長三角基本公共服務均等化及影響因素分析

王 珊

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

一、引言

中共中央、國務院在2019年印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，規劃中明確提出加快長三角區域公共服務便利共享建設[1]。2020年8月，習近平總書記在合肥主持召開推進長三角一體化發展座談會中再次強調要促進基本公共服務便利共享,在長三角一體化發展中補齊民生短板。基本公共服務均等化是促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果的重大舉措。實現公共服務從差異化到均等化，正是當前長三角區域在實現經濟一體化發展中最基礎、最重要的任務之一。在長三角一體化發展戰略背景下，對基本公共服務均等化進行研究，對目前長三角公共服務均等化發展歷程進行精準把握，對于長三角地區一體化發展進程中的路徑優化也具有一定現實意義。

根據現有文獻，基本公共服務均等化的研究成果主要集中在：（1）基本公共服務均等化的概念界定上。首先，“底線均等是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提條件下，全體居民可以享受一致的基本公共服務。其次，關于“轉移支付系數”含義，李萍用中央財政對地方財政均衡性轉移支付來說明標準收入與標準支出之間的缺口程度，借此對基本公共服務均等化程度衡量[2]。最后，“人均財政支出差距控制”指的是各個地區的人均財政支出（按照常住人口）差距在全國平均水平的一定額度之內進行控制。（2）研究對象多樣，包括區域間研究以及全國范圍內研究。倪紅日提出實現基本公共服務均等化的目標，中央政府需集中規劃指導，堅持收入集權而支出分權，建立一個符合中國國情的財政管理體制[3]。曾明運用了中國31個行省級行政區的面板數據，利用門檻效應來解釋地方財政自給與轉移支付之間的公共服務均等化效應[4]。劉德浩構建完整指標體系對全國基本公共服務均等化水平以及影響因素進行研究[5]。馬昊從中國東中西部目前公共服務現狀出發構建基本公共服務均等化指標體系[6]。林閩鋼運用AHP法在江蘇省公共服務現狀的基礎上，構建公共服務指標體系[7]。李杰剛運用了基尼系數來對河北省的縣級基本公共衛生服務均等化進行研究[8]。于夢秋利用TOPSIS方法以及差異系數對四川省城鄉統籌背景下基本公共服務均等化研究[9]。（3）測量的方法選擇大多不同，袁丹運用熵值法以及空間自相關模型對東部沿海人口城鎮化與基本公共服務均等化發展進行研究[10]。劉丹鷺對長三角兩省一市的基本公共服務綜合指數從投入產出視角進行測量分析[11]。熊興運用熵權TOPSIS方法對我國287市域的基本公共服務綜合指數進行測量計算[12]。李華運用了Dagum基尼系數和Krenel密度對我國各省市基本公共服務供給指數進行探究分析[13]。齊岳從城市群角度，利用泰爾指數法來構建城市群基本公共服務均等化的總體發展指標，同時利用靜態面板數據以及PVAR模型研究公共服務均等化與經濟發展不平衡兩者之間的關系[14]。

從長三角一體化發展視角分析，現有研究的不足之處在于：（1）現有研究基本公共服務均等化的研究主題、研究框架以及指標構建仍然可以進一步完善。（2）目前還沒有研究是涉及新長三角一體化戰略背景下基本公共服務均等化的評價分析。（3）新時代長三角一體化發展下長三角城市間基本公共服務均等化的影響因素需要進行實證研究。

構建基本公共服務均等化的指標體系，采取2012-2018年的數據，對長三角區域間基本公共服務均等化的發展進程進行客觀評價。并在評價基礎上，運用理論模型分析探討基本公共服務均等化的影響因素，根據結論提出實現長三角區域公共服務均等化的相關政策建議。

二、模型構建及數據來源

（一）模型構建

1.變量選取

根據基礎教育、衛生醫療，社會保障和基礎設施四個維度構建公共服務均等化的指標體系，具體指標層包括14個指標。構建指標體系表1，對長三角基本公共服務均等化發展指數進行測量。

表1 長三角基本公共服務均等化測量指標體系

在對長三角公共服務均等化的綜合測量基礎上，探討不同的影響因素對基本公共服務均等化的作用機理，從而提出提高基本公共服務均等化的針對性措施。

被解釋變量Yit衡量基本公共服務綜合發展指數BPSI，解釋變量如下：

經濟發展水平（pGDP）：經濟發展水平對基本公共服務均等化的影響是通過對政府的財政收入影響達到的。在某種程度上來說，政府征稅能力的大小是可以通過經濟發展水平實現的，地方本級稅收也是地方可支配財力的重要組成部分，區域間的經濟發展的不平衡必然會導致地方政府稅收以及財源征收的差異，同時導致地方政府在可支配收入上具有差異性。而地方政府的可支配收入與公共服務建設是密切相關，經濟發展水平低下的地區，稅收相對匱乏，有限資金大多數用于基建發展、環境改善等方面，而忽略在醫療、教育、社會保障方面的投入。選取人均GDP代表地區間經濟發展水平對公共服務均等化的影響進行衡量是合理的。

財政轉移支付（FT）：1994年的分稅制改革之后，中央上收財源，地方政府喪失部分財政自主權和財政收入，而面對這種事權與財權的不平衡的情況，為實現基本公共服務均等化，就需要政府間的財政轉移支付制度，實現地區財政能力均衡，達到基本公共服務均等化的目標。而國內學者關于轉移支付對基本公共服務均等化的影響研究也不盡相同。賈曉俊指出解決地方財力差距、破解地方財政困境可以通過財政轉移支付來實現的[15]。選取人均財政轉移支付收入來研究轉移支付制度對公共服務均等化的影響是合理的。

地方財政能力（pTax）：稅收能力是用來衡量地方政府財力最直接的指標，而地方政府最主要的財政收入來源于稅收。地方政府財力也直接與政府征稅能力相關，而地方政府的財政能力越強，其提供公共服務的意愿越大，提供水平越高。所以在對長三角城市間財力衡量時選擇人均稅收收入是可行的。

2.模型構建

結合已有研究，長三角城市間基本公共服務綜合指數的范圍在0-1之間，受限因變量的Tobit回歸模型設定條件符合，根據基準模型細化得出長三角區域間基本公共服務均等化的影響因素模型：

式中，Yit為被解釋變量即長三角基本公共服務綜合指數，α0為常數項；βk為變量系數；εit為擾動項。

（二）數據來源

以長三角三省一市41個城市作為研究的樣本，依托于2012-2018年的面板數據，建立三維立體數據表，測量長三角基本公共服務均等化發展指數。數據主要來源于2012-2018年《中國城市統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》、《中國勞動統計年鑒》以及各省市相關年份的統計年鑒。

三、長三角區域地區間基本公共服務均等化測量結果評價

（一）熵值法測量基本公共服務綜合發展指數

1．指標預處理1．指標預處理

采用極值法進行無量綱處理，針對指標屬性不同，要采取不同的無量綱處理方法。而除小學生師生比以及初中生師生比是逆向指標外，其他均為正向指標。

2.熵值法確定權重

計算第j項指標下第i個方案占該指標的比重：

計算第j項指標的熵值：

其中k>0，ln為自然對數，ej≥0。式中常數k與樣本數m有關，一般令k=1/lnm.則0≤e≤1。

計算第j項指標的差異系數和權數：

3.計算基本公共服務均等化發展指數（BPSI）

通過對14個指標對應的權重以及相應的標準量化值進行計算可以得出每個評價指標的最終得分，再通過簡單的加總計算，計算各地級市每年基本公共服務均等化發展指數。

4.變異系數計算地區間基本公共服務的均等化水平Vi

其中，Vj指第i年的基本公共服務均等化的變異系數，代表第i年各市基本公共服務指數的平均值，Si代表第i年各市基本公共服務指數的方差，Vi衡量不同年份基本公共服務均等化的水平的變化程度，Vi越大，則地區間基本公共服務越不平等。

按照公式6，得到長三角城市間基本公共服務綜合發展指數，結果見表2。

表2 2012-2018年各地基本公共服務發展綜合指數及排序

基本公共服務綜合發展指數地 區 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 平均值 排序馬鞍山市 0.193，4 0.190，0 0.166，5 0.198，2 0.177，2 0.179，2 0.160，5 0.180，7 22蕪湖市 0.171，6 0.171，4 0.157，0 0.198，7 0.197，2 0.180，6 0.172，9 0.178，5 23宣城市 0.110，5 0.113，5 0.103，3 0.137，5 0.113，5 0.124，5 0.133，7 0.119，5 33銅陵市 0.310，8 0.297，4 0.270，7 0.192，5 0.223，2 0.130，0 0.133，2 0.222，5 15池州市 0.100，1 0.098，9 0.083，5 0.115，4 0.088，2 0.089，4 0.082，4 0.094，0 37安慶市 0.087，4 0.089，6 0.083，7 0.128，1 0.112，6 0.102，6 0.096，4 0.100，1 36黃山市 0.116，6 0.112，2 0.103，6 0.133，1 0.117，1 0.115，1 0.107，7 0.115，0 34平均值 0.211，5 0.218，1 0.213，5 0.235，7 0.231，7 0.227，2 0.216，8

（二）基本公共服務綜合發展指數綜合評價

1.長三角基本公共服務綜合發展指數的縱橫變化

根據極值—熵值法整理得出的表2，進行分析如下：

一方面，2012-2018年七年間，基本公共服務發展水平的排序也較為穩定，排名前三名的為上海市、南京市、蘇州市，排名最后的是安徽省的亳州市、阜陽市。同時根據2012-2018年的基本公共服務綜合發展指數的變化趨勢，可以看出在2012-2018年整體上還是呈現了公共服務綜合發展指數上升的發展趨勢。

另一方面，長三角城市間的公共服務綜合發展指數的水平界面差異明顯。從橫向平均值來看，上海一直居于最高水平（0.785，0），而亳州市的發展指數最小（0.063，6），兩者之間的極差為0.721，4，超過50%。對41個城市的公共服務綜合發展指數進行排序,可以將其分為四個梯隊：池州、六安、宿州、阜陽、亳州5個城市位于第四梯隊，指數位于0.063，6~0.094，0之間；泰安、臺州、馬鞍山、麗水、蕪湖、淮安、徐州、溫州、鹽城、淮北、連云港、滁州、淮南、蚌埠、宣城、黃山、宿遷、安慶18城市為第三梯隊，指數介于0.100，1~0.199，9；湖州、舟山、南通、嘉興、紹興、衢州、合肥、銅陵、金華、揚州11城市位于第二梯隊，指數介于0.208，3~0.284，2之間；上海、南京、蘇州、杭州、無錫、寧波、常州7個城市位于第一梯隊，指數介于0.307，6~0.785，0之間。總的看來，可以發現上海的公共服務綜合發展指數遠高于其他城市，大于0.700，0，而南京也超過了0.500，0，而蘇州和杭州也超過了0.400，0。

此外，根據表2，各市的基本公共服務發展指數的排序與經濟發展水平也是吻合的。經濟越發達地區，公共服務綜合發展指數也越大，安徽的經濟實力較其他兩省一市差距較大，僅省會城市合肥以及銅陵進入第二梯隊，說明基本公共服務水平是和地區間的經濟發展密切聯系的。

2.長三角城市間不同類型基本公共服務發展水平

根據極值熵值法的測量結果，運用不同年份41個城市截面基本公共服務綜合指數的均值，按照層次加總的方法，可以得到不同類型的基本公共服務發展指數的匯總圖（圖1）。

從圖1可以看出，各市不同類型的基本公共服務也存在著非均衡發展的問題：上海市的基礎教育、基礎設施都排名第一，而醫療衛生排名下降為第五名。而與之相對應，安徽省的銅陵市醫療衛生排在整個長三角第一名，而相對應的基礎水平排名13名。根據圖1可以發現，其他各市不同類型的基本公共服務水平都存在著一定程度的非均衡發展問題。

圖1 各市不同類型基本公共服務發展指數匯總

根據公式7，計算出長三角各市之間不同類型公共服務的變異系數，結果見表3。

表3 2012-2018年基本公共服務差異系數

根據表3可以看出，長三角區域間4個子系統的差異化程度不大，處于0.1-0.2之間。社會保障與基礎設施類公共服務區域間差異大于教育水平及醫療衛生的。而在2012年，社會保障類基本公共服務區域間差異最大，醫療衛生類基本公共服務區域間差異最小。到2018年，區域差異最大的是基礎設施類基本公共服務水平，最小的是教育水平類基本公共服務水平。

四、長三角城市間基本公共服務均等化的影響因素實證分析

運用Stata15.0計量分析軟件，進行Tobit回歸，結果見表4。

表4 Tobit回歸結果

根據表4可以得知：

（1）經濟發展水平與基本公共服務發展水平。從上述模型結論得知經濟發展水平與基本公共服務綜合指數之間存在正相關關系。回歸結果顯示，在1%的水平下兩者呈現正相關關系，表明城市經濟發展能顯著促進基本公共服務綜合發展水平，是基本公共服務均等化的內在動力。經濟水平的發展能夠帶來更多的稅收，從而加強各地區的財政能力，公共服務均等化的建設也能有更充足的資金。

（2）財政轉移支付與基本公共服務發展水平。在1%的水平下，轉移支付與基本公共服務發展水平呈現負相關關系，說明中央對下的轉移支付越多，其公共服務均等化的差別越大，所以轉移支付制度并沒有對長三角基本公共服務均等化水平起到促進作用。原因可能是由于我國目前轉移支付分為稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付，而稅收返還和一個地區的經濟發展水平息息相關，所以稅收返還很有可能會導致一個經濟發達的地區能獲得更多的轉移支付，導致經濟發達的地區的財力更大，更能投入基本公共服務建設之中。

（3）地方財政能力與基本公共服務發展水平。稅收與公共服務發展水平在5%的水平上顯著呈現正相關關系。稅收是體現一個地區的基本財力，一個地區的財政能力越強，就越會促進地方政府去加快基本公共服務均等化的建設。地方自主性財政能力的強弱也是基本公共服務均等化的重要影響因素。

五、結論與建議

首先，從整體而言，長三角區域間基本公共服務綜合發展水平也還是呈現上升的特征，而區域內各個城市之間的基本公共服務發展水平截面差距明顯。其次，長三角區域間4個子系統之間的差異不顯著，按照不均等化程度排序依次為：基礎設施>社會保障>醫療衛生>教育水平。再次，通過計量模型分析發現，經濟發展水平、地方財政收入能力是對基本公共服務均等化產生正向影響，轉移支付會對其產生負向影響。

為實現長三角城市間基本公共服務均等化目標，首先，縮小長三角區域經濟發展差距，實現了長三角經濟一體化發展。長三角城市間可以推進空間協同發展，按照主體功能區導向去協調經濟發達地區與其他地區之間的關系。根據各城市的發展方向與布局要求，推動滬寧合杭的高端服務業與制造業發展，提升長三角產業競爭力和綜合效益。同時推進政策協同，借助一體化發展機遇統籌各地區產業布局，將“天女散花”類產業投資政策和轉變為萬億級產業名錄的產業集群，促進區域經濟資源利用最大化，避免地區間的惡性競爭，互相排斥，加強城市間人才引進政策，產業準入，投融資平臺等整合力度，實現區域經濟一體化發展。

其次，提高地方財政自給能力，為實現地方財政自給水平達到最優值，要完善地方政府事權和財權、財力相匹配。積極完善地方稅收體系，確立地方的主體稅種。考慮到對地方經濟的促進，可以選擇將房地產稅和資源稅作為地方的主體稅種。這樣不僅可以使得經濟發達地區擁有充足的稅源，還可以彌補欠發達地區財政自給不足現象。

最后，繼續優化縱向財政轉移制度，探索建立推進基本公共服務均等化的橫向轉移支付制度。可以通過建立橫向轉移支付的相關計算方法，去完善地方財政信息數據庫，確定計算方法，計算出各地人均財力以及全國人均財政能力。對于人均財力高于一般標準的地區按比例提取橫向轉移支付資金，低于一定標準的獲得財政橫向轉移支付資金。于此同時也要對獲得橫向轉移支付資金的地區進行績效評價，提高財政資金利用效率。