鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及對策研究
——以安徽省滁州市Y鎮(zhèn)為例

闞子祥

（海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，海南 海口 570100）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國特色社會主義新時代背景下解決好“三農(nóng)”問題的總抓手。農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是否充足影響著農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提升［1］。因此，提供優(yōu)質(zhì)和充足的農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠極大地改變農(nóng)村面貌，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，從而縮小城鄉(xiāng)差距，促進鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)，同時農(nóng)村公共產(chǎn)品和充足的供給也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出對提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平和質(zhì)量具有重要意義。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供了有利的大環(huán)境，為改善當前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀提供了強有力的政策和制度保障，從而成為助力農(nóng)村發(fā)展擺脫困境的掣肘［2］。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀——基于Y鎮(zhèn)的調(diào)查

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

近年來，隨著“一事一議”制度的建立與完善及美麗集鎮(zhèn)建設(shè)的開展，Y鎮(zhèn)圍繞打造“淮畔明珠、生態(tài)柳巷”的總體思路，大力推進經(jīng)濟發(fā)展，努力增強民生福祉，其農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給工作取得了可喜的成績。

1.1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量不斷增多。2012年以來，Y鎮(zhèn)從基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品供給著手，加大混凝土道路的建設(shè)，如今已經(jīng)實現(xiàn)家家戶戶通上水泥路，切實改善了農(nóng)村交通狀況，方便了人民群眾的出行。同時，Y鎮(zhèn)依托淮河建設(shè)了一座自來水廠，將安全干凈的自來水送到每家每戶，喝井水的歷史就此一去不復(fù)返。

Y鎮(zhèn)持續(xù)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。2013年至今，Y鎮(zhèn)社會保障體系基本建立，完成新農(nóng)保“提檔擴面”工作，居民醫(yī)保的參保率不斷提升；低保金、五保金、高齡補貼、臨時救助有序發(fā)放。另外，各類文化設(shè)施如農(nóng)家書屋、文體中心等也逐步建設(shè)并交付使用。總體來說，Y鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在數(shù)量上取得了長足的發(fā)展進步。

1.1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。Y鎮(zhèn)長期以來對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要以“硬”性設(shè)施為主，即一些影響政府政績考核的、看得見、摸得著的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、水電設(shè)施等準公共產(chǎn)品。僅2018年，Y鎮(zhèn)政府就投入2.32億元進行美麗集鎮(zhèn)改造，污水處理廠和農(nóng)貿(mào)市場相繼建成并投入使用，拆除違章建筑36處、拆除旱廁新建廁所近600個，修建混凝土道路19.7 km，修建下水道9.6 km，完成立面改造15 000 m2。

近年來，Y鎮(zhèn)政府不再只關(guān)注于“硬”性設(shè)施的投入，也加大了“軟”性設(shè)施的投入。自2016年始，Y鎮(zhèn)文體中心、農(nóng)家書屋、運動廣場等相繼建設(shè)并交付使用。依托建成的文體場所，Y鎮(zhèn)開展了豐富多彩的文體活動，相繼舉辦了籃球賽、農(nóng)民趣味運動會、錢桿操大賽等活動。

1.1.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化。公共產(chǎn)品供給主體多元化是供給水平和效率提高的一個關(guān)鍵體現(xiàn)，也是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。Y鎮(zhèn)在近幾年農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中逐漸出現(xiàn)了供給主體多元化的趨勢。供給主體不再是政府“一家獨攬”，村民自治組織、企業(yè)及村民個人也加入供給主體中。供給主體的多元化使得公共產(chǎn)品的供給效率大大提升，也滿足了村民日益增長的公共產(chǎn)品需求。

1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的主要問題

1.2.1 供給數(shù)量不足且質(zhì)量參差不齊。雖然Y鎮(zhèn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量在近幾年有了長足的進步，但其供給數(shù)量仍有較大不足，而且隨著供給數(shù)量的增加，供給質(zhì)量上也存在較大問題。首先，在供給數(shù)量上，落后于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。主要體現(xiàn)在垃圾回收處理站缺乏，村衛(wèi)生室數(shù)量不足且醫(yī)生較少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟類公共產(chǎn)品供給較少。其次，在供給質(zhì)量上，雖然Y鎮(zhèn)政府加大對農(nóng)村道路、飲水等設(shè)施的投入力度，但其質(zhì)量并不讓人滿意。農(nóng)村自來水存在沉淀物較多的現(xiàn)象，使村民飲用水存在安全隱患。另外，混凝土道路建設(shè)雖投入頗多，但存在道路狹窄、養(yǎng)護不力的情況，給村民出行帶來了一定不便。

1.2.2 供給結(jié)構(gòu)失衡。近年來，Y鎮(zhèn)不僅加大“硬”性公共產(chǎn)品的供給，也對“軟”性公共產(chǎn)品增加了投入。但是，就Y鎮(zhèn)整體的供給情況來看，其供給結(jié)構(gòu)依然存在失衡問題。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，政府過于重視見效快的短期型公共產(chǎn)品，以此來快速凸顯政績，如對道路建設(shè)、路燈建設(shè)等“硬”性公共產(chǎn)品頗為青睞。Y鎮(zhèn)的混凝土道路建設(shè)2018年一年就投入了8 000萬元，混凝土道路甚至通到了家家戶戶的田埂上。第二，農(nóng)民的自身需求沒有得到政府的重視。主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育上，Y鎮(zhèn)的教學(xué)環(huán)境和教學(xué)設(shè)施存在先天不足、后天沒有補足的情況，而教師隊伍也存在素質(zhì)不高、人才短缺的情況，許多有條件的家庭紛紛把孩子送到縣城上學(xué)。又如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟類公共產(chǎn)品供給也存在著較大問題，農(nóng)田水利設(shè)施十幾年來沒有較大變化，農(nóng)業(yè)咨詢平臺無人問津，這些問題嚴重制約著當?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.2.3 供給效率低下。首先，政府常常注重公共產(chǎn)品（尤其是基礎(chǔ)設(shè)施）的前期建設(shè)，而忽視后期維護和配套供給，因此導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的質(zhì)量堪憂，壽命短，使用率低［3］。如Y鎮(zhèn)的路燈建設(shè)力度很大，但是路燈常常出現(xiàn)損壞而長時間不維修的情況，甚至一段路上十幾個路燈都出現(xiàn)損壞。如此，供給的產(chǎn)品也變成了有等于無。其次，公共產(chǎn)品供給與需求不相匹配，即領(lǐng)導(dǎo)“拍板決策”和農(nóng)民切實需求和利益之間的不匹配，導(dǎo)致一些公共資源浪費和供給效率低下。

1.2.4 供給主體碎片化。Y鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體雖然逐漸多元化，但是各個供給主體之間存在著供給主體碎片化問題。首先，是供給主體中政府表現(xiàn)出的碎片化，一方面Y鎮(zhèn)政府缺乏供給的自主性，幾乎全部依賴上級政府的要求與指示，另一方面，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)較重，財權(quán)卻跟不上。其次，是供給主體中村民自治組織表現(xiàn)出的碎片化，村民自治組織雖然緩解了一部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給壓力，但是有一些農(nóng)村自治組織沒有相關(guān)的自主意識，發(fā)揮的作用十分有限。再次，是供給主體中企業(yè)表現(xiàn)出的碎片化，Y鎮(zhèn)僅有4家小微企業(yè)，他們只能提供一些十分有限的，且與企業(yè)利益相關(guān)的準公共產(chǎn)品。最后是供給主體中村民個人表現(xiàn)出的碎片化，村民更多的是滿足自己對相關(guān)公共產(chǎn)品的需求，與對自己利益無關(guān)的公共產(chǎn)品不會過多兼顧，再加上村民收入十分有限，出資提供公共產(chǎn)品更是不可能。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題的原因

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響

1958年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。此條例的頒布形成了我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。使得我國形成了以城鄉(xiāng)戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)差異化的公共資源配置制度，因此，公共產(chǎn)品供給也存在城鄉(xiāng)差異的二元結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)下，城市成為全國發(fā)展的重心，因此對城市的公共產(chǎn)品供給完全優(yōu)先于農(nóng)村。即使改革開放以后，社會主義市場經(jīng)濟的建立正在慢慢減小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的差異性，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制仍然存在，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然深受影響。另外，制度帶來的思想慣性也仍然存在。就Y鎮(zhèn)上級政府而言，其官員在思想上仍然重視城市而輕視農(nóng)村，因此在公共產(chǎn)品的供給上總是城鄉(xiāng)有別，農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入遠遠小于城市公共產(chǎn)品的投入。盡管滁州市農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥姓急葘⒔?0%，然而在配置公共資源時，人口這一最實際的因素往往被忽略。

2.2 財政保障十分有限

一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給很大程度上需要各級政府財政的有力支持，農(nóng)業(yè)稅取消后，包括Y鎮(zhèn)及其上級政府明光市和滁州市在內(nèi)，中西部地區(qū)城市的財政收入都缺少了穩(wěn)定可靠的收入來源。另外，這些地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，缺乏大型企業(yè)。就滁州市而言，其工業(yè)占絕大多數(shù)的是勞動密集型的小微企業(yè)。因此，當?shù)刎斦杖胧钟邢蓿瑢伯a(chǎn)品的供給支持也十分有限。

另一方面，我國分稅制改革以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財權(quán)層層上移，逐漸轉(zhuǎn)移到省政府、中央手中，事權(quán)層層下移，更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品責任落實到基層政府，特別是縣鄉(xiāng)政府手中，而縣鄉(xiāng)政府沒有承擔如此多供給責任的財權(quán)，導(dǎo)致各級政府供給財權(quán)、事權(quán)不匹配［4］。

2.3 決策制度不健全

現(xiàn)階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度不健全，其決策方式還是“領(lǐng)導(dǎo)拍板，下屬干事”的老一套，農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要使用者和受益者卻無法加入決策過程中，并去表達訴求［5］。在這樣的情況下，公共產(chǎn)品需求的決定者和發(fā)言人成了各級政府。這種自上而下的決策制度致使農(nóng)民對相關(guān)公共產(chǎn)品的切實需求沒有被滿足，同時也造成信息不對稱，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障；另外，各級政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績或謀取經(jīng)濟利益而獨斷決策，必然會造成國家公共資源的極大浪費。

2.4 監(jiān)督體系和監(jiān)督機制不健全

健全的監(jiān)督體系能夠有效提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率，大大提升農(nóng)民的滿意度。但當前的農(nóng)村監(jiān)督體系仍然不健全，且缺乏相關(guān)監(jiān)督機制。首先，政府監(jiān)督不到位。上級政府來監(jiān)督、檢查工作時，總會提前打招呼，基層政府便想盡一切辦法應(yīng)付上級的檢查，如此，上級政府的監(jiān)督也就成了樣子貨。其次，政府信息公示不到位。鎮(zhèn)政府并沒有開通官方網(wǎng)站，僅有的微博、微信平臺也只是發(fā)布政府工作動態(tài)，相關(guān)公共產(chǎn)品供給情況如資金、人員、規(guī)劃等都只是簡略發(fā)布在上級政府官網(wǎng)的信息公開欄內(nèi)。對于網(wǎng)絡(luò)不熟悉的村民來講，找到這些信息非常困難，因此村民對政府的監(jiān)督也就難以開展。最后，村民缺乏監(jiān)督意識。村民普遍沒有形成監(jiān)督政府行為的意識，他們持有一種“政府給什么就拿什么”的心理。

3 完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的對策

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給制度，合理配置公共資源

農(nóng)民不是二等公民，農(nóng)村也不是二等地區(qū)，政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該改變重視城市投入而輕視農(nóng)村的思想，以農(nóng)民的利益為先，切實為農(nóng)民服務(wù)，合理配置公共資源。首先，將農(nóng)村地區(qū)作為公共產(chǎn)品供給的重點，在政策上和資金上予以傾斜，并且根據(jù)農(nóng)民的具體需求與各地區(qū)實際發(fā)展要求提供高質(zhì)量農(nóng)村公共產(chǎn)品。其次，針對農(nóng)村與城市發(fā)展的實際情況，對公共資源進行合理配置，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)民的幸福感與獲得感。

3.2 拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道，減輕政府供給壓力

政府的財政收入十分有限，因此“微薄”的財政收入不能夠支持政府進行面面俱到的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，而且政府也不應(yīng)該包攬所有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。這樣不僅沒有效率，而且可能滋生腐敗。因此，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道十分必要，如此，政府的供給壓力將大大減輕，同時也能夠讓供給主體逐漸多元化，提高供給效率。

首先，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中引入市場競爭機制，吸引有實力的企業(yè)和第三方部門參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，市場競爭機制可提高供給效率和供給水平。其次，發(fā)揮村民自治組織的作用，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟的活力，調(diào)動和鼓勵農(nóng)民的自主性和積極性，讓農(nóng)民投入到與自己利益相關(guān)的公共產(chǎn)品供給中。但需要注意的是，擴寬農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道的前提是以政府為主導(dǎo)，積極發(fā)揮政府的資金帶頭作用，同時加強對市場主體的引導(dǎo)和規(guī)范，最大限度地提高供給水準和效率，減少市場主體為了獲取利潤而帶來的負面效應(yīng)。

3.3 改革決策制度，讓需求主導(dǎo)代替供給主導(dǎo)

公共產(chǎn)品供給往往是政府自上而下的決策，這樣容易導(dǎo)致供給與需求不匹配。因此，必須改變政府壟斷農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的局面，讓村民可以有途徑表達他們合理的意愿與需求。建立一種反映農(nóng)民真實需求的表述機制，并在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民參與決策制定過程。首先，要加強人大與政協(xié)的作用，讓人大代表和政協(xié)委員深入到農(nóng)民群眾中，認真了解調(diào)查村民的想法與需求，代表他們在人大會議與政協(xié)會議上提出相關(guān)的需求。其次，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策上，引入公開和透明的聽證制度，讓決策做到真正的民主。

3.4 強化監(jiān)督機制，健全監(jiān)督體系

通過分析可知，Y鎮(zhèn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督機制和體系存在很大問題，監(jiān)督形同虛設(shè)。因此，應(yīng)完善監(jiān)督機制。完善監(jiān)督機制，規(guī)范監(jiān)督體系能夠有效提高供給效率，提升村民滿意度和對政府的信任度。首先，在政府監(jiān)督上，上級政府應(yīng)該認真履行監(jiān)督職責，嚴格對下級政府相關(guān)工作進行檢查與監(jiān)督，多關(guān)注農(nóng)民的滿意度。其次，建立和完善公共產(chǎn)品供給過程的文件公示制度，在鎮(zhèn)務(wù)、村務(wù)公開欄和微博、微信平臺上進行相關(guān)文件的公示，使供給過程透明、公開。最后，大力宣傳公民的政治權(quán)利，培養(yǎng)村民的政治監(jiān)督意識，鼓勵和引導(dǎo)村民對政府相關(guān)工作進行監(jiān)督。

4 結(jié)語

作為“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)造成了較大阻礙。在當前新時代中國特色社會主義的歷史階段和鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略背景下，改變當前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀已成為必然趨勢。解決這些問題的關(guān)鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給制度，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道，建立以需求為主導(dǎo)的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策制度，完善對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督體系，從而擺脫當前的供給困境，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造有利的條件。