歸農民家庭，即在法律層面，僅有農戶為承包權的主體，其他主體均非承包權的主體。該規定旨在明確在未來推進三權分置中，城市工商資本及其他非農主體不得突破現有立法成為承包權主體。第二，流轉限制。承包權的主體雖然限定為農戶，但并非不得轉讓，而是能夠有限制轉讓。相關政策對承包權的兩點限制同樣是立法對承包經營權的限制，可見政策沿用土地承包經營權之原有立法框架，未來走向是穩定和堅持，而不是變革。同時也表明，承包權與承包經營權在屬性上具有同質性，在法權上難以實際分離。政策提到的“三權分置”，消解了土地承包經營權的概念，承包權已不僅是一種身份性資格，伴隨著它的不斷實體化，實際上取代了土地承包經營權的地位。

1.3 經營權法律屬性

由于土地經營權人僅在一定期限之內享有相應的各種權利。因此，經營權具有限定性。根據《土地管理法》《農村土地承包法》等一系列法律規范，經營權尚受如下限定：第一，不得改變土地用途從事非農經營；第二，不得對抗發包人對承包土地之合法合理調整；第三，經營權具有期限性，不得超過流轉合同約定期限，也不得超過承包權存續期間。

首先，就其權利來源而言，經營權源自于承包經營權的財產性權利轉讓并且以承包權人與經營者之合同約定為依據，既要受限于土地所有權人的土地用途管制，又要受制于承包權人的身份性權利。

其次，就中國具體國情而言，農村土地的功能絕非單一性的經濟功能，其承載的糧食安全、耕地保護、勞動力就業、社會保障、社會穩定等政治性、社會性功能雖有嚴重弊端，但短時間內無從克服亦難以跨越。此種情形下賦予經營者以物權效力，無形間會推動農村土地私有化進程，不僅會有違憲風險，還會誘發嚴重的土地利益分配失衡。

最后，經營權物權化趨勢會加強經營者的競爭優勢，可能會導致對承包權甚至對集體土地所有權的侵蝕、顛覆。

2 當前農用地“三權分置”理論的現狀及現實態勢

隨著農用地“三權分置”在全國大規模地展開，有關“三權分置”的法律爭論和現實的實踐也出現了很多復雜的問題。接下來作者對“三權分置”現狀進行梳理。主要如下：

2.1 不同觀點的交鋒

早在我國土地政策還是兩權分離政策時，關于土地承包經營權的性質，理論界就已有兩種代表觀點：一種是物權說，另一種是債權說。認為物權說的學者大多數認為土地承包經營權是一種用益物權性質的民事權利。他們認為，只有確定土地承包經營權的物權性質，才能夠維護農民的生產積極性，促進土地流轉，使得土地能夠合理利用。而贊同債權的學者，他們認為土地承包經營權連帶聯產承包，它不屬于一個獨立的物權，且在土地轉包的過程中，土地轉包人所取得的權利也是農用地承包經營權，并且在土地轉讓過程中，承包人想要轉讓承包權必須要經過發包人的同意。而這種形式是我們通常所說的普通的債權轉讓方式。

在“三權分置”政策提出之后，農用地的承包經營權一分為二，分為了承包權和經營權兩種權利。同樣學者們對這兩種權利性質的爭論也很大。

目前有關土地經營權到底是物權還是債權，學術界爭議比較突出。孫憲忠，王廷勇等認為土地經營權是在承包權基礎上分化出的用益物權。賴麗華提出土地經營權是合同債權，應當建立債權與物權相當的二元農村土地經營權制度，通過是否登記頒證來區分物權化與債權化的農村土地經營權。張毅，張紅等認為土地經營權在轉包、租賃和入股條件下屬于債權性質，在轉讓和互換流轉方式下屬于物權性質。

而對于農用地的承包權的性質的界定學術界也是眾口難一。張紅認為在土地流轉的條件下，農戶承包權屬于物權。張毅，朱繼勝等認為在三權分置中，承包權利人必須是本集體經濟組織內的成員，屬于用益物權。孫中華指出，除了在法律上明確“長久不變”具體實現形式外，還需要建立土地承包經營權登記制度，并提供抵押、擔保和入股權能。

2.2 現實態勢

2.2.1 承包權的“財產化”

伴隨著承包權的物權化，在農村地區，作為農用地所有權人的代表人的村支書很難從老百姓手中收回農用地，除非村集體可以支付高昂的價格，農民才會把農用地讓出來。于是，農用地成為了農民財產的一部分。而承包權的財產化帶來了一個嚴重的問題，即使農民不種地，也依舊可以通過土地的流轉獲取租金，嚴重危害到我國的糧食安全，不利于實現我國的國家安全戰略。

2.2.2 農用地的進一步細碎化

早期，我國農用地政策導致了土地分配的細碎形態。伴隨著承包權的財產化農民將更看重承包地的眼前的利用價值。如果沒有合理的條件很難對村里的農用地進行平整，使細碎的土地分散格局進一步加劇。從而導致無法實現專業化種植，讓農用地資源的價值難以得到有效的發揮。從而還會使得機械化種植難以實現，使土地的產出效益偏低，進一步挫傷農民生產積極性，使得土地撂荒現象進一步突出。

2.2.3 所有權虛化，經營權坐實

所有權虛化的狀況，早在兩權分離的階段就已經存在了。正是因為把所有權和經營權視為了一種物權，所以經營權就排斥了集體對于土地調整的權利。誰先流轉到土地，誰就成為了大地主，至于個人如何使用土地，村集體是無法干預的。而這些經營個體大戶利用農用地的目的一般都是為了滿足資本的需求。這些現狀使得農用地與村莊的發展聯系越來越弱，使土地完全偏向了資本的一方經營者的手中，與村莊的發展和整個農村的發展慢慢拉開關系，農業發展變成了單純的農業問題，而農用地的發展要為農村發展而服務，在經營權物權化的情況下，土地流轉只為資本服務，與農村本身的發展產生隔離。

3 進一步改善農用地“三權分置”的思考

有關于“三權分置”到底應該朝著哪個方向發展，不同的人的見解也有所不同，作者認為鑒于物權化造成了很多的問題，農用地三權分置在未來應該朝著保障農民承包權的基礎上，加強農用地的所有權，規范對農用地經營權的管理的方向發展。

3.1 加強農用地的集體所有權

集體所有權是我國農村土地所有權屬性的主要法律模式，在我國農地制度發展變化的過程中，不斷強化農戶的土地承包經營權，用益物權的權能不斷擴大，對于集體所有權的擠壓很是明顯。因此，我們應該回歸債權立場，村委會以及村集體經濟組織作為債權人，要加強所有權，應當賦予村委會或農村集體經濟組織人對農用地的管理權限，在承認和保障農戶承包經營權的基礎上村委會和農村集體經濟組織可以根據形式的變化和村莊發展的需要對土地進行調整。我們要明確認識到：農戶的承包權只是農戶承包土地的權利，并不是對具體地塊的固化。

承包權的物權化為農村發展帶來了很大的不便，通過加強所有權使得村委會以及集體經濟組織對農用地有調整的權利，這樣承包不再只局限于具體的地塊，通過這種方式來加強土地流轉。一方面，加強村委會以及集體經濟組織中對農用地的所有權，能夠很好地解決了承包權的財產化問題；另一方面，農用地所有權人還可以根據現實的需要來對農用地進行調整，為促進鄉村發展打下基礎。

3.2 保障農民承包權的收益權利

保障農民承包權的收益。農戶在享有承包權的同時應該好好地利用農用地，但是一旦農民因為某些原因想要放棄所種植的農用地，把所種植的農用地流轉出去，這時農用地流轉所獲得的租金還應該歸還給農戶個人所有，村集體不可以收回，以此來保護農戶承包權的收益權利。但當涉及到村莊要規劃時村集體組織有權收回農戶所承包的土地，并以同等面積的農用地來替換之前的農用地。而那些重新分得的農用地，農戶依舊擁有對其的承包權，并可以再次對其進行流轉，進而獲得租金。

通過保障農民承包權的收益權利，能夠切實地保障農民的自身利益不受到侵害。農民可以放心的將自己的土地流轉出去，進一步促進了農用地流轉，更有效地實現農用地的“三權分置”。

3.3 規范經營權

在集體經濟組織依舊有權調配土地的前提下，我們不僅要放活土地經營權，同時，還要進一步規范土地經營權。第一，在土地合同經營期限內，經營權人只作為債權人要確保土地不能撂荒，也不能改變土地用途，而且對于土地的規劃應該符合村莊的發展方向。第二，要限制土地經營權的流轉方向。在農用地流轉的過程中，那些放棄農用地經營權的承包戶最好將經營權先流轉回村集體，之后再由村集體統一進行配置，村集體要保障集體內的成員與首先獲得經營權的權利。第三，要嚴格控制資本下鄉流轉土地經營權。要嚴格審查那些下鄉流轉土地經營權的企業資質。同時還要禁止各種“圈地”行為，要切實保障土地的高效率利用。

總而言之，“三權分置”并不是向著物權方向的發展，而是要在債權方向的前提下去強化集體經濟組織對土地的調配權利，在保障農戶承包權的基礎上，加強所有權，規范經營權。這才是解決我國當前農用地對“三權分置”所面臨困境的正確方法。