鄉村振興戰略背景下村莊協同發展的必要性及路徑

賈俊虎

（1.聊城大學，山東 聊城 252000；2.韓國世宗大學，韓國 首爾 05006）

自1978 年安徽省鳳陽縣小崗村首創包產到戶，至1982 年我國正式確立家庭聯產承包責任制，再到黨的十九大的召開，我國廣大農村由以前的溫飽問題得不到解決轉向現在謀求更好發展。為了全面建成小康社會，進而保證21世紀中葉我國現代化目標的全面實現，黨的十九大提出了鄉村振興戰略這一重大戰略部署。總體來看，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，通過分階段推進、全方位發展，致力于實現我國鄉村全面振興。

一直以來，“三農”工作都是黨和國家工作的重中之重。從2004年開始，中央一號文件每年都聚焦“三農”問題，國家強農惠農富農力度不斷加大。尤其是近幾年，每年全國財政用于“三農”的投入達3 萬億元，重點促進農業生產發展、農村基礎設施建設和農村教育、文化、脫貧攻堅、社會保障等民生事業發展。在國家的大力扶持下，我國“三農”工作成績斐然。僅脫貧攻堅一項，2018年我國農村貧困人口減少1 000 萬以上，280 萬人易地扶貧搬遷順利完成。

然而，當前我國農村農業發展仍面臨很多困境。例如，農產品階段性供過于求和供給不足并存，農民適應生產力發展和市場競爭的能力不足；農村基礎設施建設滯后，環境和生態問題比較突出；民生領域欠賬較多，國家支農體系相對薄弱；農村基層基礎工作仍存在薄弱環節，農村治理體系和治理能力急需強化等。2018年，我國農村居民人均可支配收入實際增長6.6%，與“十二五”期間年均9.6%的增長水平相比，農民收入增速已明顯放緩。當前，廣大村民迫切需要改變農村落后面貌的需求與國家只能提供有限支農資源的矛盾，已成為農村發展面臨的重要矛盾。

毫無疑問，僅靠國家的扶持不可能實現鄉村的全面振興，因此，必須激發鄉村的內生發展動力。基于目前我國廣大農村處于一種相互獨立、各自為政的狀態，村莊之間發展策略不一，資源整合能力不足，本文提出村莊協同發展這一構想，以作為實施鄉村振興戰略的一種途徑探索。

1 何謂“村莊協同發展”

總的來說，村莊協同發展就是在基層政府的指導下，以農民為主體，相鄰2 個或2 個以上的村莊在產業發展、生態保護、文化塑造、村莊治理和基礎設施建設等方面展開合作，責任共擔，利益共享，提高協同能力和經濟活力的契合程度［1］，打造村莊共同體，最終實現若干村莊共同發展。

村莊協同發展這一構想衍生于傳統村落的共生發展現象，指的是村莊之間在合作和博弈基礎上尋找利益共同體，以共生態勢著眼于共同體內部的未來動態發展［2］。在理論上，其演化過程是“點—線—面”，多個利益主體形成對稱性互惠共生發展格局［3］；要求各利益主體秉持正確的利益驅動和價值取向，最大限度地克服自身利益最大化傾向，改變在集體行動中的漠然態度和行動惰性［4］。在實踐中，通過調動村莊之間的合作意愿，整合各村現有的土地、人才、技術、基礎設施等資源，探索符合當地實際的優勢產業、特色文化、治理方式等內容，通過發揮合力來替代現有的碎片化生產方式和生活方式，從而提高區域競爭力。這有利于促進農村特別是遠離中心城鎮的農村，在國家扶持和指導力度有限的情況下，充分激發村莊內在活力，加快推進農村城鎮化進程。

2 實施村莊協同發展的必要性和緊迫性

“三農”問題不僅僅是經濟問題，同時也是社會問題、政治問題。而由其引起的鄉村衰落，成為很多國家面臨的世界性難題。就我國而言，“三農”問題主要體現在如下3個方面。

2.1 國家投入相對不足，農村發展資金供求矛盾突出

雖然近些年我國一直增加對“三農”的投入，但投入與需求不一致的矛盾一直存在。這既體現在總量方面，也體現在效益方面。

從資金投入總量來看，雖然政府對“三農”工作的投入一直在增加，如2018 年國家財政支出22.0 萬億元，其中3.0萬億元的“三農”投入占全年財政支出的13.6%，僅次于排名第一位的教育投入，但面對占全國人口總數40%的5.6億農村人口，以及這些人口所分布的數量龐大的農村，這些投入顯然滿足不了農村的實際需求。同時，2020年我國要完成2 000萬人口的脫貧攻堅任務，國家投入與農村需求之間的缺口在短時間內有擴大趨向。要想保證各項計劃按時完成，那么國家只能選擇繼續加大對“三農”的投入。如果投入緩慢增長，效果可能不明顯；如果投入大幅增長，那么不僅會給國家造成較大的財政負擔，而且會限制其他領域的財政支出，影響國家整體發展規劃的實現。

從資金投入產生的效益來看，2018 年我國國內生產總值為90.0萬億元，第一產業增加值為64 734億元，僅占國內生產總值比重的7.2%［5］，而且增速緩慢。前面3.0萬億元的“三農”財政投入帶來的農業增加值不足6.5 萬億元，相當于1元錢產生的效益只有2元多，遠低于第二、第三產業動輒幾十倍甚至上百倍的產出投入比。此外，個別地方在資金使用方面規劃不科學，存在浪費現象。更有甚者違規使用“三農”資金，甚至“一條龍”式造假騙取套取財政專項資金，而且數額巨大。

2.2 農村資源整合乏力，無法實現資源效用最大化

受財力大小、地形地貌、村莊規劃等因素的影響，農村資源在分布和使用方面高度分散，缺乏有效整合，在基礎設施和土地資源兩方面表現得尤為明顯。

一是基礎設施呈現出分割化、碎片化特征。當前，受村莊管轄范圍的影響，農村的道路、灌溉、電力、煤氣等基礎設施建設、使用和維護基本上是“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”，這些設施能滿足本村村民的需求即可。然而，不同村莊之間存在一定程度的貧富差距，富裕村莊的基礎設施投入大、質量好，能充分滿足村民的生產生活需要，有些設施甚至長期閑置；而貧困村莊由于受到財力限制，基礎設施建設落后，現有的基礎設施只能超負荷使用，直接影響了村莊的發展。

二是土地資源的使用缺乏統一規劃。當前，很多村莊仍然是一家一戶進行農業生產，村民在農產品的種植、管理、加工、貯藏、運輸和銷售等方面彼此孤立。雖然一些地方響應國家政策號召，成立了農民專業合作社，但數量并不多，而且種植經營范圍僅限于本村土地，村莊之間罕有成立合作社的現象。同時，村莊之間農產品種類單一，糧食作物比重過大，受當前糧價較低的影響，村民經常是“增產不增收”。即使有人選擇從事養殖業或農產品加工業，他們也常因空間有限而難以實現規模經營。與此相反，一些村莊的村民為了尋找更好的工作機遇，紛紛“跳農門”到外地打工，村莊空心化嚴重，土地常年荒蕪。村莊之間土地供給和需求比例大小不一，各村缺乏合作，土地資源得不到有效整合，導致當前我國農村第一產業生產效率不高、第二產業工藝落后、第三產業嚴重滯后［6］。

2.3 村兩委領導水平各異，農村人力資源大量流失

我國村兩委指村黨支部和村委會。村黨支部是黨在農村最基層的組織，是村莊各種組織和各項工作的領導核心。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在現實中，為了避免村兩委產生矛盾，村支書和村主任往往由一人擔任，俗稱“一肩挑”。受個人能力、村民素質和農業發展方式等因素的影響，不同村莊的村干部領導水平有很大不同。村莊之間經常出現鮮明對比：一個村莊擁有一批強有力的村干部，他們熱心于村莊事務，在促進村莊產業發展、文化建設、生態環保等方面成果顯著；而鄰村由于領導班子組織力低下，導致村莊發展速度緩慢。

落后村莊的村民迫切需要村干部中的“能人”來帶領村民致富，但村莊沒有這樣的人才，或雖有“能人”但不愿擔任帶領村莊發展的“領頭羊”。短時間提高村干部的能力顯然不現實，而如果向鄰村借調村干部，不僅在法律上沒有依據，在實踐中也會遇到內外部的阻力。

除了優秀村干部缺失制約了農村發展，勞動力大量外流的現象也不容忽視，由此導致的農村空心化、老齡化和非農化更是成為我國農村衰落的主要原因［7］。因此，做好引人、用人、留人工作迫在眉睫。

3 鄉村振興戰略背景下村莊協同發展實施路徑

村莊協同發展致力于通過打造村莊共同體，從而實現村莊之間對現有資源和發展成果的共建共享。村莊協同發展不僅需要組織和制度方面的保障，更需要做好一些重點領域的工作。

3.1 組織建設

在堅持現有村民自治制度的前提下，結合村民利益訴求、村領導班子意見和村莊現實情況等因素，由鄉鎮政府牽頭，對所轄的村莊進行科學劃片，以2個或多個村莊為單位，組成若干村莊共同體，每個共同體組建一個“村莊協同發展理事會”，理事會管理遵循“加入自愿、退出自由、權責一致、協商共贏”的原則。理事會設理事長、副理事長和理事3個職位。理事長1名，由各村村主任按順序輪流擔任，主要負責會議的召集、主持，該職位沒有超出其他成員的特權。副理事長由其余各村村主任擔任，協助理事長開展工作，主要工作包括搜集民意信息、傳達理事會決策等。理事由各村村委會副主任擔任，負責帶領村民具體執行理事會的決策。理事會決策的制定實行投票制度，理事會成員一人一票，決策經多數人通過方可實施。

理事會決策的議題包括統籌規劃農產品種植、畜牧業發展、鄉村文化建設、生態環境保護等項目，以及土地、電力、灌溉等基礎設施方面的互助合作和綜合利用。

3.2 制度建設

鄉村發展離不開政府的支持。從政府方面來看，要做好頂層設計，強化制度供給。一方面，農村的發展關鍵在于通過改革創新，激活人、地、錢三要素活力。解決“人”的問題是核心，政府要確保技術、智力、管理下鄉渠道通暢，創新引人、用人、留人機制，加強農村專業人才隊伍建設，為返鄉創業人才提供更多的優惠政策，實現“新型農業引人、有效治理用人、美麗鄉村留人”。解決“地”的問題是基礎，要繼續深化農村土地制度改革，釋放由此帶來的紅利，尤其是要大力推動土地所有權、承包權、經營權“三權”分置，為種植大戶、家庭農場在擴大規模、土地流轉等方面提供政策支持。解決“錢”的問題是保障，政府既要確保財政投入持續增長，又要提高農村金融服務水平，通過提供銀行貸款扶持、完善民間融資渠道等方式，解決農業發展的資金短板。

從村莊自身來看，制定一整套“村莊協同發展章程”，用以規范各村的行為，形成村莊之間的“內法”。章程由理事會制定，由各村村民討論后修訂、通過。章程內容包含決策制定、組織結構設計、崗位職責、工作方式、財務管理、監督檢查和績效評估，尤其要規定沖突化解方式。各村以共同章程為行動的準繩，在產業發展、村務治理、環境建設等方面做好分工和合作。

3.3 重點工作領域

3.3.1 制定符合當地實際的發展戰略。各村在綜合考慮村莊面積、土地形態、人口狀況、產業優勢和資源構成等因素的基礎上，統籌謀劃產業發展、基礎設施、公共服務、文化建設和生態保護等布局。例如，充分發揮各村的比較優勢，科學劃分農產品種植、畜類水產養殖、園藝產品培育和村辦工廠加工等區域，形成規模集聚效應，降低單位生產成本，提高產品競爭力。

3.3.2 合理進行項目開發及收益獲取。村莊的協同發展需要整合各村資源，共同開發項目。對此，一方面，可以依托現有的農民專業合作社，村莊之間以勞動力、土地、林權、技術、農業機械和資金為紐帶，采取股份制、合作制、股份合作制等形式，共同開發，共同經營，采用“農民入股+保底收益+按股分紅”的方式讓農民享受項目帶來的成果；另一方面，針對不具備條件成立合作社的村莊，在各村之間可以采用土地租賃、交換土地使用權等方式進行土地流轉，使各方獲取相應收益。

3.3.3 加強基礎設施建設和維護。與其他產業相比，農業對基礎設施的要求更高，田間道路、灌溉排水、電力鋪設、農田防護及其他工程建設直接影響農業發展。基礎設施的修建投入大、耗時長、影響廣，需要各村通力合作。因此，凡是涉及修建共有基礎設施時，各村要聯合召開統一的籌備會，決定各村的投入、施工進度和標準、設施后期維護等事項。尤其要注意的是，各村投入既包括財力投入，也包括人力、物力和土地等資源投入。投入量要充分考慮各村的實際財力以及基礎設施所能帶來的潛在收益，堅持“誰受益，誰投入，投入與受益掛鉤”的原則。

3.3.4 加強新型職業農民培養。以往農村優秀人才主要是技術嫻熟的耕作能手和頭腦靈活的小商小販（即農村的“能人”），而鄉村振興戰略的實施則需要適應現代農業發展的新型職業農民，他們是鄉村振興的實踐主體［8］，他們的特點是愛農業、懂技術、善經營。新型職業農民的培養除了依靠上級政府的資金投入和政策扶持，更需要發揮村莊自身的作用。首先，各村要開展現有村莊“能人”的統計工作，詳細了解這些人員的數量、年齡結構和擅長領域等情況，編制統一的人才培養計劃，將其視為首批培養對象。其次，通過外出培訓、田間課堂、遠程網絡教育和互幫互學等形式，重點提高他們在種植養殖、市場營銷、組織管理等方面的知識，打造一支以村莊“能人”為主體的新型職業農民。最后，以這批能人為基礎，通過發揮示范作用，帶動各村其余村民素質的提高。在此基礎上，促進城鄉要素自由流通，鼓勵企業下鄉和有志青年返鄉創業，以切實解決農村人口怎樣“留住”、怎樣“培養”、怎樣“進入”、怎樣留得“舒心”、怎樣用得“放心”、怎樣入得“通暢”等問題［9］。

4 村莊協同發展中需要處理好的兩對關系

村莊協同發展必然會對當前的“鄉政村治”模式產生一定的影響，為推進該構想的順利實施，需要處理好各利益主體的關系。

4.1 處理好鄉鎮政府和村莊協同發展組織的關系

《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。新成立的村莊協同發展組織（即“村莊協同發展理事會”）要堅持這一規定不動搖。村莊協同發展組織的成立并不是要消除鄉鎮政府在農村的影響，而是在鄉鎮政府的指導下，尊重各村的現實需求，各村之間通過分工協作而取得更好發展。村委會和村莊協同發展組織仍要遵循法律規定，協助鄉鎮政府開展工作。

4.2 處理好村莊之間的關系

村莊協同發展會打破現存的各村相互獨立、各行其是的發展模式，在一定程度上共同章程的制定和集體行動的開展也會約束各村的行為。因此，村莊協同發展在實際推行過程中難免會遇到阻力。為將阻力降至最小，一方面，各村村委會要克服本位主義，樹立大局意識，著眼于村莊的長遠利益，在重要決策的制定和實施方面，村莊之間要進行民主協商，尤其要照顧到弱小村莊的利益；另一方面，村委會成員要做好村民的思想工作，將共同決策及時、準確、完整地告知村民，尤其說明效益的投入、產生及分配，消除村民顧慮，給村民吃一顆“定心丸”。

作為推動鄉村振興戰略實施的一種構想，村莊協同發展的最大特點就是在現有國家投入不足的情況下，充分發揮農村的主動性和積極性，用內生發展彌補外部推動的不足，用村莊之間的資源整合取代單個村莊的孤立發展，最終實現村莊共同富裕。