論20世紀30年代南京國民政府邊疆治理

白貴一

(鄭州大學 公共管理學院,河南 鄭州 450001)

國家治理是執掌國家政權的政治勢力在一定價值理念、道德和政治原則指導下，管理國家和社會事務、引導社會發展、解決社會矛盾、促進社會進步的體制、機制、政策及價值理念。晚清以來, 西方列強侵入中國，中國陷入全面危機。邊疆危機經晚清、北洋和南京國民政府。消除危機，穩定開發建設邊疆，建構統一的民族國家成為歷屆政府面臨的現實挑戰和使命。在晚清和北洋政府大臣、地方官員、學者邊疆政策主張基礎上，在國民黨國家政制和行政制度建構催促下，為建構現代民族國家和應對危機，南京國民政府逐漸形成了認知邊疆、充實鞏固邊疆，到開發建設邊疆的治疆政策。其邊疆治理既有應對民族危機的現實需要，更有建立現代民族國家、實現國家長治久安的久遠考量。

一、南京國民政府疆治興起的邏輯

具有共同生活區域、共同歷史記憶和聯系、相同或相近生活習性的不同族群形成統一的、具有政治經濟、文化語言文字、生活習俗一致性的民族國家，是國家發展的自然趨勢，是應對內外生存壓力和挑戰的必然選擇。南京國民政府是近代以來完整建構現代民族國家的政府，其國家權力結構、政府組織、行政體系和法律制度具備了現代國家雛形。當時邊疆行政區劃與行政組織不利于形成政治統一、語言文字、生活習俗一致性的民族國家。整合邊疆區劃與行政組織，發展邊疆經濟、文化和社會事業，形成新的國族、國族意識和民族共同體，實現由軍事控制到民政建設、由軍事首領治理到政府治理，是自然邏輯和歷史邏輯發展的結果。

(一)中國傳統民族國家特征

1．歷史上廣袤龐大的帝國不是經濟聯系緊密、語言文字與生活習俗高度一致統一鞏固的民族國家。

自秦始皇建立秦朝，統一度量衡，車同軌、書同文以來，中國成為統一的多民族國家。這個民族國家具備了形成民族共同體必要的生存區域、主權行使、行政體系、語言文字、生活習俗基本元素，但還不是政治長期統一、經濟聯系緊密、語言文字和生活習俗一致鞏固穩定的民族國家。一是國家疆域是變化著的動態過程。處于統治地位的中原王朝或強或弱，統治和管理疆域因之或遼廓或狹小，納入政治共同體和行政管轄下的周邊民族或融入或同化或脫離，變化不定。二是國家存在統一和分裂，中原王朝政治、經濟、文化、生活習俗對邊疆的控制力、吸引力和影響力斷斷續續，時強時弱。三是中原中心政權周邊存在部族政權，對中央存在歸附、漢化或反叛獨立狀態。外部勢力威逼利誘下，邊疆民族反叛中央，另立政權時有發生，這種局面在南京國民政府時期依然存在。

2．歷史和現實需要中國形成統一的現代民族國家。

共有的生活區域和歷史記憶，共通的語言文字，經濟聯系緊密，政治行政統一，是現代民族國家的基本構成要素、標志和本質。邊疆地區行政組織、經濟生活、文化、習俗乃至語言文字與中原地區迥異。從政治認同、行政體系、宗教、語言文字共同的民族國家構成要件看，中國只是具備了民族國家的主權、疆域、行政等基本要素，遠非統一鞏固穩定的民族國家，更談不上政治認同基礎上制度統一、行政完善且運行有效、經濟聯系緊密的統一國家。歐洲民族國家成長表明，要應對內外挑戰，走向世界，任何一個國家都要在經濟聯系基礎上，使具有或曾經有過政治聯系、歷史記憶、共同生存區域和相同語言文字的不同部族形成政治、經濟、文化和社會心理一致的共同體，形成新的國族和民族國家。

(二)邊疆建制不利于形成現代民族國家

1．傳統行政以控制為目的。

特定的地理環境、生產方式、社會組織形成了中國固有的政治價值理念和權力組織。傳統政治以建立社會秩序為目的，以控制為手段。中國自秦形成了完善的官僚組織和行政體系，尤其是元明以來，自上而下的行政體系建制主要目的在于以中央監臨地方，結果是兵權凌駕于民政，軍事統御社會。錢穆在《國史大綱》中指出，行省制是蒙古族政權為控制廣土眾民的中國社會而采取的一種分區宰御制，一種分權統御制，目的利于中央管轄地方，非為地方政治之利于推進。行省長官乃地方官之臨制者，而非地方官之領袖與代表。省制之長官皆偏重于軍事統治，平時足以干預地方政事之推進，而增加地方與中央之隔閡；而一旦中央政權削弱，各省轉易成為反抗中央、分區割據之憑借。“中國的省確不是純粹的行政區域的地方。雖則也是一種區域，然其性質有歷史他種意義夾雜其間?！盵1]軍事管制在清代總督和巡撫制中得以體現，邊疆更是如此。辛亥革命成功，改革地方行政體制，實行軍民分治呼聲高漲。邊疆區域，北洋政府仍取軍政合一制。1913年北洋政府公布《熱河現行官廳組織暫行章程》和《都統府官制》，實行都統制，成為軍政合一的一級行政區域。1914年，政府設立察哈爾都統，改綏遠城將軍為都統，均為軍政合一的特別行政區。民初設寧夏將軍，1914年改為護軍使，亦是軍政合一的特別行政區。民初，呼倫貝爾鎮守使為軍政合一行政區域，后取消特別行政區，改為鎮守使。邊疆行政組織時有變化。

2．傳統邊政不具組織結構功能。

中國歷史是以黃河和長江流域為中心向周邊開疆拓土，擴大統治及政治經濟文化和技術輻射力影響力和吸引力的歷史。中心區行政體系完整，組織完備，共同體聯系密切。邊疆地域廣袤，人口稀少，居住分散，民族、宗教、語言文字、生活習俗復雜，歷屆政府多采行以懷柔、羈縻、誘導、利用和控制為主的特殊政策和特殊治理，多以軍事控制為主，雖對邊疆部族有影響力，但難以形成持久力量，亦較少建設職能，影響力、吸引力有限。軍事統御下的邊疆是歸附安定、還是混亂乃至反叛脫離，既取決于中央政府之邊疆政策及力量強弱，亦取決于戍邊軍政長官之行為。其次，邊疆人口稀疏，流動性強，行政組織闕如，難以形成持久力量，中央政府的政治、教育、文明開化難以達及民眾。以上因素影響邊疆治理效果，使得邊疆與內地難以形成政治、經濟、文化、生活聯系緊密的共同體，更難因民族聯系同化融合而生長出共有的生活習俗和民族精神，形成新的血緣民族和政治一致性。共同地域基礎上的政治、語言文字、生活習俗一致性是統一民族共有的血緣紐帶和心理精神?！爸袊呎畯U弛，其原因故多，然中樞無健全之邊政機構，恐為其主因?！盵1]18

(三)邊疆行政不統一

世界近代史既是擴大統治基礎史，也是走向行政統一史。英、法、西班牙民族國家間的競爭表明，“民族——國家之高度的行政力量不僅對于鞏固國內資源是必要的, 而且對于應付所有現代國家所處的龐大國際政治網也是必要的”?！懊褡鍑耶a生以前，國家機構的行政力量很少能與業已劃定的疆界保持一致?！盵2]220傳統邊疆治理以軍事控制為目的，附之以羈縻、懷柔、恩惠、利用，沒有穩固的政府和行政體系，經濟文化和社會建設難以開展。沒有邊疆地區政治穩定、經濟發展、文化和社會事業進步，邊疆部族難免不尋求對自己有利的出路。這正是近代邊疆部族易受外部勢力利誘反叛脫離中央、另立政權的主因。其次，軍事組織難以適應近代工商、教育、社會事業發展需要，難以形成走向民族國家政治、經濟、文化的一致性。這是南京國民政府取消地方特別行政區，縮小省區，整合原有行政組織，邊疆建省，建立統一的、適應地方政治、經濟、文化、社會生活的行政區劃與行政組織的歷史和現實動因。

近代邊疆危機使人們認識到，唯有國家成為統一的現代民族國家，才有境內各民族的富裕、安定和發展。傳統邊疆政策及治理組織不適宜建立現代民族國家。即使沒有民族危機煎迫，現代國家建構也要形成統一的中華民族和現代民族國家。國民黨五大宣言十大政綱之一是“重邊政，弘教化，以固國族而成統一”。這是國民黨重視邊政、建立管理指導邊疆事務的邊政機構，各省有各種名稱邊政機關，學會、大學院系、研究院開展邊政研究的歷史和現實邏輯結果。

二、南京國民政府的邊疆治理

為實現政治統一，促進邊疆開發鞏固穩定，民族融合，形成新的國族和民族國家，國民黨總結歷代治疆經驗，將邊疆區劃及組織建設與現代國家建構相結合，建立新的地方行政組織體系，推動邊疆經濟、文化及社會改良。

(一)建立管理指導治邊的邊政機關

1．政府建立蒙藏委員會及西陲、蒙旗宣化使公署。

近代中國開始向現代民族國家轉型，政制、行政體制和名稱發生變化。民國元年，南京臨時政府參議院議決《蒙藏事務局官制》。民國三年(1914)，袁世凱公布《蒙藏院官制》。為推動邊疆政制建設和社會改良，國民黨中央政治會議第133次會議議定《蒙藏委員會組織法》，規定組織機構及職權。委員會采取委員制，委員7至9人，由國民政府任命，隸屬行政院。“掌理關于審議蒙藏行政，及計劃關于蒙藏之各種興革事項?！笔讓妹刹匚瘑T會委員長閻錫山認為，蒙藏偏處西北，道途迢遙，言語隔閡，建議在北平設辦事處。1929年，立法院通過《蒙藏委員會駐平辦事處規則》。1932年對該組織修正：委員15至21人，由國民政府選擇熟諳蒙藏政教情形者任命之，并指定6人為常務委員，各委員輪流分往蒙藏各地視察；該會于北平及蒙藏或其他適當地方設辦事處，并設招待所；科長名額為9至12人，科員為50至70人。[3]蒙藏委員會建立后對邊疆人口分布、生活習慣、宗教信仰、文化教育進行了調查。為“撫綏邊陲，懷柔遠人”，經內政部、軍政部及蒙藏委員會并邀參謀本部會商，1932年政府制定并公布《西陲宣化使公署組織條例》和《蒙旗宣化使公署組織條例》，兩公署置總務、宣傳處，設秘書、處長、科長、科員，并得酌用雇員、聘任名譽顧問及諮議，秉承中央宣慰邊民之意，掌理西陲宣化事宜。1933年，蒙藏委員會、參謀本部、內政部、外交部等中央部委組建具有官方性質的邊疆政教制度研究會，關于邊地政情，多所探討。

2．中央組織部設蒙藏科。

國民黨是以黨治國的政治體制，黨代表國民行使政治權力，對政治、經濟、文化和社會事業發揮政治領導和決定作用。民族平等，少數民族漢化，滿、蒙、漢、藏、回五族共和，形成中華民族是孫中山國內民族主義理想和愿望。為推動三民主義至境內各民族，共襄三民主義大業，國民黨中央組織部設蒙藏科，指導民族地區黨務?！皣裾锌偫碇z教，受本黨之領導，無日不努力于邊疆各地民族之團結與夫本黨民族政策之施行。故黨務方面，中央組織部特設蒙藏一科，以期推行主義于邊疆，政府方面，于處理邊疆日常政務之蒙藏委員會外，行政院復添設邊疆政教制度委員會，關于邊地政情，多所探討，參謀本部更有邊務組織之設立，羅致邊事專家，以研究安邊御侮鞏固邊防諸要政。”[4]

(二)整合邊疆行政區劃，建立行政組織，推動政治一體化

中國邊疆廣袤，人口稀疏，流動性大。歷代王朝因地制宜，因俗施策。西藏、新疆、內蒙古、西南等地行政體系及名稱繁歧。內蒙古有盟旗，西南諸省有土司，西藏政教合一。為統一政治行政，實現國家政治由軍政轉向民政，推動邊疆經濟、文化、社會發展，促進民族一體化，國民黨整合地方行政體系，統一組織和名稱。縮小省區，取消特別行政區，邊疆建省，實行省縣兩級制，行政一體化。

1．縮小省區，以期國家長治久安。

縮小省區，軍民分治，是對元明清軍事凌駕地方體制的矯正。為維持龐大帝國統一，中國歷來都是中央控制地方。優點是有利于維持統一，缺陷是一旦中央權勢式微或失去道義，地方容易出現割據。唐朝后期藩鎮割據、五代十國軍人專橫、清朝總督權限至上，均是軍事勢力強盛的結果?？s小省區，軍民分治，釜底抽薪，從制度上終結軍事體制，解決軍閥割據，是對晚清督撫專橫的矯正，也是對地方行政制度的矯正。國民黨三屆四中全會通過的《完成地方自治更定地方區劃案》，肯定三大決議矯正歷史上重省輕縣易以孫中山重視縣級政權、實施縣級政權自治、以立憲政基礎案?！艾F行省區，非為之更定區劃，盡量縮小，終不能袪省權過大之弊，打破封建惡習，以確立民國之基礎。 此一決議，將為元明以來行政上最大之改革，對于縣自治之發展，中央指揮地方之靈活，與國家統一之保障，必有最顯著之影響?！盵5]鑒于事關重大，中央政治會議認為如何劃分及其實施辦法，交中央政治會議組織專門委員會，詳細研討，擬具方案，送中央常務委員會提交全國代表大會或國民會議決定。方案一出，來自政府、軍界、學者、個人縮省的吁請不斷，他們從行政、軍事、政治等角度提出縮省理由，邊疆學興起。邊疆建省，整合組織，實行省縣兩級制成為各界共識。內政部吸收學者建議, 擬定具體縮省方案。國民黨縮省思想在兼及晚清、北洋便于國家行政和選舉、教育等社會事業進步同時，重點關注避免地方割據分裂，實現國家長治久安。

2．邊疆建省，由軍事控制向民政建設轉型。

省縣兩級制為孫中山手定，是其行政思想重要內容和地方行政體制主張。民國肇興，內蒙古、西藏、青海仍取前清舊制，設督軍管轄。京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠、川邊特別區和東省特別區，實行特別管理。根據孫中山省縣制，特別區于法無據，不足以昭劃一。邊疆區域過大，組織不健全，開發建設難以開展，中央政令、教化難以達及民眾。1928年，政府廢除特別區，改熱河、察哈爾、綏遠、川邊特別區為熱河、察哈爾、綏遠、西康省 (西康暫時設立建省委員會，1939年1月西康成立省政府)；將甘肅舊西寧道所屬之西寧等七縣合并設置青海省；以甘肅寧夏道所屬各縣與舊寧夏護軍使管轄地阿拉善和額齊納旗地為范圍，設寧夏省。地方制度變革推動邊疆由軍事組織向民政組織轉變，推動省縣政府組織化。

(三)建立邊政學會，推動邊政研究

20世紀30年代，國家制度初創。黨政軍學對訓政與憲政、五權分治與三權回歸、地方行政體制與效率、自治與官治，進行深入探討，各種學會紛紛建立?？h政學會、行政效率研究會、邊疆政教制度研究會等都是政府倡議建立的。學會建立后出版刊物，刊發研究報告。地方行政制度和蒙藏委員會的建立推動了早期因邊疆危機而引發的邊疆研究，研究團體不斷涌現，刊物盛極一時?？锎篌w分為邊疆或民族的政治性刊物，如《中國青年》《青年中國》《時代精神》等；邊疆或民族問題的學術性刊物，如《中國文化研究所集刊》《金陵學報》《史地雜志》《地理學報》《科學》等；普通邊疆研究刊物(包括副刊)，如《邊事研究》《邊疆研究》《益世報(邊疆周刊)》《貴州日報(社會研究副刊)》等；分區邊疆研究刊物，如《東北月刊》《東北論壇》《西北論壇》《西北資源》《回教大眾》《新西北》《西南導報》《西南實業通訊》《西南邊疆》等；還有邊疆研究或民族學研究專門刊物，如西南邊疆研究社主辦的《西南研究》、金陵大學中國文化研究所主辦的《邊疆研究論叢》、中央研究院歷史語言研究所人類學組主辦的《人類學集刊》等[6]。這些機構和刊物推動了邊疆政治、經濟、文化、宗教、語言習俗、資源等綜合研究，推動政府邊疆治理結構轉型和文明開化。

三、國民黨邊疆治理評析

由傳統王朝國家向近現代民族國家轉型體現在生產方式、文化、政治制度、行政體制諸方面。厘定傳統行政區域，建立新行政組織是國民黨地方行政的體制建設，是晚清以來邊疆政策的繼續。邊疆建省和省縣兩級制實現了由傳統軍事控制為主到民政治理的制度轉換和治理結構轉型，由此進一步推動了邊疆研究和經濟社會發展及社會改良。

(一)邊疆治理是晚清邊政的賡續

完善邊疆行政組織是晚清以來邊疆危機引發的現實思考。設立新省，改定省區，建立行政組織，以組織充實開發邊疆，著眼點是鞏固邊疆，防御外敵入侵引發的不安和動亂。1883年，中法戰爭后，清政府于1885年從福建析出臺灣，臺灣建省。1887年，左宗棠收復新疆，新疆建省。1907年清政府將奉天(盛京)、黑龍江、吉林三個將軍轄地改為行省。1903年，清政府內有人主張蒙古建省。1904年，清政府有人再次提議蒙古建省?！稌r報》評論認為，蒙古建省有利于國家，有利于蒙古，也有利于漢民，不利者惟虎視眈眈之俄耳。日俄戰爭后政府進一步關注蒙古，蒙古建省主張再次出現。1907年，兩廣總督岑春煊提出系列開發西北邊疆，建議整理西北行政區劃，將由熱河、察哈爾都統和綏遠將軍管轄之地和山西部分地方整理，建立熱河省、開平省和綏遠省，建議得到一些疆臣支持。他還建議在川邊建立川西省。清末，英國入侵西藏、云南，四川受到威脅，西南邊疆危機。英國支持的西藏分裂勢力不斷蠶食西康邊區、大肆劫掠牲畜財富。1904年, 建昌道尹趙爾豐向四川總督錫良提出將西康改土歸流、設立行省、 開發邊疆、 加強國家在西南的力量。辛亥革命后，軍民分治、縮省乃至廢省呼聲再起。1924年，北洋政府職方司在晚清縮省思想基礎上，指出省區過大帶來的教育、選舉、自治、交通、生活等不便，向參議會提出縮小省區具體主張。南京國民政府的邊疆政策是晚清以來邊疆政策的賡續。

(二)邊疆建省有利于國家一體化

邊疆建省與組織整合目的是國家統一和安全。通過邊疆組織整合，建立統一的地方行政組織，實現國家行政體制、組織結構、名稱統一。按照國民政府組織法規定，省政府設建設、財政、教育、民政四廳，縣政府設建設、財政、教育、民政四局，有條件的地方根據需要設地政局、衛生局。邊疆省有條件的設縣，條件暫不具備的設設治局作為過渡。與軍事管理相比較，邊疆建省在于發揮組織和制度力量，發揮政府行政組織在邊疆政治、經濟、文化和社會事業中的管理建設職能。與軍事首領治理相比，政府是持久的客體存在，比將軍治理更全面、更細化、更持久。國民黨通過在邊疆推行省縣制、改土歸流等，將邊疆地區納入國家政治建構框架內，實現行政統一，達到政治一體化。這對于發展邊疆經濟文化和社會事業，促進民族文明開化具有組織結構功能，有利于鞏固邊疆，更是實現國家政治一體化，走向形成統一的中華民族的必由之路和主要內容。

(三)邊疆治理推動邊疆事業開展

經驗證明，要穩定鞏固邊疆，必須開發建設邊疆，使邊疆與內地成為命運利害相互關系的政治、經濟、文化和民族共同體。國民黨五大提出貫徹落實孫中山民族主義主張，扶助國內民族經濟文化發展，培養其社會及家族個人自治能力。國民黨在邊疆建省與整合組織的同時，注重邊疆文化教育、習俗改良和經濟建設，制定頒布了系列關于邊疆開發、教育和社會改良議案法規。國民黨四屆二中全會通過《關于蒙藏政治、教育等問題案》，四屆三中全會通過《邊疆建設決議案》《開發西北決議案》，全國經濟委員會通過《西北建設實施計劃及進行程序》，行政院通過教育部1937年度《推行邊疆教育計劃大綱》?！懊駠鴷r期則把經濟和文化教育放在重要位置，更多地注意到邊疆地區的發展問題。由于國防和戰爭的需要，國民政府把邊疆地區作為發展的重點，制定一系列發展邊疆經濟、教育的政策，投入大量人力、物力和財力，促進邊疆地區社會經濟文化的發展?！薄爸贫ú嵤┝碎_發和建設邊疆的經濟政策，采取了在邊地屯墾及移民實邊，發展邊疆地區的生產，建立邊疆經濟的重心，改善邊疆的交通與郵政，改良邊疆民眾的生產技術，設立邊疆金融機構并興辦實業等措施，來發展邊疆經濟。開展邊疆教育，提高各民族的文化。通過統一語言文字運動、提倡通婚運動、統一服裝運動等達到同化目的?！盵7]