宅基地確權(quán)發(fā)證工作現(xiàn)狀與發(fā)展路徑研究
——以壽縣小甸鎮(zhèn)為例

何 明 宋國寧 翁德彪

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 合肥 230000）

小甸鎮(zhèn)位于壽縣東南部，下轄16個村街，共8861戶家庭。房地一體農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)，是維護農(nóng)民合法權(quán)益，促進農(nóng)村社會秩序和諧穩(wěn)定的重要舉措。此次確權(quán)，是為了將原有《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》合為一體，并頒發(fā)《不動產(chǎn)權(quán)證書》。

1 農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作的研究現(xiàn)狀

2020年5月14日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在2020年年底前，基本完成宅基地以及集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作。通過農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證，對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)進行依法確認，可以有效解決宅基地權(quán)屬糾紛，化解村民之間的矛盾，為村民維護合法權(quán)益提供保障。

從宅基地確權(quán)發(fā)證發(fā)證遇到的問題來研究，徐玲指出確權(quán)發(fā)證中遇到的問題：顧守軍等指出在日照市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證中存在的問題：一戶多宅、無審批手續(xù)的、發(fā)證面積與實測面積不相符等[1]；匡志鵬指出在存在于確權(quán)發(fā)證中的問題：未批先建、權(quán)屬資料缺失、面積超標、指界簽證率低等[2]。從宅基地確權(quán)影響因素來研究，楊富茂指出政治面貌、農(nóng)民住房數(shù)量以及家庭年收入對農(nóng)村宅基地確權(quán)工作認知評價指數(shù)有正向影響[3]。從宅基地發(fā)證角度來研究，林榮華等指出在確權(quán)登記發(fā)證過程中要強化摸底調(diào)查，注重合法發(fā)證，“兩個違法”行為嚴肅處理[4]。

2 小甸鎮(zhèn)確權(quán)發(fā)證工作面臨的主要問題

2.1 違法建房現(xiàn)象多，一戶多宅現(xiàn)象普遍

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”目前在農(nóng)村中，存在兩種看法，一種是“建新不拆舊”的陋習(xí)，舊宅在大多數(shù)人眼中既是上一輩傳下來的祖業(yè)，也是一種情感的寄托，他們不舍得去拆除，甚至在修建新宅時，也會在距離老宅不遠處去選址，然而這種選址存在盲目性和隨機性，沒有任何的科學(xué)規(guī)劃，這就導(dǎo)致了“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，它不僅違反了國家規(guī)定的一戶一宅制度，而且造成了農(nóng)村土地資源的浪費。

另一種是“多占多建”的不良思想，直接導(dǎo)致“越面積”的現(xiàn)象。1987年以后建房的，廣大農(nóng)民維權(quán)意識淡薄，沒有通過任何審批手續(xù)，私自擴大自家的宅基地使用面積，造成了現(xiàn)有使用面積超過了規(guī)定的面積標準，這就意味著少部分人占用更多的土地，不僅造成了農(nóng)村土地資源的浪費，還破環(huán)了村集體內(nèi)的公平原則，甚至阻礙了宅基地確權(quán)發(fā)證工作的進展。

2.2 宅基地缺乏激勵機制

大部分農(nóng)民所受到的教育程度有限，因此對關(guān)于宅基地方面的法律意識薄弱，對國家實施的土地整理項目得不到充分認識與理解。站在村民的角度，他們似乎更愿意私下進行宅基地流轉(zhuǎn)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工落戶，這就導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地資源閑置嚴重，甚至成為破房，無法在里面正常居住，這也就為宅基地確權(quán)工作帶來了很大的不便，其一，破房是無法登記發(fā)證的，但在城市上又沒有其他房地產(chǎn)權(quán)；其二，農(nóng)村宅基地資源閑置，建設(shè)效率利用率低，影響了村容村貌。

2.3 宅基地建設(shè)缺乏規(guī)劃，混亂不堪

最初，農(nóng)村發(fā)展相對落后，政府并未在農(nóng)村進行用地規(guī)劃，使得農(nóng)民在房屋建設(shè)上存在一定的盲目性和隨機性，導(dǎo)致了如今房屋建設(shè)規(guī)模凌亂，布局不集中，道路狹窄，房屋大小層次不齊。還有雖然后來各地也按照新農(nóng)村建設(shè)要求制定了村鎮(zhèn)規(guī)劃，但執(zhí)行效果很差，得不到村民的理解與支持，他們?nèi)匀话凑兆约旱南敕ㄈミx址建房，從而導(dǎo)致之前的布局選址一直處于遺棄狀態(tài)。因此宅基地遍地開花，混亂不堪，閑置現(xiàn)象浪費嚴重，阻礙了村鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展。

2.4 無法保證對宅基地的使用權(quán)益

隨著社會的發(fā)展和人們生活水平的提高，少數(shù)人為了獲得更大的利益，尤其是城鎮(zhèn)近郊居民，他們以宅基地為名修建的小產(chǎn)權(quán)房越來越多，占據(jù)了大量的水田、旱土，對當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場造成了了嚴重的影響，擾亂了社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果使用法律手段對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴格控制，那么在面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題時，基層干部也很難入手對其處理。

2.5 基層干部支持度不高

農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證存在時間緊、任務(wù)重、覆蓋面廣、專業(yè)性強等問題，此項工作涉及全中國所有農(nóng)村，是重大的惠民利民工程，因此，要求各參與單位務(wù)必廣泛宣傳，盡力盡責(zé)，配合有力，做到程序合法、規(guī)范有序，確保應(yīng)發(fā)盡發(fā)。在參與宅基地確權(quán)工作中，村干部自身沒有實際參與進去，而是指派村民組組長來帶隊，來配合其他人員的工作。然而，其一，大部分村民組組長文化程度不高，會影響工作的效率問題；其二，少部分村民組組長不了解本村民組的情況，如是否存在分戶、戶口數(shù)目問題等。

3 促進小甸鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作的建議

3.1 制定有效政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地

針對“建新不拆舊”的情況，對那些多出的房屋是不能進行確權(quán)的，而且一般都會采取有償退出的政策，只要農(nóng)民將多余的宅基地退出，那房屋將會獲得一定的補償。同時也鼓勵那些進城發(fā)展的農(nóng)民，將自己的宅基地退出，這樣就能夠保障宅基地不會出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。

針對“超面積”的情況，如果現(xiàn)有使用面積超過了地方規(guī)定的面積標準時，應(yīng)該按照實際批準的面積進行登記。對于超過標準的那部分面積，應(yīng)在相關(guān)文件上注明，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定做出處理，并按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標準重新進行確權(quán)登記。

3.2 探索有效制度，盤活閑置宅基地

探索宅基地使用權(quán)集體經(jīng)濟組織合理流轉(zhuǎn)和有償回收制度，尤其是要解決那些進城務(wù)工落戶人員的宅基地閑置問題，通過對這部分閑置宅基地進行盤活，不僅保護了耕地，還保證了集體經(jīng)濟組織和其他成員的需求。，將零散的閑置宅基地通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將閑置宅基地復(fù)墾成水田、旱地及樹林等，這不僅置換出了建設(shè)用地指標，也增加了耕地補充指標。另外，將倒騰出來的建設(shè)用地指標可以集中使用起來，通過招商引資，可以修建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如種植葡萄、草莓等，這不僅解決了農(nóng)村宅基地閑置問題，還促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。

3.3 尊重農(nóng)民意愿，科學(xué)規(guī)劃宅基地

在新農(nóng)村建設(shè)中，工作人員一定要秉承公平公正原則，在充分了解農(nóng)民需求的基礎(chǔ)上，一定要對他們的生活習(xí)慣、生產(chǎn)問題考慮周到，科學(xué)合理地規(guī)劃宅基地的位置，它必須滿足有利于生產(chǎn)、交通便利、方便生活、保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約使用土地必須條件，還應(yīng)使村內(nèi)設(shè)施建設(shè)做到功能齊全以及布局合理[5]，同時嚴格對宅基地手續(xù)進行審批，滿足他們的建房需求，讓他們可以在自己家宅基地自行蓋自己想要蓋的農(nóng)村房屋。

3.4 保證主體利益，繳納增值收益

借鑒國有劃撥土地轉(zhuǎn)讓規(guī)定，允許農(nóng)村宅基地在市場上流轉(zhuǎn)，在一戶一宅的基礎(chǔ)上，保證所有權(quán)主體的利益，在轉(zhuǎn)讓過程中，要求宅基地使用人和受讓人向集體經(jīng)濟組織繳納從中獲得的增值收益，更重要的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員具有優(yōu)先購買權(quán)。然而，針對小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)，必須使用法律手段對其嚴格規(guī)范起來，小產(chǎn)權(quán)房不能確權(quán)發(fā)證，不受法律保護，不能向非本集體經(jīng)濟組織成員的第三人轉(zhuǎn)讓或出售，只能在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、置換。

3.5 納入考核機制，激發(fā)基層干部

雖然在農(nóng)村宅基地確權(quán)過程中，基層干部有配合其他人員，來做一些基礎(chǔ)的工作，如聯(lián)系村民組組長、整理村民組戶籍資料等，但這是遠遠不夠的，大部分基層干部沒有實際參與進來。倘若基層干部參與進來，可以讓具體人員負責(zé)具體的若干村民組，其一，可以彌補村民組組長的文化水平，大大提高確權(quán)發(fā)證工作以及更多此類工作的效率；其二，他們在基層工作年限頗高，對于是否分戶、戶口數(shù)目、是否在城市落戶等問題更加了解，有利于工作的進展。因此，將此項工作納入基層干部的考核機制，會大大促進他們的工作積極性，確保農(nóng)村宅基地確權(quán)工作以及其他工作高效完成。