農村集體產權制度改革中存在的問題及對策

王柏衡

（西安財經大學，陜西 西安 710000）

為了加快我國農村集體產權制度的全面改革，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，需要盡快將目前農村集體產權制度改革中面臨的諸多問題進行有效解決，進而實現農村社員經濟收入的增加，農村集體組織成員權益的保障，全面建設小康型農村。對此就需要將農村集體產權制度改革中存在的問題準確地找出來，然后根據實際情況，制定切實可行的解決方案，才有助于全面推進農村集體產權制度改革。

1 我國農村集體產權制度改革的現狀

我國當前所推進的農村集體產權制度改革，就是要按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，從實際出發，進行農村集體產權股份合作制改革。首先，對于土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定農村土地承包關系，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。其次，對于經營性資產，重點是明晰集體產權歸屬，將資產折股量化到集體經濟組織成員，探索發展農民股份合作。第三，對于非經營性資產，重點是探索集體統一運營管理的有效機制，更好地為集體經濟組織成員及社區居民提供公益性服務，鼓勵在試點中從實際出發，探索發展股份合作的不同形式和途徑。

當前，我國農村集體資產總量不斷增加，現已成為農村發展和農民共同富裕的重要物質基礎。在工業化、城鎮化的加快推進中，農村經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農村集體所有制的基礎，影響了農村社會的穩定，改革農村集體產權制度勢在必行。農村情況千差萬別，集體經濟發展很不平衡，要搞好制度設計，有針對性地布局試點。試點過程中，要防止侵吞農民利益，試點各項工作應嚴格限制在集體經濟組織內部。

十八屆三中全會以來，中共中央高度重視農村集體產權制度改革工作，提出了保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的改革任務，這是一項牽一發而動全身的改革，需要試點先行。當前的重點就是針對農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等日益突出的問題，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，堅持尊重農民群眾意愿，確保農民群眾成為改革的參與者和受益者，要堅持重點突出和風險可控，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份權能改革，鞏固完善農村基本經營制度。

2 我國農村集體產權制度改革存在的問題分析

由于我國農村經濟發展的不平衡，城中村、城郊農村、偏遠農村等地理位置不同的區域，其經濟社會發展差距甚大，因此農村集體產權制度改革中問題存在不一，需要有針對性的分析和解決。當前各地在農村集體產權制度改革中比較突出的問題表現在以下幾個方面：

2.1 土地經營權流轉不順暢

在我國當前的農村集體產權制度改革中，所有權、承包權、經營權要分屬不同的經營實體。為了促進土地經營權的流轉，城鄉各地成立了相關的土地流轉中心，是為了對流轉的土地進行審查和備案，但土地流轉中心發布的土地流轉供需信息不足，導致農民在參與土地流轉經營時，對土地流轉信息的掌握受到了限制，導致土地在市場中流轉時信息不對稱，影響了農民的正當權益。另外，由于農村宅基地屬于村集體資產，在一定程度上限制了農村基層農民的自主經營權。當然，產權流轉困境主要表現在產權流轉的封閉性和產權流轉機制不暢導致農業要素市場化程度不夠，進而影響了農村的“三權分置”改革。

2.2 深化農村改革認識不足

從實際情況來看，農村集體產權制度改革中各村的經濟情況差異較大。其中，城中村、城郊村的農業集體資產相對較多，村民對改革期望度較高，而在一些偏遠的或者說遠離城鎮的集體經濟薄弱的農村，改革對群眾吸引力不大。在集體產權制度改革中，相當部分群眾的積極性沒有預期的高，認為改與不改沒什么區別。一部分干部和群眾還認為，村級的經營收入，原本由村級負責人說了算，現在改革后，村委、村支部弱化了其權力，存在一定消極心理。

2.3 農村群眾未參與民主管理

由于鄉鎮基層相關制度不完善，鄉鎮級集體經濟組織尚未確定領導人的選舉、任命、罷免程序，其領導人不是由農民群眾民主選舉的，而是由鄉鎮黨委、政府任命。因此，鄉鎮級的集體經濟組織的經營管理、資產處置、利潤分配等重大問題的決策同樣由鄉鎮黨委、政府決定，農民群眾未真正參與民主管理，缺少必要的民主監督，但依《中華人民共和國憲法》第十七條規定“集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題”。

2.4 農村集體經濟可持續發展較難

農村集體經濟的可持續發展問題，首先涉及到農村集體經濟組織及組織成員的身份地位問題，即農村集體經濟組織及成員的法律地位不確定、集體組織職能定位不清晰等問題。其次農村集體經濟的可持續發展困境主要是指農村集體經濟經營模式單一、內部治理結構不完善、稅收優惠少和收益分配過度分紅等，影響了農村集體經濟的可持續發展。

2.5 農村經費支持力度不大

農村集體產權制度改革設計的工作面廣，事務繁雜，需要大量的人力、物力和財力。特別是在基層村級開展工作的過程中，需要一部分人集中一段時間全面開展工作，有時候需要晚上到農戶家中調查核實相關數據和簽訂確認書。然而，有的村經濟條件差，沒有資金安排人員專項用于清產核資核實、人員確認和入戶確認，導致工作不細致、不扎實。

2.6 歷史遺留問題較多

在清產核資當中，因歷史原因，相當一部分農村存在大包干時遺留下的銀行債務處理問題在清產核資中很難解決。同時，因扶貧已在民政部銷號的行政村，在此次產權制度改革過程中面臨著清產核資、成員界定、股權設置等諸多問題。比如，行政村撤銷后，成員戶口已遷入其他行政村，但資產還保留在原村，成員界定有一定難度。

3 解決農村集體產權制度改革存在問題的對策建議

農村集體產權制度改革，就是要通過改革賦予農民更多財產權利，明晰產權、完善權能，積極探索集體所有制的有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力，不斷增加農民的財產性收入。在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，發展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度。就當前而言，主要要做好以下幾方面工作：

3.1 做好集體產權制度改革中的清產核資工作

在進行農村土地確權工作時，相關單位要準確掌握土地確權工作的整體要求，尤其是土地產權登記與頒證工作的具體要求，根據相關規定，明確各項工作的任務，及時有效完成相關工作的內容，在規定多數時間內將土地確權證書頒發給農民，真正多數實現土地確權。在土地確權登記頒發證件的過程中，要重點解決農民承包土地面積不準確，和土地邊界劃分不清晰問題，避免造成農民利益損失。在進行土地確權頒證的過程中，相關工作人員要依照相關規定，堅持公平、公正和公開的工作原則，切實的維護好每一位農村基層的民眾的合法利益。同時，在進行土地確權時，要充分的尊重農村基層群眾的意愿，堅持穩定推進產權制度改革，增強土地分配的合理性。另外，在不同的農村地區，要堅持因地制宜的原則，避免因忽視個性問題造成不必要的影響，為了避免個性問題的影響，需要相關土地確權部門做好準備工作，了解不同地區的實際情況。在具體實施過程中，需要加強與當地基層群眾的聯系，相信群眾，從群眾中獲得信息，依靠群眾，通過群眾的支持和幫助，妥善的處理好農村地區的土地產權歸屬問題，維護好農民的利益，促進農民綜合利益增長，進而推動農村全面深化改革。

3.2 進一步加強農村集體產權管理

黨和政府應當出臺有關政策，繼續加大農村集體產權管理，完善農村集體資產管理委托代理服務制度，全方位對農村集體經濟組織運營資產進行有效監管。出臺實施意見，妥善處理好分配與積累，分配與發展的關系，引導農村集體經濟由過去的福利分配為主，逐步向按股份分紅為主的分配方式轉變；推進農村集體資產管理規范化建設，全面完成農村集體資產清產核資工作，摸清底數，建立臺賬，完善制度，為加強村級集體資產管理提供保障。

3.3 加強基層農村經濟隊伍建設

當前，我國各地基層鄉鎮人民政府（街道辦）的經管站負責村級土地承包、財務、三資監管、農民負擔、信訪及其他農村改革工作。工作任務具體而繁瑣，事務多而責任大，在鄉鎮和街辦層面，個別鄉鎮和街辦只把經管站作為會計記賬單位，負責村級財務收支審計，沒有認識到經管站的作用和職責，在人員配備上嚴重不足等等。建議出臺關于加強基層農村經管隊伍建設的政策，從上而下，建立一支懂業務，知政策，能干事會干事的隊伍，配齊配強經管隊伍，促進村級經濟組織發展壯大，從而促進農村集體產權制度改革工作。

3.4 加大財政支持力度

眾所周知，農村集體產權制度改革工作涉及的任務非常繁雜，量大面寬，人手少，任務重，且有時效要求，因此建議各級政府尤其是區縣一級的財政部門要加大財政支持力度，落實工作經費，并納入財政預算，做到經費充足，真正把農村集體產權制度改革工作順利完成。

3.5 科學管理農村資源資產和資金

在對農村集體產權進行管理時，要做好對農村集體資金、資源和資產的管理工作，這項工作涉及到了產權歸屬問題，對農村經濟利益的發展具有重要意義。在具體的產權管理環節，需要做好三方面工作。首先，對于農村中屬于可經營性的資產，必須要明確財產的歸屬權，避免在經營中或經營后出現利益分配不均，造成糾紛，使部分農民的利益受到損失。為了防止這一問題的出現，可以將經營性資產進行股權化，然后將股權拆分，分配到農村集體經濟組織的成員中，并積極進行農民股權合作探索，促進股權實際利益增長，賦予農民對集體資產股份的使用權，即占有權、收益權、抵押權、繼承權、擔保權和有償退出權。其次，對于農村級的財務需要進行細化和完善管理，提高財務管理的效率，在進行管理時要重視管理的透明度，確保賬務明確、具體，杜絕損失群眾利益的行為，確保群眾利益的增長，為建造和諧發展的新型農村奠定基礎。最后，要重視在農村集體產權制度改革中人的作用，人是進行制度改革的核心力量，因此在進行農村資產管理時，要建立健全農村的干部監督機制和管理機制，為農村資產監督管理工作提供依據。同時，要重視強化農村基層干部的任職和離任經濟責任審計工作，這樣有助于加強對農村資產的管理，推動農村經濟建設。有效解決歷史遺留問題。

3.6 有效解決歷史遺留問題

我國的農村集體產權制度改革開始于二十世紀八十年代初，當時由于政策的不明確遺留了很多歷史問題，對現在的農村集體產權制度改革產生了一定的影響，比如銀行債務問題等。最有效的辦法就是由相關政府部門出臺政策予以支持化解。同時針對脫貧攻堅方面的銷號村問題，也建議由相關政府部門針對扶貧銷號村出臺具體的政策，明確具體措施。

在當前開展的農村集體產權制度改革工作中，一定要重視農村集體土地所有權、承包權及經營權的配置問題。土地是農民經營、農業發展、農村致富的基礎，完成土地確權、清產核資工作有助于推進農村其它集體產權制度改革工作。除此之外，還需要重視土地征收補償制度改革和農村資源、資金、資產管理等方面的工作，為推動農村經濟建設和加快農村集體產權改革工作提供力量。在現階段，如果可以有效實現對農村集體產權制度的改革，將會對農村進行全面改革起到巨大的推動作用。但在農村實際的集體產權制度改革中，依舊存在很多問題急需盡快解決。因此，我們必須堅持在黨的領導下，按照鄉村振興戰略的要求，發揮好市場和政府的作用，推動城鄉要素自由流動，走出一條中國特色的農村集體產權發展道路。

綜上所述，在農村集體產權制度改革中，首先要堅持正確的改革方向，既要發揮集體的優越性，又要調動農民的積極性，激活農村各類生產要素潛能，探索發展壯大股份合作經濟的途徑。其次要堅持推進體制機制創新，守住防止集體資產被侵蝕和農民利益受損害的底線，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。第三要堅持尊重農民群眾意愿，確保農民群眾成為改革的參與者和受益者。