外國農(nóng)業(yè)保險模式對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示

董凌子

（云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，云南 昆明 650000）

1 我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

自1934 年我國最早有文字記錄的農(nóng)業(yè)保險試驗以來，農(nóng)業(yè)保險一直沒有得到相關方面足夠的重視。在農(nóng)、林、畜、漁等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中，難免會受到各種自然災害或病蟲害等的影響，從而造成不同程度的經(jīng)濟損失。我國在2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中提及“政策性農(nóng)業(yè)保險”這一概念。自2004 年以來，我國農(nóng)業(yè)保險進入了新的試點階段。同年，中央一號文件提出了快速推動政策性農(nóng)業(yè)保險的建立。農(nóng)業(yè)保險制度在實施三年后迎來了重要轉折點，我國在財政補貼上加大了對農(nóng)業(yè)保險的支持，給予農(nóng)民保費補貼，極大減輕了農(nóng)民負擔。經(jīng)過這些年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)保險取得了極大的進步。中國保監(jiān)會公布的信息顯示，2007 年全國農(nóng)業(yè)保險保費營業(yè)收入為53.33億元，2018年則增至572.6億元，幾乎增長了11 倍。2019 年農(nóng)業(yè)保費收入672.48 億元，270余種農(nóng)作物被承保，其中，1.91億農(nóng)戶的風險保護費用達3.81 萬億元，覆蓋率達到了26.27%，農(nóng)業(yè)保險賠款向4 918 萬戶（次）農(nóng)戶支付560.2 億元。截至2019 年10 月下旬，農(nóng)業(yè)保險保費收入737 億元，已超過2018 年全年，同比增長21.8%。

2012年11月12日，國務院正式公布《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》），對農(nóng)業(yè)保險活動進行監(jiān)督。保障農(nóng)業(yè)保險投保人的正當權益，降低農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險性，同時促進農(nóng)業(yè)保險朝著正規(guī)、平穩(wěn)的方向發(fā)展。《條例》的頒布使我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)進入了規(guī)范化的發(fā)展階段，但相比美國、日本、加拿大、法國等國家，我國農(nóng)業(yè)保險規(guī)范化建設由于起步較晚，農(nóng)業(yè)保險體系仍不夠健全。農(nóng)產(chǎn)品的脆弱性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程需要中央及地方政府給予相應的財政補貼支持，農(nóng)業(yè)保險的推進需要中央及地方財政、氣象、保監(jiān)等多個部門協(xié)同合作。但我國農(nóng)業(yè)保險的管理及監(jiān)督機制并不完善，影響農(nóng)業(yè)保險制度的健康發(fā)展。

2 我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題

2.1 相關法律法規(guī)不完善

目前，我國僅制定了一部《條例》和一些部門規(guī)章及文件，尚未制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險法》。而且《條例》里面對很多問題的規(guī)定只是一些原則性的規(guī)范。特別是，對于地方各級政府應當承擔的責任和行使的權力缺乏具體的規(guī)定和要求。例如，對于地方政府在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的定價和議價權力、應由哪一級地方政府進行招標選擇經(jīng)營公司、地方政府應該監(jiān)督保險經(jīng)營的哪些活動和行為、地方政府干預保險公司經(jīng)營活動的范圍、對違法違規(guī)行為應當如何處罰問責等，都沒有給予明確的規(guī)定。現(xiàn)有法規(guī)、部門規(guī)章或者文件有些地方描述得不夠準確、不夠嚴謹，存在理解上的歧義。

2.2 農(nóng)民投保意愿普遍較低

我國農(nóng)民最普遍的問題就是受教育程度較低，且家庭年收入比較低。農(nóng)村整體恩格爾系數(shù)較高，用于投資與投入再生產(chǎn)的可支配資金較少。低水平的教育程度使得農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險沒有足夠的了解，不能夠充分認識農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)風險的分散作用；較少的可支配資金使得農(nóng)民不愿意花費額外的支出去投保，從而導致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的投保意愿比較低。此外，對于大部分經(jīng)濟落后的地區(qū)，地方政府沒有能力實行財政超賠責任分攤機制，使得農(nóng)民更不愿參加農(nóng)業(yè)保險。

2.3 對農(nóng)業(yè)保險公司支持力度不夠

目前，我國對農(nóng)業(yè)保險公司的補貼方式仍比較單一，只有針對地區(qū)的保費補貼。其旨在減輕農(nóng)民的生產(chǎn)壓力，鼓動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，卻忽略了商業(yè)性保險公司的利益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是受自然環(huán)境條件影響最大的產(chǎn)業(yè)，自然災害是最難以避免且不可控的意外因素。在高風險農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，一旦發(fā)生自然災害，單單依靠保險公司難以賠付巨額的保險金。這就使保險公司難以繼續(xù)發(fā)展，導致農(nóng)業(yè)保險發(fā)展速度更為緩慢。

2.4 監(jiān)管人員缺乏農(nóng)業(yè)保險知識

農(nóng)業(yè)保險和其他保險業(yè)務一樣，是一種法律規(guī)范下的經(jīng)濟活動，有其專業(yè)的特點、獨特的運作方式和專門的法律規(guī)范。監(jiān)管人員如果不了解農(nóng)業(yè)保險的特點，只是按照自己的理解對待和處理農(nóng)業(yè)保險問題，就可能出現(xiàn)偏差。監(jiān)管人員想要處理好農(nóng)業(yè)保險的事務，發(fā)展好本地的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)，還需要學習相關知識。

3 國外農(nóng)業(yè)保險模式

3.1 美國農(nóng)業(yè)保險

美國擁有世界上種類最全、范圍最廣的農(nóng)業(yè)保險。美國具有較為全面的農(nóng)業(yè)保險系統(tǒng)和風險分散制度。2014 年，《2014 農(nóng)業(yè)法案》在美國通過，這加速了美國以往的保險計劃向現(xiàn)代風險管理的演變。《2014 農(nóng)業(yè)法案》被廣泛認為是美國農(nóng)業(yè)安全管控的核心，是分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售時面臨風險的重要工具。在2014年之后，美國實施了兩項新的風險管理項目，即價格損失保險計劃（Price Loss Insurance Scheme）和農(nóng)業(yè)風險保險計劃（Agricultural Risk Insurance Scheme），分別為了解決大宗商品價格大幅度下跌和農(nóng)作物價格大幅度下跌的問題，以此來彌補農(nóng)民的部分經(jīng)濟損失。從2014年開始，農(nóng)民可以根據(jù)自身所從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，從這兩種新的風險項目中選擇一種，其幫助農(nóng)民在價格下跌期間獲得經(jīng)濟支持。實踐證明，農(nóng)業(yè)項目保險的財政花費遠遠少于之前的補貼項目。

3.2 日本農(nóng)業(yè)保險

日本農(nóng)業(yè)保險又稱日本農(nóng)業(yè)共濟。日本的農(nóng)業(yè)互助保險系統(tǒng)包括三個主要層次［1］，其中最基本的是由市、鎮(zhèn)、村各級農(nóng)民自愿創(chuàng)建的農(nóng)業(yè)互助機構，任務是為農(nóng)民供應農(nóng)業(yè)保險服務；中級是由都道府縣一級或中央一級組成的互助協(xié)會，功能是供應這個地區(qū)的再保險和保險調(diào)整，將基層繳納的保費以固定費率的再保險形式向中央政府繳納；最高一級是中央政府的再保險專戶，提供供應保費、經(jīng)營補助、再保險、信貸之類的服務，并監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險的運營。這三個級別負責各自的事情，彼此有著聯(lián)系，成為二級再保險。由于日本人口老齡化、互助項目成本降低等問題，該制度成為二級農(nóng)業(yè)共濟體系，農(nóng)戶直接向政府購買再保險，農(nóng)作物受到損失后可直接從中央政府設立的再保險賬戶領取賠償金，加快了獲賠進程［2］。

日本農(nóng)業(yè)保險在發(fā)展中進行了動態(tài)調(diào)整，根據(jù)日本精細農(nóng)業(yè)的特點、農(nóng)民的生產(chǎn)需求與實際的生產(chǎn)情況，基本實現(xiàn)了對各個農(nóng)業(yè)種類農(nóng)業(yè)保險的全覆蓋，保證了投保農(nóng)戶的利益，減輕了農(nóng)戶的經(jīng)濟負擔。其保障日本農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)種類在遭受自然災害、病蟲害等意外因素而受到經(jīng)濟損失后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會得到一定的保險賠付，尤其是在糧食產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、果樹產(chǎn)業(yè)等領域。

3.3 加拿大農(nóng)業(yè)保險

張旭光認為加拿大的農(nóng)業(yè)保險是一個全國性的“三方締約”，即加拿大聯(lián)邦、省與農(nóng)戶之間的締約［3］。加拿大相關農(nóng)業(yè)保險法中明確規(guī)定，加拿大各省（地區(qū)）具有自主選擇參加農(nóng)業(yè)保險計劃與再保險計劃的權力，如果各省確定實施農(nóng)業(yè)保險，則省政府必須制定相應的法律和計劃，并創(chuàng)立相關的保險規(guī)劃。也就是說，加拿大的農(nóng)業(yè)保險是由省政府掌控，然后由非營利性保險公司經(jīng)營。馬尼托巴省是加拿大農(nóng)業(yè)保險最成熟的例子，該省的農(nóng)業(yè)保險體系比較完整，由聯(lián)邦政府繳納36%的保費，地方政府繳納24%的保費，剩下的40%需要農(nóng)民支付。加拿大聯(lián)邦政府和省政府還需向農(nóng)業(yè)保險機構支付50%的消耗性運營成本。

加拿大政府在農(nóng)業(yè)保險制度中起著十分關鍵的作用，推進了農(nóng)業(yè)保險的進步。加拿大政府根據(jù)本國的具體狀況，對一些保險政策進行了調(diào)查，使加拿大農(nóng)業(yè)保險在法律的庇護下發(fā)展，并對保險數(shù)額進行了統(tǒng)計分析，使之更有針對性；對各個省份采取針對性扶持措施，給予一定的經(jīng)濟補貼與管理補貼，并提供基礎農(nóng)業(yè)保險之外的再保險業(yè)務；對農(nóng)業(yè)保險相關部門進行合理的分工，并對其工作權限進行界定，對農(nóng)作物保險局各個部門的工作職能進行細化，明確各個部門的職責職能；給予非營利性保險公司相應的農(nóng)業(yè)保險補貼，要求保險公司及時處理農(nóng)業(yè)保險賠付事宜，保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與保險公司的積極性。

3.4 法國農(nóng)業(yè)保險

法國農(nóng)業(yè)保險是一種非營利性保險。法國在1900年頒布《農(nóng)業(yè)互助保險法》，其中規(guī)定了法國農(nóng)業(yè)保險可能面臨的情況。從經(jīng)濟的角度來看，法國運用低稅率、高補貼的農(nóng)業(yè)保險，去除所有相關稅費，農(nóng)民僅需支付總保費的20%～50%，其余由政府支付。同樣，政府還對國有保險公司的經(jīng)營成本給予補助。從管理的角度來看，法國創(chuàng)造了“金字塔式”的組織框架。中央保險機構、22 家地區(qū)保險機構、9 000 多個農(nóng)業(yè)保險合作社按職能分工，將農(nóng)業(yè)保險工作落到實處。

法國農(nóng)業(yè)保險得益于政府提供了有效的財政支持。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，法國農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)不斷降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向規(guī)模化、機械化的方向前進。規(guī)模化的經(jīng)營促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。在20 世紀初，法國《農(nóng)業(yè)互助保險法》為農(nóng)業(yè)相關保險法奠定了基礎。100 多年來，法國形成了完善的農(nóng)業(yè)保險市場環(huán)境和完備的農(nóng)業(yè)保險立法。1960—1964 年，法國政府相繼出臺《農(nóng)業(yè)指導法》和《農(nóng)業(yè)損害保障制度》，為農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)財產(chǎn)保險提供了便利，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民人身保險的條件進行了放寬。1976年，法國政府發(fā)布《保險法》，其中農(nóng)業(yè)相關保險的要求比較清晰。1982年，法國政府發(fā)布《農(nóng)業(yè)保險法》，明確了農(nóng)業(yè)保險責任、再保險以及保險費率、保險費、保險金的計算和相關辦法等。

4 外國農(nóng)業(yè)保險模式對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示

4.1 完善相關法律

農(nóng)業(yè)保險的執(zhí)行與發(fā)展必須由法律制度保駕護航［4］。從美國和法國綜合保險立法的對比看，中國農(nóng)業(yè)保險也應該要有比較全面的法律制度，不應該僅依靠現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》。中國政府需要積極參考農(nóng)業(yè)保險體系成熟的國家的經(jīng)驗，加緊制定公布《農(nóng)業(yè)保險法》，從而明確保險經(jīng)營、農(nóng)險產(chǎn)品管理、財稅幫扶、市場監(jiān)管、災害風險分散等方面的責任和行為界限。

4.2 完善賠付機制

完善農(nóng)業(yè)保險的賠付機制，尤其是針對農(nóng)產(chǎn)品的保險費率。保險賠付率是農(nóng)業(yè)保險的核心，也是保證農(nóng)產(chǎn)品保險業(yè)務發(fā)展的基礎。由于不同省份農(nóng)產(chǎn)品種植地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品風險與受災害概率是不大平衡的，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險“一省一費率”不能完全包含各個地區(qū)的風險情況，可能會導致逆向選擇的發(fā)生。因此，農(nóng)業(yè)保險與費率問題的完善應根據(jù)實際情況調(diào)整。同時，還應強化對農(nóng)業(yè)保險低、中、高風險領域的探討，繪制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險圖，公布農(nóng)業(yè)保險純風險損失率等，為保險機構協(xié)調(diào)提供了建議和支持。保費率應根據(jù)不同省份和地區(qū)的實際風險評估，進行動態(tài)調(diào)整，才能夠反映真實的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險。

4.3 強制型、自愿型投保相結合

各國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營實踐表明，完全采用自愿的模式往往會導致風險率較低的險種投保率低，且投保意愿完全由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主決定的話，將會出現(xiàn)逆向選擇風險，因為對農(nóng)戶來說，出險率較高的保險業(yè)務是保證其收益的最佳選擇。借鑒日本的農(nóng)業(yè)保險模式，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者被強制性地要求參與一定的農(nóng)業(yè)投保，特別是日本的主要糧食農(nóng)作物。若該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)營的生產(chǎn)面積達到一定的界限，或在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)期間存在借貸業(yè)務等，將會被強制購買農(nóng)業(yè)保險，這也間接地保證了農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)性，保障了農(nóng)業(yè)保險公司的發(fā)展。

4.4 加強政府補貼

政府補貼是農(nóng)業(yè)保險取得成功的必要條件，這一點從美國和法國農(nóng)業(yè)保險模式中都可以看出。由于農(nóng)業(yè)本身的特殊性、脆弱性以及高風險性，單純依靠以商業(yè)性為主的保險公司自負盈虧，而沒有政府的支持與扶持，是極難獲得成功的。所以，政府部門應當向農(nóng)民和保險公司提供足夠比例的補貼，以及相應的保險稅收優(yōu)惠政策。對于商業(yè)性保險公司而言，小額的農(nóng)戶保險賠償來自保險公司所收到的保費，但對于大范圍、高強度的自然災害對農(nóng)戶造成的經(jīng)濟損失，是保險公司和再保險公司自身難易承擔的，甚至使得當下的商業(yè)性保險業(yè)務無法維持。所以，政府應該給予農(nóng)業(yè)保險業(yè)務公司一定的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)濟補貼，農(nóng)業(yè)銀行為農(nóng)業(yè)保險公司提供必要的資金貸款，保證農(nóng)業(yè)保險公司發(fā)展，調(diào)動起農(nóng)業(yè)保險機構及農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險的積極性［5］。