國土空間規劃編制中耕地保有量預測研究
——以新疆生產建設兵團第八師石河子市為例

王 銳 劉 越

（1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西西安 710000；2.西安中地工程規劃設計有限公司，陜西西安 710000）

耕地保護是經濟發展的一部分，是維護糧食安全和社會穩定的保證，是實現可持續發展的關鍵。耕地保有量作為各級國土空間規劃中耕地最直接的保護措施，其規模的確定對實施耕地保護政策具有積極影響。國家作為耕地保護政策的具體實施者，耕地保有量的合理性對耕地保護具有關鍵性作用。因此耕地保有量的確定是國土空間規劃的重要內容之一，對耕地保護具有重要意義，對政策制定具有參考價值。

1 耕地保護的重要性

我國人多地少的國情決定了耕地保護的重要性，耕地是人們獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量對農業可持續發展至關重要，也是農民生活穩定的保障。加強耕地保護是社會經濟可持續發展的重要問題，也是土地管理的首要問題，珍惜和合理利用土地、切實保護耕地是必須堅持的基本國策。近年來，經濟發展占用大量的穩定耕地，耕地保護和經濟發展之間的關系是相關部門面臨的重大課題。

2 研究背景

2.1 區域概況

本文研究區域為石河子市，地處天山北麓中段，準噶爾盆地南部，南臨依連哈比爾尕山，北接古爾班通古特沙漠，所屬團場散布在石河子市、克拉瑪依市、奎屯市、沙灣縣和瑪納斯縣境內，與地方各市縣、鄉相互穿插滲透交錯，地貌受天山褶皺帶所控制。區域內有四條較大河流，自東向西分別是瑪納斯河、寧家河、金溝河、巴音溝河，均發源于天山山脈，為山溪性河流，各河流主要依賴冰川融化和大氣降水補給，屬于典型的溫帶大陸性干旱半干旱氣候，冬季長且嚴寒，夏季短且炎熱。耕地占比超過轄區總面積的54%，灌溉以河流和地下取水為主，水資源約束極為重要。近年來，石河子市為保障糧食安全和特色農產品供給，增加職工收入，大量開發耕地，對生態保護造成了一定影響，農業灌溉用水面臨一定挑戰。

2.2 多口徑耕地保護矛盾

耕地保有量是規劃期內必須保有的耕地數量，是國土空間規劃中極其重要的一項約束性指標，以水土平衡為基礎，綜合考慮農業發展現代化、規模化、特色化要求，結合鄉村振興確定的耕地保護任務。2016年簽訂“十三五”耕地保護考核目標責任書，耕地保有量不少于2 221.07 km2；2017年批復土地利用總體規劃（2010～2020年）調整完善，批復耕地保有量2 144.31 km2；2020年資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價；2035年可保障耕地1 606.67 km2。

2021年4月，自然資源部召開統籌劃定落實三條控制線動員部署電視電話會議初步考慮耕地減少5%，但不能突破，2035年耕地規模為3 136.91 km2。耕地目標值伴隨時間概念存在多口徑不一致，國土空間規劃需要重新界定。

3 規劃期末耕地規模預測

3.1 基于糧食生產安全的規模預測

該模型在保證糧食安全、確保耕地面積能夠滿足居民一定程度自給的情況下，進行耕地規模預測分析。先確定在規劃目標年滿足糧食安全目標下的糧食需求總量，再結合目標年糧食作物單產水平、農作物復種指數及糧食自給率預測結果，得到規劃期末耕地規模。

規模計算：

式中：C——規劃期末的人口規模；β——糧食自給率；Gr——人均糧食的最低需求量；S——基于糧食安全理念的2035年耕地規模；P——糧食單位面積產量；Q——糧食播種面積占農作物總播種面積的比例；K——復種指數。

根據石河子市城市總體規劃（2016～2030年），規劃至2030年，人口增加至134.0萬人，考慮人口引進政策等因素影響，2035年人口以2030年134.0萬人為準。對比近10年糧食產量與實際消耗量，糧食自給率保持在127.48%左右；依據2008～2017年居民糧食消耗量及人口規模，推算近10年人均糧食消費量平均為149.1 kg/（人/a）。

根據糧食播種面積以及糧食產量計算糧食單位面積產量，近10年基本穩定在5 762.48～9 056.66 kg/hm2，通過回歸分析法，結合品種優化改良因素，推算2035年糧食單位面積產量為9 291.76 kg/hm2。

近幾年種植結構呈現“非糧化”趨勢，糧食種植面積逐年下降，棉花種植面積及產量總體呈增長趨勢，按均值預測2035年糧作比為5.25%；2008～2017年耕地復種指數趨勢預測2035年耕地復種指數為111.32%。

將確定值代入式（1），計算基于糧食安全理念的2035年耕地規模應超過4 690.23 km2，較2020年增加1 388.22 km2。

3.2 基于年均變化趨勢外推的規模預測

該模型根據耕地年均變化量和規劃期時間序列推算規劃期耕地增量，結合耕地現狀與增量測算規劃期末耕地規模。

耕地規模計算：

式中：S2——2020年現狀耕地規模；S3——2009年耕地規模；t2——2020～2035年時間差值；S1——基于年均變化外推至2035年耕地規模；t1——2009至2020年時間差值。

將確定值代入式（2），計算基于年均變化趨勢外推至2035年耕地規模4 160.93 km2，較2020年增加858.92 km2。

3.3 基于以水定地的規模預測

該模型以水資源供給分析，需求預測和水資源配置研究為理論基礎，提出基于水生態安全的耕地規模預判方法。該方法在自然資源部明確要求將用水總量和強度控制指標作為國土空間規劃審核要點的前提下，作為研究特定區域耕地保護新的切入點。

耕地規模計算：

式中：V——2035年農業用水量；Smax——水資源約束下2035年耕地最大規模；α——2035年農業綜合毛用水定額。

預測至2030年農業用水量為90 360 萬m3，農業綜合毛用水定額為336 m3/畝，2035年用水總量指標尚未下達，沿用2030年相關指標。

將確定值代入式（3），計算水資源約束下2035年耕地規模最大值1 792.86 km2，較2020年減少1 509.15 km2。

3.4 基于生態優先綠色發展的規模預測

基于2020年耕地現狀，通過“先減后增”確定規劃期末耕地規模。“減”即對不穩定耕地、位于生態極重要及農業不適宜、地下水禁采區及限采區、退地減水范圍、細碎圖斑耕地、城鎮開發邊界占用、重大基礎設施占用預留和連隊振興項目建設占用等類型退出耕地。“增”即通過土地整治落實城鎮開發邊界占用、重大基礎設施占用預留和振興項目建設占用等占卜平衡補充耕地。

耕地規模計算：

式中：S4——基于生態優先綠色發展規模預測的2035年耕地規模；S2——2020年的現狀耕地規模；S減——不穩定耕地、生態極重要區等需要退出的耕地面積之和；S增——落實占卜平衡補充耕地面積之和。

將確定值代入式（4），通過“先減后增”生態優先綠色的發展理念，2035年的耕地規模應不低于2 981.93 km2，較2020年現狀耕地減少320.08 km2。

4 預測結果分析及目標確定

4.1 預測結果分析

基于糧食安全思路的預測方法更適宜大面積行政區域，如國家、省、自治區層面。市、縣級尺度相對較小，且該方法沒有考慮各參數的彈性以及國民經濟建設發展的需要，預測值的指導意義較小，可作為一個重要的參考值，不適合作為預測最終值。基于年均變化趨勢外推的預測方法根據歷年來的耕地平均變化趨勢預測耕地規模，該方法回歸分析擬合度差，且考慮因素單一，僅以時間作為數學建模的自變量，并未考慮影響耕地面積變化的其他社會經濟及政策方面的因素，此方法也不適宜預測耕地規模。水資源約束下的耕地規模預測相對務實，但缺點在于2035年的用水總量指標未正式下達以及“一刀切”的總量控制缺乏對與農業用水有關的多項因素的綜合考慮，影響預測規模的準確性。

基于生態優先綠色發展的預測方法緊貼政策要求，該模式科學基礎明晰，且貫徹落實新發展理念，相較于“以水定地”思路，能夠平衡水資源等約束性要素，更強調對水資源合理的保護與配置。相較于“糧食安全思路”，能夠兼顧考慮空間落位，生態退耕為全域生態廊道及生態空間格局構建預留空間，耕地后備資源的補充為提高耕地集中連片性、提升糧食播種產量及耕種便捷度提供支持。

4.2 耕地保有量目標確定

依據符合石河子市實際的生態優先綠色發展的預測模型和預測結果，參考糧食生產安全、年均變化趨勢外推和以水定地預測結果，結合石河子市國土空間規劃以優先保護生態安全，兼顧糧食安全和經濟發展的原則，確定2035年耕地保護目標應接近2 981.93 km2，且耕地保有量為下限指標，規劃期內不得突破，取2950.00 km2為宜。將耕地保護目標與2018年現狀、2020年變更初始數據耕地面積相比，認為預測的耕地目標值可以實現。

5 結語

國土空間規劃自上而下編制，耕地保有量目標也自上而下進行下發，未正式下發時可依據預測積極爭取。石河子市屬于典型的溫帶大陸性干旱半干旱氣候，水資源約束極為重要，需要加大力度改進灌溉設施，實施節水灌溉保障耕地目標；用水紅線預測時間是2016年，具有滯后性，數據偏差較大，且只預測至2030年，與規劃期不符，本次研究2035年用水紅線和灌溉定額沿用2030年數據。