“三權分置”背景下許昌市農村宅基地退出模式分析

宋瑞霞

（許昌學院，河南 許昌 461000）

國土資源部2018年統計報告顯示，我國城市建設用地緊張，城市人多地少與農村少人多地形成了鮮明對比。為統籌城鄉一體化發展，2019年中央一號文件圍繞農村宅基地提出了推進農村宅基地制度改革的相關指導意見，重點是探索宅基地所有權、資格權和使用權的“三權分置”，這對于規范村民、村集體、地方政府的行為及責任有重要意義。

1 許昌市農村宅基地退出的現狀

由于地區差異和經濟發展水平的不同，在宅基地管理模式上會有較大區別。筆者以調研河南省許昌市為例展開探討，通過發放問卷調查的形式對五個村莊進行調查，這五個村莊分別為禹州市的張樓村、石河村，長葛市的崗李村，鄢陵縣的郭劉村、崗周村。選取了30位志愿者村民進行調研，選取志愿者均為自愿接受調研的村民，問卷涵蓋既有年輕人也包括中老年人。

1.1 閑置宅基地大量出現

近些年來，許昌市農村人不再拘泥于務農、養殖，很多會選擇外出打工、經商或求學，這就導致很多的住房長期無人居住。也有部分農戶是已經在城市落戶，每年回原宅基地的次數非常少。通過調研發現，外出打工、經商和求學的人數高達56%，五個村莊共有483戶居民住宅，由于村民外出打工或隨子女在城市居住，出現了175戶閑置住宅，閑置住宅比例為36%。其中，鄢陵縣郭劉村“空心化”問題尤其突出，村內共85戶村民，閑置宅基地53戶，閑置比例高達62%。由于村內并無工廠，且耕地鹽堿化現象嚴重，糧食畝產低于400公斤，難以滿足一家人的生活需求，大部分村民選擇外出謀生，村中常駐人口為老人及小孩，很多住宅常年無人居住，土地利用率很低。

1.2 農民宅基地退出意愿不高

走訪調查中，五個村內只有35%的村民希望宅基地退出，而大部分村民特別是45歲以上的中老年人則不愿意農村宅基地退出。以禹州市的張樓村和石河村為例，這兩個村子被譽為河南省“森林鄉村”，生態環境優美，村內含有涉林產業，比如木材加工廠、家具廠，很多45歲以上的人會在村內工廠打零工，不會像年輕人一樣外出謀生。而長葛市崗李村實施的宅基地退出政策為一次性補償6萬元，村民認為現有的退出補償滿足不了日常生活開銷，沒有必要進行退出。

1.3 “一戶多宅”及面積超標問題多發

《河南省實施<土地管理法>辦法》第51條規定，平原地區宅基地面積為134m2~167m2，山區、丘陵地區每戶宅基地不得超過200/m2。長葛市的崗李村，鄢陵縣的郭劉村、崗周村為平原地區，超過規定面積167m2的住宅為75戶，宅基地建筑面積超標比例占調查總數的22%。村民宅基地面積超標也是農村土地利用率不高的表現，這與城鎮化快速發展中城市建設用地不足的問題相沖突。除此之外，“一戶多宅”的現象也很突出，調查顯示禹州市的張樓村和石河村有16%的村民含有一戶以上的住宅。

1.4 宅基地私自轉讓或出租的現象時有發生

走訪調查中，只有12%的村民不愿意將閑置的房屋轉讓或出租，有28%的村民曾經或現在有將閑置房屋出租或轉讓給其他人的情況。而通過走訪調查發現，村內的宅基地轉讓以及出租并沒有經過合法的程序，只是雙方私下的口頭協議，無法保障戶主的相關利益。農戶的宅基地使用權依照法律規定是可以有償轉讓的，但經調查發現，鄢陵縣崗周村雖然制定了宅基地有償使用制度，鼓勵農戶在村集體內部轉讓，但因為農民法律意識淡薄，村干部執行力度不夠，難以形成規范的土地交易市場。

1.5 宅基地退出模式

許昌市農村宅基地的退出依托人地掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地整治等形式來實現。主要可以通過宅基的的自愿退出給予一定的經濟補償、換取城鎮住房、按照規定補交城鎮社保的等形式。同時部分地區針對農戶自愿退出，并由村集體對回收的宅基地進行了集中整治，例如，禹州市馮石門村通過招商引資在村內原有的閑置宅基地上建設艾草制品公司，工廠為農戶提供就業機會，政府協助建設新社區，并每年給予農戶一定的住房補貼。這種模式可以項目為依托，增加農民財產性收入，幫助農戶脫貧，改善村民生活，也促進了閑置宅基地的盤活利用，為城鄉發展和建設騰挪空間，加強土地的集約管理。

2 許昌市農村宅基地退出中存在的問題分析

2.1 宅基地退出后農民存在較多顧慮

通過與村民訪談、調查發現，不同年齡段的村民對宅基退出以后的顧慮不同。45歲以下的年輕人及青壯年主要是擔心宅基地退出后要去城市買房，房貸壓力大，生活負擔重；45~60歲的中年人主要擔心自己沒有過硬的專業技能以在城市立足，沒有穩定的收入來源，無法承擔一家人的開銷；60歲以上的老年人主要由于鄉土情結濃厚，難以割舍祖屋，并且很難適應新的生活環境。調研中也發現，很多村民不愿意退出閑置的宅基地，更重要的原因在于認為現有宅基地退出補償過低，同時自己也缺少宅基地退出之后的各項生活保障。

2.2 宅基地退出政策的宣傳力度不足

據調查數據顯示，有39%被調查村民表示對宅基地退出的政策不了解，此外，還有15%的村民認為宅基地所有權屬于個人，此項調查也反映出村民根深蒂固的“土地屬于私有財產”的錯誤觀念。與村干部交流時，他們也表示自身文化水平有限，沒有做好對村民的宣傳與講解工作。同時，由于村民對宅基地退出的補償政策不滿意，認為宅基地的退出損害了自身的財產權益，當村集體向村民宣傳可以適度流轉宅基地的使用權時，村民的熱情度不高。

2.3 宅基地退出的制度不健全

農戶退出意愿不高的影響的因素中主要包括宅基地的退出與補償制度措施不合理等。例如，長葛、鄢陵等地宅基地退出后，在農民戶籍、物資保障、基礎設施以及環境治理等方面缺少必要的配套措施，并且補償金額低于農戶預期，資金不能及時到位。農戶進程后會面臨諸如孩子入學、購房等實際問題，日常開銷會比較大，農戶會衡量宅基地退出對自己而言是否是利益最大化。目前許昌市并沒有形成一整套的宅基地退出的相關制度。

宅基地與房屋是農戶的重要財產，我國試點地區天津、浙江等地以維護農戶利益和充分考慮農戶意見為前提，天津華明根據當地的實際情況提出近郊農民可將宅基地置換成小城鎮的住房，置換標準獲得了農戶的廣泛認可。浙江義烏規定農村拆遷宅基地可置換為新社區的住宅，同時，原先村莊替換下的宅基地可以重新開墾農用耕地或建設用地，其中取得的財產性收入可用于新社區的基礎設施建設。

2.4 村集體組織機構職能“虛化”

宅基地歸集體所有的根本地位不可改變，但長期以來，許昌市一些地區的農村集體經濟內部組織機構職能“虛化”，在全國農村土地確權工作已進入尾聲時，許昌部分地方依然存在農戶宅基地或房屋產權不清晰的問題，這就給宅基地“三權分置”提出的落實造成了障礙。在調研中發現，在日常工作中存在村委會未及時與鄉鎮政府和農戶溝通配合，未發揮村集體應有職責的問題。例如，禹州市有些村莊未及時到農戶家中勘察丈量，繪制宗地圖，確定宗地面積、使用權面積和宅基地權利人。村集體應在保證宅基地在無產權糾紛下，為農戶發放宅基地使用證，做到宅基地的確權發證。

3 關于完善農村宅基地退出模式的建議

3.1 健全宅基地退出的制度保障

我國多地的試點經驗給許昌市推進宅基地規范有序退出提供了指導經驗，結合調研中發現的問題，許昌市需要重點完善宅基地退出中與農戶利益密切相關的各項制度保障，以消除農戶的擔憂。同時對于已經退出的閑置宅基地進行資源優化利用，更好地盤活農村土地市場。

第一，農村宅基地退出應充分尊重農民意愿。雖然閑置宅基地有償退出是提高農村土地利用率的有效途徑，但在有序退出的過程中應該從農戶的切身利益出發，遵循自愿、公平的原則，在法律規定范圍內切實解決農戶在宅基地管理過程中出現的與農戶利益相沖突的不合法行為，切實保障農戶自身合法權益。

第二，拓寬宅基地退出補償資金渠道。調研中發現，目前農戶宅基地退出的意愿不高的主要原因在于目前當地并未形成統一的對退出人給予法定補償機制。部分地區不同時期退出的補償政策差距過大，后期退出的宅基地比前期退出的補償政策力度大，從而部分有退出意愿的農戶也持觀望態度，期望后續的宅基地補償政策。從我國多地的試點經驗來看，多數地區最常采用現金補償或者置換城鎮房產的模式，這就需要依托強大的財政支持。許昌市也采取了以上模式，為了保證后續有充足的的資金支持，有關政府部門可以從多渠道來籌措資金，如加大招商引資的優惠力度，大力支持那些有助于本地發展的產業項目，歸置閑置宅基地，集中規劃廠地，使其盡快落地，并通過從土地出讓所得的收入中支出由農戶宅基地退出所需的資金。

第三，因地制宜地建立農村宅基地的退出模式。許昌市是三國歷史文化名城，作為曹魏故都的許昌被譽為“北國水鄉”、“水韻蓮城”，并先后獲得了全國文明城市、全國綠化模范城市、國家衛生城市等稱號。因此，在開展宅基地退出工作中，要適當保留民俗文化和歷史建筑遺產，保護生態環境，打造“許昌建筑”、“許昌環境”、“許昌文化”的城市名片。

第四，制定宅基地退出補償的標準。目前，許昌地區關于宅基地退出缺乏統一的標準。借鑒國內多地試點經驗，宅基地退出的補償標準需要結合當地的經濟發展水平及地方實際情況。許昌地處中原腹地，經濟發展近幾年也是穩中向好，其中調研的禹州地區依托鈞瓷及中醫藥文化是許昌市經濟基礎最好的縣市，同時也是我國經濟百強縣。依托較強的經濟基礎，可以在全市范圍內率先制定出相關的宅基地退出的補償政策。調研中禹州市的張樓村、石河村經過多方協商制定了短時間退出補償的方案，補償金額由村民和村集體協商確定，農戶也可自愿永久退出閑置及超標宅基地，一次性給予村民最低10萬元的經濟補償，補償的資金主要是來由占用村內宅基地的企業或村集體提供。也可以選擇分階段給予農戶經濟補償，補償的標準基本在6 000~10 000元左右一年。許昌其他縣市也需要因地制宜的制定本地區的宅基地退出的補償標準作為有序宅基地退出的指導標準。

第五，制定宅基地退出的相關配套保障措施。經過調研，梳理出目前宅基地退出過程中農戶的顧慮主要是擔心日后的生活缺乏穩定的保障，考慮最多的是圍繞著就業、教育、住房、醫療、養老等實際問題。在就業方面，為確保宅基地退出工作的順利實施，政府部分應該考慮農戶進程的切實需要，加大農民就業培訓、提高農民工職業技能素質，讓農戶可以掌握足以維持生計的一技之長。同時許昌市在本地區還需要通過大力發展非農產業，擴大農民的非農就業渠道，以創造更多的非農就業機會，為退宅村民提供必要的生活保障。在教育方面，由于城鄉間的教育資源存在較大差距，城鎮的基礎教育水平要普遍高于鄉村教育，目前很多農戶是為了自己的孩子能享受到更好地教育資源而選擇在城鎮就學。有宅基地退出意愿的農戶也重視下一代的教育問題，而現在很多的優質教育資源有地域限制，而符合入學的區域房價相對較高，這也給農戶入城帶來了很大的障礙。需要當地政府有相關的政策傾斜，以消除農戶的入城顧慮。在住房方面，部分宅基地退出的農戶選擇“宅基地置換”模式，即農民可以根據自己的宅基地的面積折合成一定的比例，按照比例的標準與社區房屋進行“資產置換”，這是國內宅基地退出補償的常見方案。不過目前許昌市采用此置換方式的地區多是城市周邊的地區，城鎮化發展中需要更多的土地資源，同時又由于城市的高房價，相比現金補償農戶更愿意選擇宅基地換房的模式。而在調研中的許昌市的五個村莊，農戶的宅基地換房的意愿很強，但由于地域的問題，很難進行宅基地換房。此問題的解決需要多方協商、結合經濟發展水平及實際情況而定。就社保問題，這也是農戶進城之后的切身利益問題。我國多個試點地區對自愿退出宅基地的農戶給予了一定的政策支持，如給農民補交社保，均納入城鎮保障體系，與城鎮居民享受同等待遇。

3.2 強化村集體組織職責

由于宅基地所有權的集體屬性，在法律層面上村集體負責宅基地使用管理權、村莊用地規劃利用權、合理分配收益權等。而在調研中也發現了由于村集體負責人文化水平有限及對宅基地退出工作宣傳力度不夠，導致很多農戶不了解目前的宅基地退出的相關政策。許昌市各地區應提高村干部的文化素養與知識水平，加強農業政策方面的知識培訓，積極向村民宣講宅基地“三權分置”管理政策，以提高村民自愿退出閑置宅基地的熱情，進一步盤活農村閑置的土地資源。同時地方政府也加強對村內宅基地的動態監管，及時發現并處置諸如宅基地退出中違反自愿、有償等問題，及時予以糾正以保障農戶的切身利益。