黑龍江省城鎮化過程中城郊轉型問題及對策研究

黃河曲 徐嘉琦

（哈爾濱師范大學地理科學學院寒區地理環境監測與空間信息服務黑龍江省重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150025）

1 引言

城鎮化的建設發展直接影響著國家經濟的發展和人民生活水平的提高。中國人口總量大，農村人口占總人口的比重較大，極高的人口密度使我國人均土地占有率較小，土地資源緊張，這些都為城鎮化、城郊轉型帶來一定的困難。在城鎮化建設的過程中，新建的城鎮很快被農村人口填滿，隨著城市化進程的持續推進，對土地資源的需求也在不斷提高。這就形成了一種極具中國特色的城鎮化轉型模式——推動農村向城鎮的轉型。而農業在中國經濟發展中占據著十分重要的地位，在城鎮化的過程中，往往會出現城市建設用地與農業種植用地相互沖突的問題。

2 研究背景與研究意義

2.1 研究背景

在傳統的城鎮化建設過程中，會對舊的城郊聚落推倒重建，這種激進的城鎮化建設方式不利于建設資源節約型、環境友好型的城鎮，不利于城鎮化建設的平穩長久發展。因此，城鎮化建設的重點就是要解決土地資源沖突問題。

2.2 研究意義

本文主要針對城鎮化建設過程中城郊轉型所存在的問題，分析城郊轉型問題產生的原因，并且以黑龍江省城郊轉型過程中存在的問題為例，提出相應的解決對策。通過閱讀文獻資料發現，由于中國的基本國情與西方國家的國情不同，國外對于城郊聚落轉型的研究資料較少，同時國內對黑龍江省域內城郊轉型問題的研究文獻也較少。

農業在我國產業結構中占據重要地位，城鎮化進程中必然要面臨土地資源流轉、農村人口遷移等問題。黑龍江省是我國東北的老工業基地，也是重要的產糧基地，由于地理環境因素，黑龍江省各個城鎮之間的距離較遠，中心城鎮對于邊緣地帶的輻射帶動能力較弱，城鎮對于農村人口的吸收能力較弱，城鎮用地與農耕用地之間存在沖突。因此，本文就城鎮化過程中城郊轉型問題進行深入分析，歸納總結出城郊轉型受影響和制約的因素、實際轉型工作中存在的問題，以及應采取的策略等。

2.3 研究現狀

本文采取文獻資料調查的方法，查閱大量的相關文獻資料創作論文。根據文獻資料發現，2011年，我國城鎮人口占總人口的比重，數千年首次超過農業人口，達到50%以上；2019年末，中國城鎮常住人口占總人口比重為60.60%，我國常住人口城鎮化率首次超過60%［1］。這都說明我國正在進行的城鎮化改革已經取得豐碩的成果。但是與發達國家城市化率已達70%并還持續增加的情況相比，我國的城鎮化仍然有巨大潛力和進步空間。

3 影響城鎮化過程的主要因素

3.1 農村人口向城市遷移

在城鎮化建設的過程中，城郊轉型過程中的一個重點問題就是農村聚落人口的安置問題。城郊聚落在地理位置上與城鎮十分接近，一般情況下位于城鎮的邊緣。城郊聚落受城鎮文化的影響，經濟發展也受城鎮帶動，但農村聚落群體與城鎮仍然存在著巨大的差異。城郊聚落的產業結構較為單一，一般以農業為主，在城鎮化過程中，就面臨著產業結構的調整，以及工業、服務業占比的不斷增加。這就要對農村人口進行必要的就業培訓，提升和保障農村人口在城鎮的就業率。

黑龍江省城鎮化仍然處于初級階段，很多新的城鎮都是在城郊聚落的基礎上重建的，農村人口基數較大。因此，在城郊轉型的過程中，不僅僅要對于原有的農村聚落居民進行安置，同時也要吸收新建城鎮邊緣地區的農村人口。如何對這些轉型的農村人口進行妥善的安置，是城郊轉型過程中的核心問題。政府要積極鼓勵農村人口向城鎮進行遷移，同時又要做好基礎設施建設，完善社會公共服務體系，加強對農村人口的就業培訓，為轉移的農村人口提供平等的就業機會，保障農村轉移人口的住房權益和教育權利，進行戶籍改革等，通過多種方式保障城郊轉移過程中農村人口的基本權益。

3.2 城市建設侵占農耕用地

在城鎮化建設的過程中，要進行土地的城鎮化，也就是要對城郊聚落的原有土地進行征用或者改革。農耕用地與城鎮建設用地沖突是主要問題。土地是農民賴以生存的重要資源，在進行土地征用和改革的過程中，必然會對農民生產生活造成一定的影響。國家對農耕用地也會進行一定的保護，因此在城鎮化建設的過程中，一般是對原有的棚戶區進行改造，但要解決原有居民的補償和拆遷安置問題。在城鎮化建設的過程中，雖然一般不會占用農耕用地，但是部分地區一味追求城鎮化建設的發展速度，忽略城鎮發展與自然環境之間的關系，使得農業用地變成工業用地和商業用地。在進行城郊聚落改造過程中，除了居民的問題外，最為重要的就是土地問題，因此在城鎮化建設過程中要注重對傳統農耕用地的保護，不能以犧牲農業用地來實現城鎮化建設。

3.3 產業結構不合理

產業結構對經濟發展具有重要的影響，城鎮化建設過程中要實現城郊轉型，必然要對產業結構進行調整。以黑龍江省為例，農業產業對域內經濟的發展具有重要作用。城郊聚落在地理位置上與城鎮相鄰，在產業結構上卻有巨大的差異，因此，無論是農村居民向中心城鎮遷移，還是城鎮向周邊郊區進行擴張，必然都面臨著產業結構差異的問題。

對城鎮地區產業結構和郊區的產業結構進行對比分析，不難發現城鎮地區的產業結構已經逐步實現了多元化發展。在較為發達的城鎮地區，其產業結構多以二三產業為主，而城郊聚落地區的產業結構仍然以農業產業為主。在黑龍江省很多地區，農業種植仍然是家庭中最為重要的收入來源，仍然是以粗放的自然經濟方式為主。以2018 年為例，由于自然災害，黑龍江省眾多縣鄉農作物減產，且2018 年進口糧食數量較多，沒有糧價保護政策，這就導致農民收入降低。雖然農耕用地有糧食補助政策，根據種地面積來給予一定的財政補貼，但不能解決根本問題。因此，要進行產業結構調整，為地區經濟的發展提供更多的原動力，為農民提供更多的就業渠道。

4 城鎮化過程中存在的問題

4.1 城郊村布局問題

城郊聚落轉型是城鎮化建設中的一個特殊范疇，這主要是由城郊聚落的性質所決定的，城郊聚落地區在性質上劃分處于城鎮化鄉村的過渡地帶，既不屬于農村，又有別于城鎮。因此，政府對于農村和城市的規劃方案并不適用于城郊聚落的布局規劃。

在城鎮化建設的過程中，在政策上并沒有對城郊聚落地區的布局規劃做出明確的規定。這就使得城郊轉型缺乏統一的規劃，縣（市、區）、鄉（鎮）等各級行政區各自為政進行規劃建設，既造成了土地、財政、基礎設施等社會資源的浪費，也不利于城鎮整體規劃。

4.2 城郊村住宅建設問題

城郊聚落進行改革的過程中住宅的建設問題值得思考，在城鎮化的建設過程中，要先規劃后實施，從整體到部分，制定統一的城鎮建筑標準，打造美觀舒適的住房環境。在城郊轉型的過程中，要對各個政府行政單位進行統籌，節約成本，提高辦事效率。以黑龍江省鐵力市為例，一個小城鎮有三個不同的行政區域，鐵力林業局地區屬于國家林業單位，鐵力市區由伊春市管轄，鐵力農場歸綏化農墾總局管轄。在該區域內建筑混亂，居民的住宅建設缺乏協調性，存在風格迥異的問題。行政區域沖突影響城鎮化的發展進程，因此在城鎮化過程中，應形成統一的規劃標準，對該地區進行統一規劃［2］。

4.3 拆遷安置問題

拆遷安置問題是城鎮化建設過程中，城郊平穩轉型過渡的核心問題。長久以來，土地是農民賴以生存的根本。在城鎮化建設過程中，農民的生產生活方式發生了變化，如何保障農民在城郊轉型過程的收入是重點。在城郊轉型的過程中，農民的就業問題成為影響城鎮和諧穩定發展的重中之重。在實際拆遷過程中，存在著城郊地區的拆遷款標準比城市的低，城郊拆遷安置的房屋存在著面積小、質量差等問題。這些不公平的待遇都會造成矛盾沖突。農村人口進城的住房安置問題無法得到妥善解決，城郊轉型就無法順利進行。

5 城郊轉型建議

5.1 妥善進行人口遷移工作

在城郊轉型的過程中要妥善進行人口遷移工作［3］。在城郊轉型過程中，大量農村人口涌入城鎮，處理人口安置問題將直接影響城鎮化的發展進程。人口遷移的過程中，各級政府相關單位要完善人口遷移政策、完善戶籍政策，讓農村人口在城鎮化建設過程中，能夠享受與城鎮居民同樣的待遇，解決農村人口務工和社會保障問題，從教育、醫療、衛生等各個方面落實農村人口的遷移工作政策法規。加強對于農村人口的思想教育，加強農村人口的城鎮化意識，在城郊轉移的過程中，積極參與到人口遷移工作之中。

5.2 完善土地流轉制度

對于土地流轉一定要給予高度重視。當出現勞動力轉移時，就要做好相應的處理工作，土地流轉過程中應盡量避免糾紛的發生，在確保農民利益的情況下，充分發揮出土地的每一份價值。針對土地流轉，可以提供相關的流轉平臺，為農戶提供信息交流、政策咨詢的渠道，及時解決流轉中的矛盾，進行相關的政策宣傳，提高農民的自我保護意識，建立群眾理解并參與的土地流轉的良好氛圍，完善流轉過程中的法律體系，規范其流轉行為和內容，建立健全市場機制和管理機制。有效的監督管理機制則能確保這一目標實施的可行性，使得土地流轉有序且良性循環發展。

5.3 進行產業升級

在產業結構上，城郊聚落以傳統的農業產業結構為主。因此，實現城郊轉型需要解決城郊聚落產業結構單一的問題，對于原有的產業結構進行升級。以農業發展為例，在傳統的農業產業發展過程中，以粗放的農業種植經濟發展為主，先種植后出售。市場與農戶之間沒有建立良好的銷售渠道。因此，要對農業產業進行調整和升級，構建市場和農戶之間的銷售橋梁，既可以形成從菜園到餐桌的綠色食物鏈條，又可以保障農戶的收入，對農業產業進行升級。在城鎮化發展過程中，第二產業和第三產業所占的比重不斷增加，要加強對二三產業的政策支持和資金投入，完善城郊轉型過程中的產業結構，推動城郊轉型發展。

5.4 制定統一的城市規劃

解決城鎮化過程中城郊轉型問題，首先要對城郊地區的建設發展制定統一標準，城郊接合部地區往往處于三不管的范疇，因此必須明確相關規定，避免在改造過程中出現城郊村布局不合理的現象。其次，在城鎮化建設的過程中，城郊改造必須要具有大局意識，對城鎮化進行整體的宏觀調控，各個部門整齊劃一，行動一致。先制定城郊建設規劃，在城郊建設規劃完善的基礎上再開展拆遷建設工作，才能保障城鎮的可持續發展。

5.5 協調建設方案

在城郊轉型建設的過程中，城郊聚落群體可能坐落于不同行政轄區域內。不同地區都對城郊聚落有建設的權利，行政單位要進行多方協商，對于建設方案進行討論，制定一個科學合理的建設方案，圍繞建設方案各個單位明確工作任務和細則，進行統一的規劃管理，政府應對這些城郊村統一建筑風格。

5.6 完善拆遷安置工作

農村人口在城郊轉型過程中的安置工作，是城鎮化建設穩定持續發展的重中之重。要想順利完成城郊轉型工作，必須對拆遷安置工作給予充分重視，農村住房的拆遷安置應與城鎮住房的拆遷安置一視同仁，只有給予農村居民和城鎮居民相同的待遇，給予拆遷戶合理的經濟補償，解決拆遷安置過程中城郊居民的住房問題，保障回遷房的質量，使城郊居民在拆遷改造后可以有一個滿意的居住條件，才會推進城郊聚落轉型的進程。