土地資源節約集約利用面臨的現實困境及對策

李 爽

（洮南市自然資源局，吉林 洮南 137100）

雖然我國土地資源總量大，但由于我國人口基數大、地形復雜，加之不合理的開發利用，導致經濟建設用地供需矛盾十分突出。落實節約集約用地的本質是實現保護耕地和保障發展的統籌協調，進而為社會經濟發展奠定基礎。現階段我國關于土地資源管理的法律法規、支持政策等逐漸趨于完善，各地在探索與實踐中，逐漸形成了具有地方特色和值得推廣的節約集約用地模式。各地區應結合自身的土地利用情況、發展規劃，強化土地資源管理，以土地資源的集約化、可持續利用，促進地方經濟健康發展。

1 土地資源節約集約利用面臨的現實困境

1.1 土地盤活機制不完善

盤活城鎮中的低效用地，是實現土地資源節約集約利用的關鍵。然而，在實際操作中，由于土地盤活機制不完善，土地資源節約集約利用仍面臨諸多困難。首先，許多地方政府仍存在思維定式，固守傳統觀念。面對經濟建設用地不足的現狀，傾向選擇低成本擴張來增加用地，而不是處置城鎮中閑置、低效的土地。其次，盤活土地成本過高，特別是在配套設施較為齊全的老城區，房屋拆遷補償費用過高，無論是政府還是企業，均會優先考慮新辟土地。這種情況導致低效用地、閑置土地無法盤活，土地資源的價值難以發揮［1］。

1.2 用地審批與使用監管不到位

現階段，國土、城建、規劃等多個部門在土地資源管理上雖然相互協調，但是彼此之間信息交流不暢，合作默契程度不高，易形成較多的監管死角，導致土地資源浪費情況嚴重。例如，在用地審批過程中，不同部門之間未采取一致性的標準，有些部門設定的審批標準較低，對項目建設起到的實際約束效果并不明顯，導致用地低效。此外，對于已通過審批的土地，缺少后續監管。在項目驗收時，未對土地出讓合同的履約情況進行嚴格審查，因此，易出現項目建設企業違規亂用土地或私自減少建設工程量的情況，進而造成土地資源損失嚴重。

1.3 土地利用規劃不合理

理論上，土地利用規劃應與城鎮化建設保持同步，這樣才能緊跟城鎮化進程，使城鎮內部及周邊土地資源得到合理開發，進而有效協調土地資源的經濟、生態、社會等多重效益［2］。而事實上，隨著城鎮化進程不斷加快，配套的土地利用規劃并未同步跟進，且明顯滯后于城鎮化發展水平，由此引發了許多用地問題，如生態用地的比例不斷縮減、后備土地資源供應不足等。除城鎮中現存建設用地增多外，農村地區也因規劃不科學，出現土地資源嚴重浪費、私搭亂建的情況。

2 節約集約用地的成功模式

2.1 平陽模式

浙江省溫州市平陽縣依托寵物產業優勢，打造“特色寵物小鎮”，對閑置土地進行盤活利用。采用“一把手責任制”，由縣委書記任組長，牽頭成立“城鎮低效用地再開發領導小組”，制定《平陽縣城鎮低效用地再開發試點工作實施細則》，為土地資源管理提供方向性參考。參照土地利用規劃，對轄區內廢棄廠房予以拆除，細化標準，做好征地拆遷，切實提高土地利用效率。在理順政府引導、市場配置和政策扶持的運行機制后，實現了土地資源集約化利用。

2.2 濱江模式

浙江省杭州市濱江區為支持高新技術產業發展，提出了“畝產論英雄，集約促轉型”的土地管理新理念［3］，制定了土地資源節約集約利用的“三步走”計劃。第一步是科學規劃，在開展全區各類土地資源全面調研的基礎上，基于產業發展和轉型戰略，制定土地利用規劃；第二步是穩定供應，依照規劃方案，合理配置土地資源，為高新產業園區建設提供持續、充足的土地資源供應；第三步是動態監管，對獲批的土地資源進行動態監管和667 m2產量評價，切實提高土地資源的產出效益。在實現土地集約化利用的同時，不斷培育和壯大特色、高新產業，為加快濱江區產業轉型提供支持。

3 基于節約集約用地的土地資源管理改進對策

近年來，各地基層政府在探索土地資源管理先進模式上進行了大量試點，積累了較為豐富的經驗，取得了階段性成果。然而，由于各地在資源稟賦、經濟基礎等方面存在較大差異，土地利用效率和管理水平參差不齊。因此，只有堅持因地制宜的理念，并且基于當下土地資源利用中存在的實際問題，采取行之有效的改進對策，才能在實現土地資源節約集約利用的基礎上，為社會經濟發展和產業結構調整提供全方位的支持。

3.1 優化土地利用機制，提高土地產出效益

一些開發歷史較早的城鎮，由于早年規劃不合理，散亂分布著大量低效用地。實行城鎮低效用地的再開發，既符合節約集約用地的客觀需求，又能從根本上增加土地存量，為下一步挖掘存量建設用地的多重利用價值奠定基礎。在開展全面調研、確定土地權屬關系的前提下，進行科學規劃，尋找最佳的土地利用途徑。引進“用地效益評價”機制，對存量建設用地的開發強度、利用前景、667 m2平均產出等做出科學、精準的評估。參照量化考評結果，科學分配年度用地指標，為土地資源的合理配置、高效利用提供必要支持［4］。同時，需重視社會宣傳，切實提高相關主體節約集約用地意識，約束用地行為，杜絕資源浪費，提高產出效益。

3.2 細化用地審批標準，嚴格批后動態管理

近年來，從中央到地方相繼出臺了多項土地供應政策，為土地資源的集約化、科學化利用提供了政策指導和制度保障。在地方謀求轉型升級的背景下，用地需求進一步增大，用地形式更加復雜、多樣，這也決定了必須細化用地審批標準，對各類審批執行嚴格審查、精準評估，并且依照相關流程辦理土地供應手續，體現用地審批的規范化。尤其對于工業用地，應在現有的審批標準上，適當提高準入門檻，如將土地產出效率與企業注冊資本掛鉤。密切關注市場形勢變化，當土地產出效率提高時，土地使用企業的注冊資本也必須同步提升，以保證工業用地得到合理使用并發揮應有價值。另外，除了嚴格審批標準，對于審批后的土地，需實行常態化監管。設立跟蹤管理臺賬，利用“3S”技術、無人機技術等，實現對管轄范圍內已供土地利用情況的動態監管。如果發現違規利用土地或新增閑置用地，需盡快予以處理。

3.3 加快推進多規融合，嚴格落實規劃管控

目前，適用于土地資源管理和利用的文件有土地利用總體規劃、城鄉規劃等，為解決不同規劃之間在編制內容、數據標準等方面存在差異的問題，應盡快協調相關部門，加快“多規合一”進程。按照城鄉一體、部門合作的協調原則，對轄區范圍內的各類土地做總體規劃，爭取做到“一個區域，一張藍圖”［5］。在總體規劃的基礎上，需堅持因地制宜原則，立足各塊土地的區位條件、開發潛力、利用方式等，制定更加詳細的專項規劃。按照“總—分”結構，保證用地規劃的執行標準具有一致性，提高區域用地布局的合理性，進而提高土地資源的開發利用價值。此外，要保證將各項規劃落到實處，完善土地利用總體規劃實施成效的評估指標，量化每塊土地的利用情況，并根據評估結果不斷修訂規劃，從而在指導土地資源節約集約利用方面發揮作用。

4 結語

用地需求不斷上漲進一步激化了土地供需不平衡的矛盾，落實節約集約用地對整合土地資源、促進社會發展具有積極作用。近年來，各級政府出臺多項法律、政策，為土地資源管理提供了制度保障。但在實際工作中仍存在土地盤活機制不完善、土地利用規劃不合理、土地使用監管不到位等問題，既造成資源浪費，也制約了地方經濟發展。在堅持節約集約用地這一根本要求的前提下，應嘗試從提高土地產出效益、細化用地審批標準、加快推進多規融合等方面采取綜合措施，為土地資源的合理配置、科學利用創設良好條件，在切實提升土地資源管理水平的基礎上，支持地方經濟健康發展。