“楓橋經驗”：推進市域社會治理現代化的路徑研究

林延斌,劉仁春

(1.中共汕尾市委黨校,廣東 汕尾 516600；2.廣西師范大學 政治與公共管理學院,廣西 桂林 541004)

“市域社會治理現代化”是國家社會治理現代化在市域層級的具體落實，即依托地級市較為完備的治理體系、資源與能力，推動政府、市場與社會等主體協作治理，共同解決市域內影響國家安全、社會安定、群眾安寧的風險問題與困難挑戰，使人民群眾有更多的安全感、幸福感和獲得感。2019年，黨的十九屆四中全會首次明確要求堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加快推進市域社會治理現代化，構建基層社會治理新格局[1]。2020年，黨的十九屆五中全會進一步強調，“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制”，“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”[2]。市域治理是國家治理的重要支柱，在推進國家治理體系和治理能力現代化中具有特殊意義[3]，基于新時代“楓橋經驗”推進市域社會治理現代化，已成為黨不斷開拓治國理政新境界的前沿性課題。

一、踐行“楓橋經驗”是推進市域社會治理現代化的必然要求

“楓橋經驗”誕生于20世紀60年代，歷經半個多世紀的推廣和守正出新，現如今已從鄉村走到城市、從地方走到全國、從線下走到線上等，并實現從群防群治向共建共治共享、從單一調解向多元化解、從條塊分割管理向綜合治理、從傳統手段向智慧方式升級轉變[4]，成為“以預防和調解解決社會矛盾糾紛為切入點、以社會治安綜合治理為主要治理技術、以平安創建打造穩定的社會環境為目標，強化黨委、政府對村民自治的領導和監督，通過加強黨的領導和村級組織建設，以規范基層社會治理，實現社會和諧穩定的一種經驗”[5]。“楓橋經驗”與市域治理現代化具有緊密的內在邏輯關系，從“楓橋經驗”到市域治理，體現了治理效能由鄉村到城市階梯遞進的邏輯上升進程；從市域治理到“楓橋經驗”，凸顯了統籌破解城鄉發展不平衡不充分問題的整體推進思路。

(一)“楓橋經驗”與市域社會治理具有相似相通的價值追求

“矛盾不出域、不上交”是“楓橋經驗”的目標理念。通過自身治理機制體制的調整，將外界紊亂的社會秩序過濾在本鎮甚至本縣以外，形成一個相對穩定發展的社區結構[6]。市域社會治理的總體要求是“以防范化解市域社會治理難題為突破口”，“努力使市域成為社會矛盾的‘終點’”[7]。可見，兩者的價值理念都是在區域內有效預防和控制矛盾，盡可能做到防患于未然、防患于基層。而“楓橋經驗”的成功實踐，無疑為市域社會治理指明了方向與思路。尤其是近些年來，隨著農村城鎮化、城市群、區域一體化等新型空間形式產生，新問題新挑戰不斷增多并向城市急劇匯聚，傳統的縣域、鄉鎮層級已難以有效防控。市域擁有比縣域以下更高的政治權威、更強的治理能力、更足的治理資源和更大的治理空間，在新型空間態勢下，能夠通過自身推進基層治理現代化“前線指揮部”[8]的身份地位，整合市縣鎮村四級治理架構，打造區域更廣、共治合力更強的“楓橋經驗”城市樣本。

(二)“楓橋經驗”為市域社會治理提供了寶貴的方式方法借鑒

法理情融合是“楓橋經驗”化解矛盾糾紛的重要法寶。“楓橋經驗”強調綜合治理，即通過政社互動、專群合作、群防群治等形式，采用說理、調解、幫教、治保、矯正等手段，對矛盾糾紛對象動之以情、曉之以理、導之以行，形成法律、道德、政策與鄉規民約等相互作用的現代治理體系。這種模式對市域社會治理而言，具有重大的借鑒意義。從市域社會主體構成看，城市居民來自五湖四海，流動性大，其社會結構比鄉村熟人社會更為復雜，更應通過人性化治理、精益化服務、柔性化關懷等綜合手段，整合多元利益與價值，實現市域社會既有活力，亦有秩序。正如中央政法委所強調的，做好市域社會治理現代化工作，需要運用協商、契約、道德、習俗等社會內生機制以及法治方式綜合化解紛爭、規范社會行為，并且善于運用大數據、人工智能增強政府決策部署的科學性、風險防控的精確性、打擊犯罪的實效性、執法辦案的公正性、公共服務的便捷性[9]。

(三)“楓橋經驗”與市域社會治理現代化共融互促

從“楓橋經驗”發展看，“楓橋經驗”由村鎮到縣市、由綜合治理覆蓋到社會治理全領域，這種自下而上延伸和點線面輻射，為市域社會治理夯實了基礎，使市域社會治理起點更高、視野更闊、成效更有保障。從市域社會發展看，市域社會管轄人口多、地域廣、問題盤根錯節，各行政區域服務水平與治理能力參差不齊，有些縣域之間還存在諸如水界、林權、礦產等跨域爭端，導致轄區內部、平級之間的矛盾難以協調解決，“矛盾往上交”的張力愈發增大，“楓橋經驗”的延伸發展遭遇了一定的瓶頸限制，需要更高層級的區域治理加以推進、突破。市域層級既是省域決策的執行者，也是縣域行動的主導者，其承上啟下的雙重身份和樞紐作用便于靈活掌控縣域管不好、省域管不著的矛盾問題，通過發揮市域統籌性、協調性和綜合性，有效統籌調度諸如市域財政、金融、人事、監察、地方立法等要素從市級“高地”流向基層“洼地”，從而不斷增強“楓橋經驗”在各層級防范化解重大矛盾風險的實效作用。

二、市域社會治理現代化中存在的主要問題

推進市域社會治理現代化是一個全新的前沿課題，也是一個龐大復雜的系統工程，貴在源頭防控，穩在基層基礎，新在共建共治共享，強在現代科技支撐。雖然目前對市域社會治理現代化在理論層面有一定的認識，各地市也不斷探索實踐，但從整體看，仍存在一些較為普遍和突出的問題。

(一)源頭防控不到位

當代中國改革與發展面臨著一些新問題、新情況、新挑戰，社會矛盾更加復雜敏感，處理難度更大，新老問題交織、利益與權益交織、有理與無理交織、國內與國外交織、網上與網下交織[10]等，對市域治理主體的認知與行動構成了巨大挑戰：一是認知上預防性工作滯后，現代化反思不足。社會風險往往復雜且極其不確定，尤其在轉型社會、風險社會與網絡社會疊加變遷的改革背景下，預測難度大，預測不準還會招致社會批評。有的干部認為既然風險捉摸不定、難以預測，預防工作因而也是徒勞的，由此產生了僥幸麻痹、預不預測都一樣的心態。而事實是風險危機一旦發生，倘若不能精準預防與消解，很可能會引發連鎖反應，讓政治與社會付出沉重的治理代價。二是行動上職責不清、相互扯皮。在個別城市，受條塊分割、多頭管理等體制機制影響，各區域各部門有分責，但共責意識不強；有事后問責，但事前擔當不夠，越位、錯位和缺位問題較為突出，造成“有組織地不負責任”。這就使得一些本可以化解于基層、扼殺于萌芽狀態的問題，由于責任主體不清和行動不及時，進而持續發酵、傳導、升級，最后演變為省域乃至全國性事件。

(二)基層基礎不扎實

基礎不牢，地動山搖。基層基礎是市域治理體系中最關鍵也是最薄弱的環節。一是管理方式方法落后。與城市相比，基層管理方式方法仍然較為落后，現代智能管理技術應用能力差，應對矛盾挑戰不夠及時和靈活。有些基層干部在“無事就是本事”的剛性維穩壓力下，不得不向村霸等黑惡勢力妥協，甚至借其勢力“擺平”日常糾紛。二是公共服務供給不足。基層處于直接服務群眾和維系穩定的最前沿，而其所擁有的治理資源、空間和能力相較于市域層級卻十分有限，這種事權倒置機制導致“看得見管不了，管得了看不見”等問題的產生與惡化。尤其在新時代，基層群眾對教育、醫療、養老等公共服務的需求愈發強烈，而基層政權卻在公共服務數量、質量和均衡性上難以滿足，內在矛盾與張力尤為尖銳。三是治理效能不佳。基層工作錯綜復雜，矛盾糾紛千頭萬緒、碎片化嚴重，“上面千條線，下面一根針”，基層干部疲于應付，難有時間精力統籌兼顧，導致基層矛盾往往“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，得不到系統、根本、長效的治理。

(三)群眾參與不充分

市域社會治理是一個要素眾多、結構復雜的系統，亟須市民群眾廣泛參與、協作共治。而當前我國市域民主建設尚處于初級發展階段，社區認同感、責任感和歸屬感較弱，參與意愿不是內生自發的，更多的是與利益期望直接掛鉤。參與預期收益越大，成本越低，居民參與動力就越足，反之則越弱。在此情況下，投機主義、精致利己主義和功利主義得以滲入公共生活，對信任、規范、網絡等社會資本與公共精神造成較大破壞，體現為公益性參與不足和自利性參與過度現象：一方面，在牽涉到責任與義務的公益上，如垃圾分類倡議，居民參與主動性、積極性往往較低，無法形成自發良序；另一方面，在涉及權利與利益的自利上，如征地拆遷補償，居民參與又往往過于理性、算計，有的甚至采取“突擊”增種樹苗、增蓋樓層、漫天要價、纏訪鬧訪等手段不惜損害公共利益，促使自身參與利益最大化。

(四)科技支撐不牢固

一是數據開放共享程度低。不同行政區域、行政部門存儲不同的數據，這些數據無論是物理性還是邏輯性都存在彼此孤立的問題，形成一個個“數據孤島”，封閉性強、兼容性低、整合難度大。二是應用廣而不深。當前“互聯網+ ”技術已經廣泛應用于城市交通、衛健、旅游、社保等領域，然而在數據深度挖掘、系統分析、便捷服務、數據產權糾紛和個人隱私保護等方面，用戶的體驗度和滿意度尚待進一步優化提升。三是對數據化智能化認知偏頗。市域社會治理固然需要科技手段支撐，但更需要繡花般的耐心巧心，即人文價值理性。現實中，一些城鄉管理者過于依靠大數據治理，甚至“唯數據論”“唯技術論”，對城鄉治理“一刀切”，造成人性關懷不足。這種重工具理性輕價值理性的做法，容易引發市民群眾對市域智能化治理的抵觸。

三、基于“楓橋經驗”推進市域社會治理現代化的主要路徑

(一)強化源頭治理，提高市域社會治理的風險防御水平

在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度[11]。盡管如此，對于風險挑戰最有效且成本最低的治理方式仍然是源頭防范，通過從思想觀念和制度完善層面統籌著手，及早、及小化解風險。

1.聚焦以人民為中心的發展理念。風險是人的一種客觀存在狀態[12]，是人類“征服與改造”自然的副產品，是“高度工業化的衍生品”[13]。市域社會治理現代化實質是在推動城市工業化信息化過程中，基于人的現代化防范不斷化解各種風險挑戰，以更好地推動人與人、人與自然、人與社會之間和諧共生。一方面，當自然災害、生態危機、公共安全事件等風險危機來臨時，社會一切活動都應當遵循人民至上、生命至上原則，以此方能探索形成戰勝風險挑戰的正確路徑，否則將會導致風險挑戰失控。如新冠疫情暴發，中國的“治理之效”與歐美等西方國家的“治理之亂”即是很好的例證。另一方面，即使風險暫時不暴發，市域治理也必須以人的自由全面發展為目的，通過提高公民的綜合素養，推動其思想價值、行為方式、素質能力、交互交往活動等從傳統向現代轉型，從重工具理性輕價值理性到兩者兼顧，以最大限度降低人為的風險要素。

2.建立健全綜合治理體系。習近平總書記指出：“防范化解重大風險既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。”[14]在市域層面建立健全綜合治理體系，一是走好走實群眾路線。通過下訪、走親、駐村、充當網格員等方式，強化各級干部與群眾聯系溝通，緊盯群眾生活中的堵點、痛點，把基層矛盾化解在萌芽狀態。二是示范孵化培育群團組織和社會組織。以群團組織和社會組織為載體，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑，推進公眾參與從原子化向組織化、無序化向制度化轉變，確保公眾訴求能夠在法理渠道表達。三是動態追蹤風險走勢。對于風險挑戰，沒有一勞永逸的應對措施，只有建立健全風險動態追蹤體系，對其進行宏觀把控、實時追蹤、綜合評估和及時修正等，才能促使社會穩定和諧從機械、剛性走向動態、柔性。

(二)突出強基固本，夯實市域社會治理的基層基礎建設

1.深化市域黨政機構改革。市域社會治理的初衷在于整合市縣鎮村等力量，及時全面地回應和滿足群眾對美好生活的向往。從風險挑戰特征看，風險挑戰具有跨界擴散效應和飛去來器效應，風險的制造者和受益者遲早都會和風險狹路相逢[15]。因而，任何組織和個人都不能也不應袖手旁觀、相互推諉。推動各級各部門各司其職、各盡其責、有序協調，是應對風險問題疊加擴散的必然要求，也是市域社會治理現代化的關鍵所在。我們需要大力深化黨政機構改革，增強黨委領導力，提高政府執行力，推動各類機構、各種職能相互銜接、相互融合，以此構建起適應新時代新任務新要求的市域機構設置和職能配置治理框架，確保各區域各線條運行順暢、環環相扣、執行高效。

2.減負增能凝聚基層治理合力。在減負上，以問題為導向，以成效為基準，堅決落實中共中央辦公廳《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，力戒過度會議、檢查、留痕等形式主義和官僚主義對基層工作造成困擾，讓基層干部有更多的時間和精力深入群眾，更好地為他們提供精準高效的服務和管理。在增能上，以人財物權等資源下沉為基本前提，以強化縣域以下“獨擋一面”的能力建設為主要內容，推動社會治理重心向基層傾斜，使基層既有職有責，也有權有物，以此切實解決基層“責任無窮大、權力無限小”“看得見管不著、管得著看不見”“九龍治水、各自為政”等體制機制問題。總之，通過減輕負擔與放權賦能雙管齊下，不斷優化縣鎮村組四級基層治理架構，將“楓橋經驗”拓展為“小事不出村，大事不出鎮，信訪不出縣，上訪不出市”[16]。

(三)堅持“五治融合”，創新市域社會治理新架構

1.政治是“楓橋經驗”的本質屬性。“楓橋經驗”歷經半個多世紀的發展，無論形式還是內容皆發生了巨大變化，不變的是黨的政治引領地位。可以說，凡是“楓橋經驗”堅持和發展好的地方，都是黨建工作和社會治理融合得好的地方[17]。因此，推動市域社會治理現代化，必須牢牢抓住黨的領導和建設這個關鍵，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。一是辯證“一核”與“多元”的關系。市域社會治理強調多元共治，這種“多元”能否得到有序組織和動員，關鍵在黨。黨組織“眾星捧月”的作用發揮好了，各方力量就能“統”起來，進而形成“一核多元”的治理格局。二是把黨的政治屬性貫徹于市域社會治理各環節、全過程。全心全意為人民服務是黨的宗旨，把這一屬性貫徹于市域社會治理，確保治理行動與黨的主張要求有機融合、同向同行。

2.法治是“楓橋經驗”的基本準則。“楓橋經驗”主張通過人民調解、行政調解和司法調解等各類調解聯動機制化解社會風險矛盾，即以最低的司法成本最大化實現社會包容和諧。然而，這并非說法治不重要，恰恰相反，良法是善治之前提，是調解成效之保障。在市域乃至國家社會治理現代化中，調解機制之所以必要且運行正常，是因為法治在兜底，尤其在矛盾調解失效情況下，唯有法治能夠發揮一錘定音、定紛止爭的效用。市域擁有一定的地方立法權，更應加強頂層設計，加緊推動重點領域立法進程，將各項主要工作納入法規化、制度化軌道，推進市域社會治理公正、合法運行。

3.德治是“楓橋經驗”的價值導向。“急公好義、愛說理、講道理、重教育”等中國傳統文化與道德習俗，是“楓橋經驗”得以形成的重要因素。市域社會治理需要植根于深厚的道德土壤，通過廣泛開展以“道德評比”“英雄宣傳”“好人好事教育”等主題活動，積極弘揚中華民族傳統文化、社會主義核心價值觀和紅色革命精神，促使個人品德、家庭美德、職業道德、社會公德有機統一，以德養性、以德聚人，凝聚“以人為本”的價值認同，涵養“和美與共”的文化生態。

4.自治是“楓橋經驗”的突出優勢。“楓橋經驗”的突出優勢在于依靠、組織和發動群眾，引導群眾自覺參與社區、鄉村社會治理等實踐，形成“人人有責、人人盡責、人人共享”的治理體系。在多元、陌生和流動的市域環境下推動各主體參與治理。一是培育公共精神。從貼近社區日常生活且容易達成共識的公共問題著手，梯度推進與深化，逐漸形成豐富適合不同社區群體交流合作的物理空間、網絡空間。二是加強制度性集體行動。建立健全多元利益協調機制、參與監督機制、激勵與失信懲戒機制等，讓各方在機制體制約束下理性交往，真正實現城鄉社區自我教育、自我管理、自我服務和自我監督。

5.智治是“楓橋經驗”的時代特點。工業化信息化時代，大數據、云計算、5G、區塊鏈、人工智能等高科技元素不斷融入并支撐“楓橋經驗”，成為“楓橋經驗”的鮮明特點和時代特征。推動市域治理體系和治理能力現代化，智治是必由之路，前景廣闊。一是建構和整合數據平臺。推動各級部門網絡設施聯通、信息開放共享、業務協作兼容，不斷提高城市治理效率效能，使群眾辦事能夠“一窗通”、“零跑腿”或“最多跑一次”。二是創新“大數據+網格化+群眾路線”市域治理機制。“大數據+網格化+群眾路線”很好地均衡了“道”與“術”、人工與智能、價值理性與工具理性的關系，通過此機制全方位搜集和更新治理相關數據材料，為各級黨委、政府做決策提供參考，提升決策前瞻性、科學性，不斷推動市域社會治理工作從靜態、分散、低效向鮮活、集約、高效轉化。