多元主體治理視角下農村人居環境治理模式構建對策

韓效澤

（華東交通大學，江西 南昌 330013）

目前，我國農村地區普遍存在缺乏規劃、垃圾亂堆、污水亂排、廁所建設落后以及“有新村無新貌”等問題，這些問題是我國鄉村振興發展的短板。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》對我國農村人居環境治理提出了詳盡的規劃、建設和管護機制。經驗表明，農村人居環境問題的解決不僅需要政策扶持和政府主導，而且有賴于市場和社會的共同參與，我國亟待構建多元主體共治的農村人居環境治理新模式。

1 農村人居環境概述

關于農村人居環境的定義，我國不同行業的不同學者有不同的看法。著名建筑學家吳良鏞先生認為農村人居環境是農村人口聚居生活的地方和賴以生存的基地［1］。彭震偉等認為農村人居環境是農村社會環境、自然環境和人工環境共同組成體，是對農村的生態、環境、社會等各方面的綜合反映［2］。李伯華等認為，農村人文、地理空間和自然生態的相關作用形成了農村人居環境［3］。而苗紅培認為，農村人居環境是一個相互依存的整體，其既包含一村一地的氣候、資源等空間地理要素，也包含房屋、建筑、基礎設施等社會經濟要素，還承載了居住人群的風俗習慣和社會關系［4］。因此，推進農村人居環境規劃和治理，建設和諧美麗的社會主義新農村，對于增強農村群眾的滿足感和幸福感具有重要意義。

2 多元主體治理概念

多元主體治理是指在鄉村環境更新規劃中，不再單純依賴某個特定的主體，而是由規劃師、開發商和企業等市場主體和村民、村委會、地方政府、各類團體等社會組織通力合作、共同決定。在這種模式下，農村人居環境中的個人和組織都有了直接或者間接參與居住環境更新改造規劃的權利，個人和群體的訴求均能充分表達且獲得應有的尊重。這樣一種上下配合、全體參與的機制，不僅體現了“以人為本、執政為民”的理念，而且大大提升了規劃的親和力和吸引力，有利于促進農村人居環境規劃實施。

3 多元主體治理的必要性

3.1 多元主體參與可保障資金投入充足

隨著農村稅費改革的推進，農村和農民承擔的稅費大幅減少，我國廣大鄉鎮財政入不敷出的矛盾日益加劇。鄉鎮政府財政的盈虧狀況影響其行使政府職能、落實大政方針、推進農業農村發展。雖然國家層面通過財政轉移支付方式使鄉鎮財政困難問題得到緩解，但這一困境說明單純依靠財政資金的持續投入來推動實施農村人居環境治理措施存在缺陷。只有通過多元主體參與保障資金充足，才能確保農村人居環境規劃建設順利落地。

3.2 多元主體加入可強化農戶環保意識

環境治理不僅需要政府大力引導、精準施策，而且需要多元主體廣泛參與、積極響應。如果沒有社會的監督，個別農民的固化思想和不文明習慣就不會在群體的影響下有所改變，環保只能依賴個人的自發自覺，長期而言難以為繼。環保組織的參與不僅能緩解政府在引導、宣傳環保工作方面的壓力，而且能增進政府和農民之間溝通。企業雖然以盈利為目標，但積極參與環境治理公益事業有助于其樹立良好的信譽，增強消費者信心，從而使企業獲得更好發展。

3.3 多元共建使人居環境持續改善

環境治理使山更青、水更秀、天更藍，村容村貌更加宜居舒適，農民的生活質量更高，而且有利于振興區域經濟。近年興起的鄉村旅游就是一個很好的例子，通過環境治理，干凈的庭院、整潔的巷道和優美的田野成為獨具特色的旅游資源，滿足了城市居民享受田園、回歸淳樸的愿望。鄉村旅游不僅拉動了當地經濟發展，而且增加了財政稅收，創造了勞動就業機會，促進了人居環境持續改善。

4 多元主體治理視角下農村人居環境治理模式構建對策

4.1 政府有限主導農村人居環境治理

在政府全面主導農村人居環境治理模式下，多元主體的合理需求缺乏表達渠道，利益相關主體沒有積極配合，從而影響人居環境治理措施落地。在此背景下，杜春林等指出，將政府全面主導調整為有限主導、多中心共治相結合，是解決垃圾治理問題的一種新模式［5］。

政府有限主導包括3 個方面。首先，政府是農村人居環境治理政策的制定者。政策法規是推進美麗村居建設的主要依據，黨中央高度重視“三農”問題，政府要根據黨的決策部署制定相關政策，確保治理方向與黨的方針路線高度一致，不違背相關法律法規，這是一切治理工作開展的首要前提。其次，政府是多元主體參與農村人居環境治理的協調者。政府是我國社會經濟發展的主導者，也是美麗村居環境治理的發起者。由于農村人居環境治理參與者較多，不同主體具有不同的需求，個別主體之間的需求甚至是矛盾的。這就要求其中要有一個具有足夠權威、能統籌協調多元主體不同需求的角色，而由政府來擔任協調者可以達到統籌兼顧的目的。最后，政府是農村人居環境治理的指導者。政府從全面主導模式轉變為有限主導模式后并不意味著放手不管，而是轉變為從具體治理事務中抽身，在確保治理方向緊緊圍繞黨的方針路線不偏不倚的前提下，對多元主體的治理工作進行全局性的有限指導。有限主導要求政府更新觀念，真正成為農村人居環境治理的掌舵人，從而創建多樣化平臺，方便市場和社會主體共同合作。

4.2 市場積極介入農村人居環境治理

市場積極介入是實現資源配置最有效率的手段。我國農村人居環境改善包括道路建設、房屋改造、園林生態、垃圾處理、污染防治及醫療養老等方方面面，政府的主導作用成效顯著，但始終無法做到全面覆蓋，仍然存在空白領域，有待市場主體進行補充。市場主體是政府以外經濟社會中最活躍的力量，在技術資源、產品創新、成本控制及服務意識等方面均有著政府部門無可比擬的優勢。構建多元共治的環境治理新模式，讓他們積極參與美麗鄉村建設，有利于激發和調動市場主體的創新活力和積極性，讓“無形的手”在農村資源市場中發揮作用。市場主體的廣泛參與，不僅能帶來更加豐富多樣的產品和服務，而且有利于充分發揮價格機制、供求機制和競爭機制等在經濟運行中的調節作用，使我國農村人居環境治理品質進一步提升、治理投入進一步下降，實現多方共贏。

4.3 社會精準參與農村人居環境治理

在多元主體復合治理格局中，社會組織具有呼應農村人居環境治理重心向基層下移、承接部分公共服務職能、增進政府和農民之間溝通的作用。在這種模式下，要求社會主體把自身的優勢與人居環境治理的真實需求統一起來，做好以下3 個層面的工作。一是深入調研。社會主體相關人員必須深入農村基層調研，真實地聆聽和理解農民對于人居環境規劃提升的期待和需要，結合他們的生活狀況和風俗習慣，明確和掌握其他主體沒有滿足的實際需求。二是合理定位。社會主體所處的行業眾多，各自的服務水平和特色優勢不同，有的在于鄉村文化的提升，有的在于養老環境的營造，有的在于旅游資源的挖掘，有的在于特色農產品的營銷。這就要求社會主體要找準定位、精準參與。三是有效參與。社會主體必須密切結合自身的特色和優勢有效參與農村人居環境治理，以滿足農村農民的實際需求，否則就會變成紙上談兵。

5 結語

農村人居環境治理是實施鄉村振興戰略、建設美麗新農村的必由之路，對于增強農村群眾的滿足感和幸福感具有重要意義。農村人居環境治理的多元主體復合治理符合現實訴求，但在多中心治理模式下出現的困難也更加多樣和復雜。多元主體復合治理模式離不開政府、市場和社會的緊密合作與攜手努力。因此，當前我國應轉變政府的全面主導為有限主導，創建具有廣泛性、多樣性的合作平臺，鼓勵和支持市場、社會等各類主體投身農村人居環境治理事業。