農村人居環境協同治理能力提升研究

董帥

（成都銀杏酒店管理學院，四川 成都 611743）

1 農村人居環境治理問題的提出

改革開放40多年來，伴隨著城鎮化建設、城鄉統籌發展、生態文明體制改革、鄉村振興戰略和廁所革命等頂層政策的貫徹與實施，我國農村的社會概貌發生了根本性變化，人民群眾對美好生活的向往上升到了新的歷史高度。若要實現鄉村振興戰略目標必將發展農村經濟，但發展農村經濟必將帶來諸多人居環境治理問題。城鄉統籌發展需要農村環境治理體制機制及政策與城市并行發展［1］。面對農村人居環境日益惡化的窘境，僅僅依靠基層政府治理往往難以獲得理想的成效，需在相關的制度框架范疇內將相關行為者納入其中，運用激勵、協商、互動等手段，達成農村人居環境治理領域內的協同善治［2-4］。人居環境領域內的協同治理需要進一步厘清環境治理的治理主體、治理權威、治理愿景等基本問題。農村人居環境治理問題涉及的相關利益者眾多，將協同治理理論應用于環境治理領域需要將多元利益相關者納入環境政策的制定與執行當中，以期進一步提升農村環境類公共產品的供給效率。

2 農村人居環境協同治理能力提升的困局

環境具有較強的公共產品特征。在城市人居環境治理領域，環保執法力度不斷加大，協同治理體制和機制不斷優化，環境協同治理成效顯著。分析農村人居環境協同治理能力提升的困局有利于識別農村環境治理領域存在的問題，為進一步提升其能力提供相應的思路借鑒［5-7］。

2.1 農村人居環境保護相關法規缺乏現實針對性

協同治理強調權威的分散性與主體的多元化。法治是社會治理的一種新型文明形態，其有效供給是農村環境治理的重要保障。農村環境治理需法治先行，通過法治保障多元利益主體協同參與。我國現行制定的與農村環境保護相關的法律法規眾多，無論是環境保護基本法、大氣污染防治法，還是水污染防治法，這些環保的法律條文均是零散的包含農村環境人居治理的相關內容，顯然不足以滿足農村經濟社會發展的需要，農村人居生態環境治理并未走向制度化與法制化的軌道上［8］。

2.2 農村人居環境協同治理主體缺失

改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。農村環境治理歸屬社會治理范疇，社會治理是以實現和維護群眾權力為核心，發揮著多元治理主體的作用［9］，促進著人與社會、人與自然的和諧共生發展。在鄉村振興戰略背景下，主體權責的明晰界定、主體的互動協作是協同治理的內在邏輯要求。在農村人居環境治理中基層政府職能模糊，農村居民與鄉鎮企業參與度低，缺乏環境保護類機構的參與，使得主體的范圍與邊界模糊不清，這是環境治理領域存在主體困局的根本原因。當前我國農村環境治理的機構設置、人員配備、執法力度、技術應用、制度建設發展均相對滯后于農村經濟社會發展的治理要求，并未完全構建起長效的投入機制。

2.3 農村人居環境類基礎公共服務設施供給水平偏低

我國基礎公共服務的供求失衡主要表現在地區之間和城鄉之間的公共服務供給失衡［10］。農村環境治理類公共服務的構建不僅是政府回應農村人居環境治理現狀惡化的需要，也成為影響未來農村社會經濟發展最嚴峻的挑戰之一。與城市的環境保護投資相比較，農村環境類基礎公共服務供給嚴重短缺，這是基層政府在農村環境治理中嚴重缺位的主要表現之一。基層政府購買農村環境治理服務始終面臨著一些困局，如缺乏制度配套與政策執行滯后，承接主體缺失與評估機制不健全，社會組織選擇性承接與民眾參與度低等。農村環境類基礎公共服務的供給有待進一步給予相關的制度安排、機制構建，需納入地方政府購買公共服務范疇。

2.4 農村人居環境治理行政問責機制不健全

構建縣鄉兩級環境問責機制是農村生態文明體系建設的根本要求。生態環境行政問責機制是政府落實生態責任，貫徹財政轉移支付制度，加強環境類公共服務供給的一種有效機制。由于農村經濟與社會發展產生的詬病是一個長期積累的結果，農村人居環境治理不僅期限長，見效慢，而且需要政府在人員配備、基礎設施建設、服務的購買等方面給予一定的財政支持，所以基層政府對環境治理的動因不強。在城市環境發展規劃中，目前我國已將綠色GDP作為官員績效考核與職位升遷的依據，而在廣大的農村缺乏相應的環境問責機制。許多基層政府以GDP論英雄，低效式、運動式執行農村環境治理工作，效果甚微。

2.5 農村人居環境治理良性補償機制缺失

構建市場化與多元化的農村人居生態環境補償機制是生態文明體制改革的重要內容，也是實現鄉村振興的重要途徑。在鄉村振興戰略背景下，現有的資金來源較為零散，轉移補償支付力度遠遠不能滿足農村環境治理的現實需要。例如，《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）提到多渠道籌措資金，加大生態保護補償力度。但從我國已經出臺的相關法律法規來看，對農村人居生態環境補償所涉及的主體，對補償中所涉及的相關方權利、義務，缺乏相關的法制支撐。目前，中央轉移支付的補償范圍有限，環境類公共產品供給不足。

2.6 農村人居環境治理信息共享與溝通機制缺失

良好的媒介信息共享機制建設對保障村民的知情權與提升公眾對環境問題的認知，參與環境問題的防控與監督具有一定的現實意義。相對城市的環境治理手段與方法，農村的環境治理很多處于空白。例如，農村環境技術檢測與反饋平臺缺失，信息報告與查詢平臺缺乏，有關環境污染信息的查詢大多屬于縣級或以上單位的環境污染指數、建議的防護措施等。這些因素使得相關公眾參與環境協同治理的認知不到位。農村環境信息共享與溝通平臺、信息報告與查詢平臺的搭建與規范化建設有待進一步深入。

2.7 農村人居環境考評體系與監控機制缺失

農村人居環境考評指標體系與監控機制構建是回應農村環境治理困局的需要，也是多主體參與環境治理并衡量協同治理成效的重要方式與手段。受傳統公共行政思想影響，基層政府官員環境年度審計監控機制與監控機制構建理念的執行力度相對偏低，環境績效見效慢，更多屬于軟性考核指標，往往在基層政府官員價值偏好選擇上處于次優化，進而表現為農村環境考評主體、對象、機構、內容指標體系構建都較為缺失，監控機制發展滯后。

3 農村人居環境協同治理能力提升的實施路徑

杜絕農村環境治理回到城市環境“破壞—治理”的軌道上去，避免增加不必要的治理成本。以法制為保障，政府為主導，建立健全農村環境協同治理網絡，是提升農村環境治理能力的根本之策。

3.1 建立健全農村人居環境協同治理的政策法規

制度建設是實現環境協同治理的必要條件，而非充分條件。應注重發揮法治在基層農村環境治理中的重要作用，保障廣大農村社會公眾的合法權益。從目前的法制建設狀況來看，有必要構建一套從國家層面的專項立法，在法治上保障多元化主體的地位并規范其運行機制，提升廣大農村人居公共環境的治理水平。重點規范農村環境治理的主體權責，農村環境公共服務購買，公眾參與農村環境治理保障，農村環境治理成效評估等，促進基層政府、市場、社會組織、村居民之間協同共治，共同參與到環境治理中。

3.2 加強農村人居環境協同治理的主體建設

社會治理主體的多元化與制度化是協同治理理論構建的應有之義。進一步細化基層政府在農村人居環境治理中的統攬作用。在農村環境治理領域，傳統的以政府為核心與邊陲的一元治理體系構建顯然已經不能滿足社會需求，需要多主體的協商共治，提升其環境治理效能。培育與發展農村人居環境治理中的自治組織協同網絡，借助自組織網絡引導村民樹立環境保護意識，貫徹環境保護相關的法律法規，對環境違法行為進行科學監控，落實公民和鄉鎮企業參與環境治理的主體責任。進一步加強社會承接組織參與農村環保的投入機制與回報機制建設，搭建和推進環境領域的第三方治理，培育社會承接組織。

3.3 完善農村社區人居環境類公共服務的政府購買機制

增強農村環境類公共服務的供給，破解環境公共服務供需不匹配的矛盾，構建相應的政府購買機制，是當前農村人居環境治理的現實需要。社區作為人居環境治理的基本單元，在農村肩負著重大的責任。要創新社區環境治理機制，使社會組織參與其中，提升環境治理能力，建設農村社區共治共享的社會生活和諧圈。可依托鄉村振興戰略規劃與鄉村廁所革命等多種策略的實施，將農村基層環境類公共服務納入基層政府采購規劃，并以常態化的制度保障農村環境類公共服務的供給。針對農村環境治理的艱巨性和復雜性，有必要發展農村類環保公益組織與基層農村自治組織，并通過政府預算給予其相應的經費支撐。

3.4 完善農村人居環境治理行政問責機制

進一步明確基層政府的權責，構建科學合理的生態行政問責機制與補償機制是新時代農村建設的基本要求。科學合理的生態環境行政問責與良性補償機制是基層政府落實環境治理職能。增強治理動因、構建政府生態績效的基礎。為了營造文明、整潔、健康的農村生態環境，提高整體生態質量，有必要構建和完善生態環境治理行政問責機制。同時，需要構建一套系統完整的監控與評價指標體系，作為基層政府環境績效考評的內容構成之一，重點從組織保障是否落實，宣傳發動是否到位，公眾參與是否積極，監督檢查運行是否科學以及行政督導問責是否有利為依據，促進環境執法力度不斷提高。

3.5 完善農村人居環境治理良性補償機制

探索建立農村人居環境治理良性補償機制是調整農業產業結構、改善地域性生態環境差異的一種有效手段與方法。針對農村生態環境的現狀和差異，有必要構建全方位多層次的生態環境良性補償機制，將中央補償與地方補償、國家補償和個體補償結合起來。要拓寬投融資渠道，強化鄉村振興投入保障機制。在補償機制構建方面，應結合不同區域的實際情況，因地制宜地實施精準治理。構建健全的農村環境良性補償機制。針對補償資金一定要做到專款專用，保障資金的使用時效。加強對生態保護地區的財政轉移支付力度，促進地方環境公益事業的投資成效得以提升。

3.6 構建和拓寬農村人居環境信息共享與溝通機制

公眾與社會組織參與環境協同共治依賴于真實而完整的環境信息。農村環境信息共享與溝通機制的構建與完善是保障其知情權、表達權、參與權的需要，也是公民參與互動調和與治理環境的現實需要。在縣級以下應采用相應的技術支撐，搭建相應的信息平臺，對外定期公布相關的環境信息。在信息共享機制搭建過程中，環境保護應落實職責，進一步完善環境信息公開目錄，方便公眾查詢，保障村民依法行使環境監督權。環境信息應在立足于滿足公眾知情權與參與權的前提下，力求數據快速、準確、全面，運用科技工具和方法，將環境信息的識別、評價、預警、處置等信息定期對外公布。

3.7 完善農村人居環境考評與監控機制

農村環境治理多主體考評與監控機制的缺失是農村環境持續惡化的重要根源。環境治理的多元主體是責、權、利構成的統一體，為了使環境政策的制定和執行者能增強執行力，有必要完善生態環境考評和監控機制。農村環境協作治理能力的提升是一個循序漸進的過程，離不開農村生態環境的考評與監控機制建設。要制定目標考評與監控辦法，將人居生態效益納入農村經濟社會發展評價指標體系中，開展多維度與多側重的考評，將定時考評與定量考評結合起來，注重考評手段與方法的創新。農村生態環境監控機制的建設是環境監控的主體、指向對象、監控的重點、監控的技術手段構成的一個有機整體。

4 結語

農村環境協同治理是鄉村振興戰略的應有之義，同時也是實現農業農村內涵式與效益式發展的一項重大舉措。農村環境治理關系到農村社會經濟的長遠發展，是一項重大的社會系統工程，需要構筑多主體協同參與的共治格局，為農村環境治理長遠發展提供保障。根據對農村環境治理困局的分析，為農村環境治理中協同治理理論的應用提供佐證，以期為農村環境的建設與發展提供相應的思路借鑒。