政校關系重塑中的政府擔當

孟曉東 錢 音

為深入貫徹黨的十九屆四中全會和全國教育大會精神，認真落實全國基礎教育工作會議部署要求，全面提高基礎教育質量，辦好人民滿意的教育，教育部等八部委聯合印發了《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從教育教學、人事工作、經費管理方面全面保障學校辦學自主權，也以政府的自我革命為前提，強調深化教育“放管服”改革、提升辦學支撐保障能力對激發學校辦學積極性、增強學校辦學內生動力的重要作用。學校與政府，本是教育生態圈中同氣連枝的兩大“主體”。政校關系，亦是現代學校制度建設中必須面對的重點問題。《意見》下政校關系的重塑，從代表著社會公共權力的政府開始自我革命，是一種應然，也是一種必然。刀刃向內，破除利益固化藩籬，確保學校辦學主體地位的落實，政府可以從哪些方面入手，擔負起政府應有的擔當呢？

一、權與責，各安其位

學校辦學主體地位的有效落實，在根本上取決于政校雙方主體責任和主體地位的明晰化，必須在厘清關系的基礎上，嚴明各自的權責邊界，厘定各自的具體責任。學校與政府雖然都是“主體”，但是存在著隸屬關系。政府是教育公共產品的提供者，而學校的主體權威來源于政府授權，只能在法律框架內，在政府指導下享有“辦學主體地位”。因此，充當元主體角色的政府，在“權與責”的關系上更要有清醒認識。

1.我是誰？

這是關乎執政立場的問題。弄清了“我是誰”，才能更好地擺正自己的位置。其實在這點上，《中華人民共和國義務教育法》等文件已明確指出：我國基礎教育的改革和發展，要“堅持國務院領導，省級人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。這也從法律層面認定了政府是國家辦學的直接責任主體，且三級責任主體分工明確。因此，主體責任人理應積極作為，承擔起辦學領導者、統籌人的相關責任。

2.為了誰？

這是關乎執政宗旨的價值觀問題。弄清了“為了誰”，才能更好地明確為誰立命、為誰執政。從“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”，這不是簡單的辦學理念與方式的轉變，而是辦學目標與方向的澄明。政府辦教育就是為了把教育擺在優先發展的戰略地位，提供充分、優質、公平的公共教育服務，推進教育均衡發展與現代化，推動基礎教育公平發展和質量提升，提升人民群眾對教育的滿意度，回應人民群眾對教育的新期盼。

3.依靠誰？

這是關乎執政方式的方法論問題。弄清了“依靠誰”，才能獲得工作力量的源泉。教育是一個復雜的系統工程，從結構來看，除了政府，還有社會、家庭、校長、教師、學生、家長等眾多元素。搞好教育辦好學校，可以說是一項專業性、綜合性、創造性極強的事業。政府一方自唱獨角戲是不行的，作為最高級別的責任主體可以擔負起“協調者”“促進者”的角色，主動尋求合作，凝聚多方的力量，支持這個圈子里的其他主體各安其位、各負其責，在職責范圍內一起創造性地開展工作，形成工作合力，以此增強內生動力，激發辦學活力。

二、管與放，各司其職

落實學校辦學主體地位，還需要在厘清權責的基礎上，減少政府不必要的干預，給學校充分的辦學空間，處理好“放”和“管”的關系。堅持放管結合，就是要把該放的權力切實放下去、放到位；該管的一定要管起來、管到位，管不到位也是失職。

（一）保障學校辦學自主權，政府“應放盡放”

1.尊重辦學規律，全部放。

政府要舍得放權，不參與學校具體事務的管理，主動交卸一些“不該管”“不必管”的職能。凡是可以下放又能事后監管的權力一律下放，確保學校在法律框架內，在政府宏觀指導下，享有內部事務高度自治權。如在學校經費管理、師資隊伍建設、課程建設等方面，要把自主權交還給學校。學校有權并可以按照預算管理有關規定和實際發展需要，自主提出年度預算建設，自主執行批準的預算項目，自己對資金進行全過程績效管理，有效使用，正常運轉。

2.尊重專業自主，定向放。

政府要舍得放手，尤其在用人上要擴大學校人事工作自主權，實施定向放。政府要尊重校長、教師的專業自主，給予獨立行使教育專業決定的權力和獨立創造的空間，支持校長、教師享有專業自主權，真正以主人翁的姿態，主動參與到學校各項事務與活動中。校長可以根據辦學實際需要，自主設置內設機構，自主擇優選聘中層管理人員等，而不是只能按政府核定的標準、提供的職數、給予的條件進行人事選拔與任免；教師有對自己的教育教學自由執行而不受他人干預的基本權，而非受囿于層層的管理、監督、檢查、考核等，讓人絲毫不敢逾矩。“定向放”式的松綁恰是提升教師職業感、榮譽感的正解。

3.尊重學校創新，差異放。

不同學校在辦學過程中因為地域、文化的差異總會形成一些富有個性的、相對穩定的教育特征和風格，即學校的特色。學校發展不可能步調一致地往前走，不然也不會有優質學校、薄弱學校之分。鑒于這樣的現實，政府要舍得放開，尊重學校創新，針對不同學校的實際情況實施差異放。鼓勵和支持學校因地制宜，大膽探索符合自身特點的辦學模式與辦學特色，突出特色創建內涵，將特色做大、做細、做強、做亮；而不是“一刀切”“一根尺子量到底”，以此促進學區內學校保持多元特色，一起優質均衡發展，破解“千校一貌、萬生一面”的弊端，真正形成“一校一品”的生動局面。

（二）規范行政權力，政府“應管盡管”

1.服務為先。

政府要樹立為學校服務的思想，基于對學校的信任，基于民主合作的原則，建立健全公共教育服務體系。按照法律規定的職責、權限與程序，主動為中小學服務，為激發辦學活力提供強有力的保障支持。再窮不能窮教育，再虧不能虧教師。要優先保障學校基礎設施、經費投入、教職工配備等教育教學基本需求；根據經濟社會發展水平和財力狀況，逐步健全生均公用經費、編制動態調整機制，切實解決學校辦學后顧之憂；要建立中小學教師工資福利待遇的長效機制，在財政可能的情況下，強化辦學激勵機制，對優秀校長、業績突出的教師加大榮譽表彰和物質獎勵力度；要解決中小學代課教師的待遇問題，并逐步理順代課教師入編問題，提升教師職業幸福感，讓教師耐得住寂寞，甘愿付出，為教育做貢獻。

2.引導為上。

放權不等于放任，政府主要負責宏觀決策，地方政府負責規劃、協調，給學校內涵發展、特色發展、人才培養模式等提供良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實；在管理方式上積極創新，從微觀走向宏觀，由直接走向間接，運用立法、信息服務等手段來明確各自的權限、作用與責任，引導支持學校自主發展，創新學校內部管理制度；通過組織領導、協商對話等途徑引導把控，積極穩妥落實各項制度改革，不斷推進教育家辦學治校，確保學校發展大方向不偏離，學校辦學行為不偏差，保證教育公平性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和師生的合法權益，推動基礎教育的均衡發展。

3.監督為主。

政府放權賦能，確保、擴大學校辦學自主權，不等于放手不管，也要建立相應的監督機制，跟蹤學校的發展與變革，監督學校辦學行為以及校長的權力使用，強化過程性和發展性評價，對學校落實國家課程方案和課程標準、規范使用教材、遵循學科教學基本要求、師德師風建設等方面加強督導落實；對學校辦學質量與辦學效益加強問責，定期發布監督評估報告，以促進學校章程建設，建立科學、高效的治理體系，持續改進和提高辦學水平，實現校長負責制下真正的“自主”與“自治”。當然，政府的監督職能主要可以放在管理和宏觀評價的督政、教育督導評價政策的制定、評價標準和指標的制定上，具體的監督工作與評價權可以交給第三方來行使，或通過購買服務、培育委托第三方社會專業組織開展對學校的監督與評價，這樣更能保證教育監督與評價的客觀性和有效性。

三、分與合，各盡其力

新時期政校關系的重塑，還應放在更為廣闊的政治、經濟、文化和社會背景中去考慮，分與合，使處于教育生態圈的不同主體各盡其力，以伙伴合作關系共同推進制度完善與制度創新。

1.“管”與“辦”，還有“評”。

政府堅持放管結合，重在提供優質高效服務，依法對學校實行宏觀調控，監督指導；學校重在發揮自主作用，堅持制度創新完善，依法規范辦學，辦出特色，辦出水平，辦出活力，辦出家門口百姓滿意的學校。落實“管”與“辦”，做得怎么樣，不能僅由政府和學校自己說了算。2015年5月，教育部發布了《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》從行政、辦學和評價三個方面提出了推進管、辦、評分離的具體路徑和辦法。可以說，“管、辦、評”分離的提出，標志著我國教育管理體制改革進入教育治理改革的新階段。“評”就是評價，即通過科學的監測，為改進教育教學、管理和決策提供依據。“評”，改變了過去以政府督導評估為主的“一言堂”局面，著力建立包括政府督導、學校自評、社會第三方共同參與的多元評價體系。這樣的“管、辦、評”分離，恰是為了保持各方相對獨立性，提高專業性，保證督導評估制度向著更加科學、公正、客觀和專業的方向發展，最終也是為了三個方面更好地整合統一，凝聚合力，共同推進教育現代化發展。

2.“統”與“整”，還有“特”。

有分即有合，于教育法制主體、責任主體政府而言，“合”就是要以區域教育的生態文化為方向，以教育發展中存在的實際問題為導向，將零散的、多樣化的教育資源統籌與整合，形成全局優化、系統組元、更有價值的教育整體。“統”與“整”是區域意義上的辦學之“活”。教育部在《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中著力強調統一思想認識、統籌教師隊伍、統建長效機制，這一指導思想對實現教育差異資源互補、盤活聯合體辦學機制、推進區域整體辦學內涵起到有效推進作用。需要明確的是，統籌與整合不是抑優扶弱、削峰填谷，而要以尊重學校發展的整體規劃為前提，協商調配，以強帶弱；在帶弱中發現被遮蔽的教育的深層問題，深化教育改革，實現區域教育的共享、共生、共長，以人的發展為核心，辦家長滿意、社會認可的教育。在此基礎上，政府還要看到不同校情之下學校的文化特質與發展長板，提升公共服務的理念與前瞻意識，充分給予學校特色建設、創新發展的空間，允許有中國式的“特許學校”，形成欣欣共繁榮、桃李競爭妍的教育春天。

3.“我”和“你”，還有“他”。

教育是一個開放的生態系統，伴隨著教育日益走入社會中心，政府和學校早不是“政府的學校”這種單向關系，也不是“我和你”簡單的雙邊關系，除了“我”和“你”，越來越多的“他”，如家長、社區、各種基金和捐贈等社會力量也正不斷地積極參與進來，一起承擔著教育的責任。權力與責任是相對應的，社會力量承擔教育責任的同時，也擁有教育管理的權力，所以，政校關系重塑中以政府來牽頭協調統籌，打破主體與部門間的壁壘，以合為進，建設目標理想一致的多元主體協調聯動、合作支持的新型現代學校治理生態圈才符合社會發展趨勢，最能增強辦學內生動力的優選。政府、學校、社會力量三類主體既分又合，職能調整優化，目標匯合，機制融合，資源整合，各自獨立又相互聯結、相互制約，必將節約教育治理成本，構成互為因果的良性運行系統，必將為全面提高基礎教育育人質量提供強大動力和堅強保障，奠定起教育強國的堅實基礎。這才是政府在政校關系重塑中最有作為的擔當。