全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

馬景超

【摘要】近年來，在我國城市化建設(shè)高速發(fā)展的背景下，推動了經(jīng)濟建設(shè)的飛速發(fā)展，然而，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在從根本上解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，其實現(xiàn)的關(guān)鍵在于路徑的選擇。土地要素作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的空間載體，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會和生態(tài)的發(fā)展具有重要作用，這也成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利推進的重要突破口。在鄉(xiāng)村振興背景下，開展全域土地綜合整治成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的有力抓手。本文以全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需為切入點，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求，揭示全域土地綜合整治面臨的問題，進而明晰全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇，以期為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供參考。

【關(guān)鍵詞】全域土地;綜合整治;助力鄉(xiāng)村振興;路徑選擇

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

我國國土面積遼闊，同時又是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)發(fā)展對于我國來說是極其重要的。為加快鄉(xiāng)村振興的進程，針對當(dāng)前我國農(nóng)田地塊較為零散的特點，需在現(xiàn)行土地政策的基礎(chǔ)上進行深入探究，創(chuàng)新性地提出推進全域土地綜合整治。即在一定區(qū)域內(nèi)按照土地的總體規(guī)劃，通過對水、田、路、村、林的綜合整治推進農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

1.1 全域土地綜合整治有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難，由于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施不足導(dǎo)致靠天吃飯現(xiàn)象;三產(chǎn)融合是推動鄉(xiāng)村發(fā)展進而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約;農(nóng)村宅基地存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)田耕種條件，推動農(nóng)田平整和權(quán)屬整合，形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。全域土地綜合整治通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，開展多要素、多目標(biāo)、多模式綜合整治，解決耕地分割細碎、農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問題，使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，用地集約精準(zhǔn)配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

1.2 全域土地綜合整治有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對創(chuàng)新和完善新時代鄉(xiāng)村治理機制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農(nóng)民和自治組織全程參與，創(chuàng)新項目實施方式，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)—村級實施—農(nóng)民主體—部門指導(dǎo)”模式推進，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉(xiāng)村基層治理體系現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，是注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用的現(xiàn)代化，全域土地綜合整治通過系統(tǒng)推動土地綜合整治，注重農(nóng)民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農(nóng)民參與土地整治各項環(huán)節(jié)，從而有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

2、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求

只有在全域土地綜合整治工作的支持下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能落地生根、開花結(jié)果。通過深入理解和把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)需求，在遵循其需求的基礎(chǔ)上引導(dǎo)全域土地綜合整治工作按類別實施，方可實現(xiàn)全域土地綜合整治工作高效推進。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字總體要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，其中重點是產(chǎn)業(yè)興旺，而生態(tài)宜居則是一個關(guān)鍵性問題，會直接影響鄉(xiāng)村空間的布局、結(jié)構(gòu)及品質(zhì)。要想解決農(nóng)村的現(xiàn)存問題，就要以產(chǎn)業(yè)興旺為前提。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠為鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)，并為其提供根本性保障。對于產(chǎn)業(yè)興旺而言，首先要振興農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村發(fā)展中，農(nóng)業(yè)不僅占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，而且決定著鄉(xiāng)村空間的主體功能，因此，現(xiàn)階段全域土地綜合整治的首要任務(wù)是大力建設(shè)更大規(guī)模、更高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田，進一步確保耕地數(shù)量穩(wěn)定，并通過土壤改良來提升地力，進而推動農(nóng)業(yè)朝規(guī)?；?、集約化、綠色化方向發(fā)展。另外，要進一步確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)導(dǎo)向由增產(chǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)變。其次是實現(xiàn)第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺。第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的活力源泉。要充分彰顯鄉(xiāng)村豐富的資源、獨特的文化、綠色的生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)勢，深入挖掘鄉(xiāng)村的價值和多樣化功能，推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)及農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，在農(nóng)村開發(fā)各種新產(chǎn)業(yè)、新模式。因此，要通過全域土地綜合整治，進一步調(diào)整和優(yōu)化全域空間布局和結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)具有較大的發(fā)展空間?！吧鷳B(tài)宜居”是在“生態(tài)”的前提下，對于生態(tài)和宜居二者的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了農(nóng)民對于生活品質(zhì)的追求和對美好居住環(huán)境的向往。生態(tài)宜居要在保障生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，從而為農(nóng)民提供一個更高質(zhì)量的生產(chǎn)生活空間?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量不斷下降，生態(tài)問題頻頻出現(xiàn)，而且居民的居住呈分散化、空心化特點，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，公共服務(wù)設(shè)施也較為落后。為了盡快實現(xiàn)“生態(tài)宜居”目標(biāo)，要對農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)做到統(tǒng)籌治理，對山清水秀的鄉(xiāng)村空間進行重新構(gòu)建，以體現(xiàn)其生態(tài)化特點。另外，要加大工作力度通過各項改革創(chuàng)新，進一步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，進一步對鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化做好傳承和保護工作，強化鄉(xiāng)村的宜居性，確保農(nóng)民的生活品質(zhì)大幅提升。上述內(nèi)容均是在全域土地綜合治理推進過程中要切實完成的重點工作任務(wù)。

3、全域土地綜合整治面臨的問題

3.1 資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進各部門的協(xié)同發(fā)展提供了一個良好的契機，同時也給各部門和一些金融機構(gòu)帶來了不小的挑戰(zhàn)。土地的綜合整治不僅涉及農(nóng)村，也涉及城市建設(shè)、交通運輸?shù)炔块T和機構(gòu)，要想更好地推進土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個部門之間的要求和特點不同，所需資金也不同，在協(xié)調(diào)各部門的問題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見，會造成資金的投入無法發(fā)揮最大的效用。

3.2 農(nóng)民主體地位有待提高

農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業(yè)往往擁有項目運作的主導(dǎo)權(quán)，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農(nóng)民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農(nóng)民參與往往是個體行為，再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高，沒有足夠的知識參與和權(quán)利行使意識參與全域土地綜合整治，導(dǎo)致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

4、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

4.1 合理編制村莊規(guī)劃

在進行大范圍的村莊規(guī)劃之前，可以選擇符合條件的鄉(xiāng)、村進行試點，村莊和村莊之間在農(nóng)戶人數(shù)以及村莊的面積等存在一定的差距，因此在編制村莊規(guī)劃時需要將各個村莊的要素進行一定的融合，編制出具有各自特色的村莊規(guī)劃。在不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的基礎(chǔ)上合理地優(yōu)化生態(tài)修復(fù)、耕地保護等，并站在全局發(fā)展的角度，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H生產(chǎn)情況，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、居住環(huán)境、文化保護等空間布局。編制村莊規(guī)劃，就是規(guī)劃好藍圖，并確保一張藍圖干到底?？茖W(xué)編制實施方案，統(tǒng)籌各類整治任務(wù)，明確資金的預(yù)算，在實施過程中對出現(xiàn)的問題及時進行調(diào)整，對任務(wù)推進情況進行必要的調(diào)度。

4.2 加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度

從具體運作看，政府在農(nóng)村土地整治中占據(jù)主導(dǎo)地位，要以土地綜合整治推進鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對項目的指導(dǎo)、監(jiān)管力度。農(nóng)村土地整治管理部門應(yīng)向社會公開項目實施過程中的具體流程、資金去向、職責(zé)權(quán)限等事項，主動接受社會和媒體監(jiān)督;政府部門在規(guī)劃設(shè)計、投資主體準(zhǔn)入、新增土地指標(biāo)、新社區(qū)建設(shè)等諸多環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，建立健全綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺。運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，對各類數(shù)據(jù)進行實時的匯總評估，實現(xiàn)信息資源共享和可追溯管理，做到動態(tài)監(jiān)測。

4.3 全域土地綜合整治要以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向

全域土地綜合整治要摒棄城市導(dǎo)向，始終以鄉(xiāng)村振興為根本導(dǎo)向，通過全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面，全方位推進鄉(xiāng)村振興。通過全域土地綜合整治充分挖掘鄉(xiāng)村的多種功能，拓展鄉(xiāng)村的多樣化發(fā)展路徑;通過農(nóng)村土地綜合整治實現(xiàn)空間集約高效，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推動農(nóng)民收入增長，擴大農(nóng)民參與推動治理有效，加大農(nóng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化保護，用社會主義優(yōu)秀文化規(guī)范落后的文化陋習(xí)。全域土地綜合整治要始終以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向，全方位助力鄉(xiāng)村振興。

4.4 以促進城鄉(xiāng)要素流動為主的政府主導(dǎo)型模式

對于農(nóng)村空間的潛力進行深入挖掘，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，進一步實現(xiàn)城市資金能夠合理地對流鄉(xiāng)村的土地要素，推進全域土地綜合整治工作有序開展。城鄉(xiāng)土地要素之間的流動具有較強的政策性，主要是在政府的主導(dǎo)下不斷推進。政府可以委托專門的機構(gòu)，或者成立土地開發(fā)公司，對于增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)及補充耕地指標(biāo)進行開發(fā)和經(jīng)營，讓城市能夠通過獲取用地指標(biāo)進一步拓展發(fā)展空間，而鄉(xiāng)村能收獲一大筆建設(shè)資金，使得鄉(xiāng)村振興的資本得到擴充，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。在政府主導(dǎo)型模式下，土地整治資金的獲取渠道有2種：一種是通過將財政部門的公共財政投入所獲取的建設(shè)用地指標(biāo)歸入土地儲備庫，為發(fā)改部門的項目所使用;另一種是利用“兩項指標(biāo)”交易收益期權(quán)為抵押標(biāo)的，通過銀行融資，將這筆資金用于鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推進全域土地綜合整治。

4.5 以空間治理建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為主的村集體自主性模式

為進一步實現(xiàn)生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要在鄉(xiāng)村實施科學(xué)的規(guī)劃控制、治理工作。鄉(xiāng)村建設(shè)用地現(xiàn)存的“散、亂、空”問題，是空間治理工作的重點內(nèi)容。通過整治公共空間，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，以改善庭院環(huán)境。要進一步做好交通規(guī)劃和道路建設(shè)工作，讓村民的出行更加方便、快捷。同時，要推動鄉(xiāng)村建設(shè)朝著綠色化方向發(fā)展，讓鄉(xiāng)村綠色景觀能突出體現(xiàn)鄉(xiāng)村的個性化特點，總體上改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌。另外，對于鄉(xiāng)村空間的綜合治理，要進一步整合資金，推動資源引入和資本合理流動。

結(jié)語：

以全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興是一個長期系統(tǒng)的過程，在這個過程中需要以問題為導(dǎo)向，采取更加科學(xué)高效的方式進行。在這個過程中要積極吸取其他國家先進的經(jīng)驗，同時結(jié)合我國的特點進行相應(yīng)的改革和發(fā)展，以更加創(chuàng)新的方式提高全域土地綜合整治的效率，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，從而形成全面發(fā)展的新格局。

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