邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機(jī)制創(chuàng)新研究

歸吉官 農(nóng)秀北

摘要：邊境地區(qū)涉外民生檔案資源豐富，但資源分布分散，無(wú)法發(fā)揮其整體性?xún)?yōu)勢(shì)，探索更加有效的整合機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急。通過(guò)實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、電話(huà)訪(fǎng)談等方法，對(duì)邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，分析現(xiàn)存主要問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)民生檔案資源整合情況，借鑒其整合經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的建議和對(duì)策來(lái)完善邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機(jī)制。

關(guān)鍵詞：涉外民生檔案 檔案資源 信息資源整合整合機(jī)制

涉外民生檔案即涉及中外人民群眾切身利益，并具有一定查考利用價(jià)值的各種形式的歷史記錄。如涉外的婚姻登記檔案、戶(hù)籍檔案、病歷檔案等，都可劃入涉外民生檔案范疇，其具有分散分布的特征。檔案資源整合是把獨(dú)立的、分散的、多樣的檔案?jìng)€(gè)體整合成統(tǒng)一的檔案資源整體的過(guò)程，它側(cè)重于使檔案資源由分散變成集中，由無(wú)序變得有序。[1]涉外民生檔案資源整合機(jī)制的健全和有效運(yùn)行是引導(dǎo)與規(guī)制相關(guān)管理主體進(jìn)行資源整合的重要影響因素，決定著涉民單位和國(guó)家綜合檔案館之間相互聯(lián)結(jié)的順暢程度。

一、整合機(jī)制的現(xiàn)狀和問(wèn)題

隨著檔案事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家對(duì)民生檔案工作的重視，邊境地區(qū)涉外民生檔案工作也形成了一定基礎(chǔ)，但是資源整合工作還存在不少障礙。

（一）邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機(jī)制的現(xiàn)狀

1.管理機(jī)構(gòu)的協(xié)同程度。涉外民生檔案形成于基層各涉民單位，且分散保存于涉民單位和國(guó)家綜合檔案館中。這些機(jī)構(gòu)分布廣泛，各自為政，擁有相對(duì)獨(dú)立的涉外民生檔案資源管理體系。在協(xié)同聯(lián)動(dòng)方面，雖然在縱向?qū)蛹?jí)組織中存在一定的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，如縣（區(qū)）、市級(jí)的涉民單位之間的上下聯(lián)動(dòng)關(guān)系，但是不同系統(tǒng)（橫向組織）的涉民單位之間沒(méi)有形成協(xié)同協(xié)作關(guān)系，如民政部門(mén)與檔案館之間、公安部門(mén)與檔案館之間的協(xié)同相對(duì)欠缺。

2.涉外民生檔案資源的共建共享程度。邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合需要多主體的參與，來(lái)構(gòu)建包括涉民單位和國(guó)家綜合檔案館在內(nèi)的多元主體共建共享機(jī)制。目前，邊境地區(qū)各涉民單位所形成和保管的涉外民生檔案資源處于“信息孤島”的狀態(tài)，彼此之間缺乏有效的資源互通和業(yè)務(wù)溝通。

（二）邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機(jī)制的主要問(wèn)題

1.條塊分割的管理體制。首先，相關(guān)管理主體的分散性決定了檔案資源分布的分散性。涉外民生檔案具有明顯的分散性，少數(shù)涉外民生檔案保存于縣級(jí)、市級(jí)檔案館中，大部分則分散分布在各個(gè)涉民單位中。其次，協(xié)同協(xié)作欠缺影響資源整合工作。涉民單位與國(guó)家綜合檔案館之間的交流合作和信息共享不暢，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，容易形成壁壘。[2]這在一定程度上阻礙了檔案資源整合的步伐。

2.缺乏宏觀(guān)層面的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)是統(tǒng)籌兼顧各層次和各要素，統(tǒng)攬全局，在最高層次上對(duì)整體進(jìn)行宏觀(guān)性規(guī)劃和戰(zhàn)略性構(gòu)思。[3]涉外民生檔案資源整合工作缺乏組織、制度和機(jī)制等方面的統(tǒng)一規(guī)劃部署，沒(méi)有建立統(tǒng)一的涉外民生檔案管理議事機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另外，在資源整合規(guī)劃設(shè)計(jì)上缺乏戰(zhàn)略性指導(dǎo)，無(wú)論是實(shí)體整合還是信息整合，都沒(méi)有明確的政策導(dǎo)向和長(zhǎng)期規(guī)劃。

3.缺乏整合技術(shù)方法的支撐。目前，邊境地區(qū)的涉外民生檔案資源整合尚未充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)檔案資源整合工作的支撐力度不夠。涉民單位的業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，僅僅在縱向?qū)蛹?jí)組織間實(shí)現(xiàn)互通，缺乏橫向跨館際、跨機(jī)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

4.缺乏法規(guī)和制度的保障。目前我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于民生檔案工作的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，民生檔案工作缺乏完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。無(wú)論是國(guó)家法律層面的《檔案法》，還是地方性法規(guī)層面的檔案工作條例，抑或是機(jī)構(gòu)制度層面的各種規(guī)范性文件，都缺乏對(duì)涉外民生檔案工作的規(guī)范。

二、國(guó)內(nèi)民生檔案資源整合經(jīng)驗(yàn)借鑒

在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中，許多地區(qū)將民生檔案作為檔案信息資源整合的切入點(diǎn)和突破口，并積累了較多經(jīng)驗(yàn)。

（一）重視民生檔案資源的集中管理

重視民生檔案資源集中管理，主要體現(xiàn)在拓寬民生檔案來(lái)源，加大民生檔案資源的收集力度，豐富館藏。比如，上海市崇明縣檔案局將縣城建檔案室和縣房地局保管的部分建房檔案接收進(jìn)館，同本館原有的相關(guān)檔案進(jìn)行整合。[4]浙江、廣東、上海等地將大量民生檔案接收進(jìn)館，使民生檔案管理由分散變?yōu)榧小5]南京建鄴區(qū)檔案館接收了城市拆遷等多類(lèi)民生檔案進(jìn)館，增加了館藏民生檔案的比重。[6]

（二）重視專(zhuān)門(mén)檔案數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)

國(guó)內(nèi)許多地區(qū)已經(jīng)建立了各種專(zhuān)題性的民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，更方便快捷地滿(mǎn)足人民群眾的利用需求。目前，民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)可以專(zhuān)門(mén)檔案為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)，如浙江省嘉興市已建立婚姻、知青、職工等近20種民生檔案專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)。[7]南京市建鄴區(qū)檔案館優(yōu)先整理、編目、數(shù)字化公眾利用率高的檔案，建立獨(dú)生子女檔案、干部任免檔案等專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)。[8]民生檔案資源數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，為跨館服務(wù)、遠(yuǎn)程利用提供了必要條件。

（三）重視現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用

以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐，創(chuàng)新服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)是我國(guó)民生檔案信息化建設(shè)的重要內(nèi)容。如浙江省德清縣創(chuàng)建統(tǒng)一的檔案資源共享技術(shù)平臺(tái)，推行民生檔案一站式服務(wù)；[9]嘉興市檔案局則在建設(shè)民生檔案遠(yuǎn)程利用網(wǎng)絡(luò)體系中，引進(jìn)“電子章”技術(shù)，保證了民生檔案服務(wù)的有效性與安全性；[10]上海浦東新區(qū)與國(guó)內(nèi)13家外省市（區(qū)）檔案館建立民生檔案跨省利用合作關(guān)系，應(yīng)用了在線(xiàn)加密傳輸?shù)男畔⒒眯履Ｊ健11]

（四）重視相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)

完善的法規(guī)制度體系是檔案資源整合順利開(kāi)展的重要保障。2007年國(guó)家檔案局制定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見(jiàn)》，其中指出檔案行政管理部門(mén)要積極與相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)協(xié)同合作，建立并完善民生檔案管理的法規(guī)和制度。[12]北京市于20世紀(jì)末就通過(guò)的《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》規(guī)定本市要建立能夠?qū)崿F(xiàn)檔案管理機(jī)構(gòu)聯(lián)通和信息共享的檔案信息網(wǎng)絡(luò)。湖州市檔案局制定出臺(tái)了《湖州市檔案局關(guān)于開(kāi)展市級(jí)民生檔案資源整合利用試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，這些方案和制度為檔案資源整合提供了方向和制度保障。

三、創(chuàng)新邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機(jī)制的建議

為保障檔案資源整合工作的順利進(jìn)行，提高涉外民生檔案利用服務(wù)的質(zhì)量和效率，需要在不同層面上推進(jìn)涉外民生檔案資源整合機(jī)制的完善和創(chuàng)新。

（一）建立健全機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制

機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制就是指各個(gè)機(jī)構(gòu)通過(guò)配合協(xié)作以達(dá)成一定目標(biāo)而制定和實(shí)施的一系列制度、體制。隨著社會(huì)分工的明確化和專(zhuān)業(yè)化，使得管理呈現(xiàn)“碎片化”，機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的建立健全也愈發(fā)重要。

建立健全機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制，既需要強(qiáng)有力的外在組織結(jié)構(gòu)保障，又需要內(nèi)部相關(guān)程序的支持，內(nèi)外兼顧，才能有統(tǒng)一的規(guī)范和依據(jù)，形成一個(gè)整體的高效運(yùn)行系統(tǒng)。在進(jìn)行涉外民生檔案資源整合過(guò)程中，應(yīng)吸納包括政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等多元主體的參與，各個(gè)主體要定位清晰，明確自身的職責(zé)與分工。地方黨委和政府統(tǒng)籌規(guī)劃，成立相應(yīng)的議事機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)制，制定科學(xué)合理的資源整合實(shí)施計(jì)劃，提高跨部門(mén)協(xié)同合作意識(shí)和加強(qiáng)協(xié)同制度建設(shè)。政府相關(guān)職能部門(mén)，尤其是涉民單位和國(guó)家綜合檔案館要增強(qiáng)參與涉外民生檔案工作的主動(dòng)性和積極性，檔案行政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)涉外民生檔案工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，從源頭抓起，實(shí)施全程管控。此外，還應(yīng)將地區(qū)涉外民生檔案資源建設(shè)納入國(guó)家“民生/惠民工程”的整體框架體系之中，使其成為邊境地區(qū)關(guān)注民生、服務(wù)民生、保障民生的重要一環(huán)。

（二）完善資源共享機(jī)制

檔案資源共享就是將檔案的使用權(quán)或知情權(quán)由檔案形成單位或保管單位擴(kuò)展到多個(gè)單位或個(gè)人共同所有。檔案資源共享機(jī)制則是通過(guò)制度安排和計(jì)劃實(shí)施，使相關(guān)管理部門(mén)協(xié)調(diào)合作完成資源共享所需的各項(xiàng)建設(shè)，建立統(tǒng)一的資源管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源的整合與共享。[13]涉外民生檔案作為民生檔案的重要組成部分，其工作也是保障和改善民生不可或缺的重要組成部分。因此，涉外民生檔案資源整合工作應(yīng)堅(jiān)持資源共享理念，以人民群眾民生需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮涉民單位和國(guó)家綜合檔案館之間的協(xié)同效應(yīng)，努力實(shí)現(xiàn)涉外民生檔案資源的共建共享。

理順關(guān)系，建立涉外民生檔案資源統(tǒng)一管理平臺(tái)可以促進(jìn)資源共享機(jī)制的重塑和完善。首先，提高共建共享的意識(shí)，理順不同管理主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，打破各自的利益藩籬，建立有效的跨館共享關(guān)系。[14]其次，以檔案信息化為依托，努力推進(jìn)市、縣級(jí)區(qū)域內(nèi)跨層級(jí)、跨館際、跨地區(qū)的館際、館室之間的涉外民生檔案信息互聯(lián)互通。

（三）形成技術(shù)方法創(chuàng)新機(jī)制

首先，運(yùn)用現(xiàn)代資源整合技術(shù)。技術(shù)創(chuàng)新是檔案資源整合的重要支撐，要充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)，對(duì)本地區(qū)的涉外民生檔案資源進(jìn)行集聚、融合和集成。加快推進(jìn)涉外民生檔案信息化建設(shè)，加大人才、物力、資金的投入，以適應(yīng)當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展的需求；提高重視程度，將涉外民生檔案數(shù)字化工作列入檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；積極推進(jìn)涉外民生檔案資源目錄數(shù)據(jù)庫(kù)、全文數(shù)據(jù)庫(kù)、專(zhuān)題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，搭建統(tǒng)一的資源管理平臺(tái)，促進(jìn)涉民單位、國(guó)家綜合檔案館和社會(huì)公眾價(jià)值共創(chuàng)的實(shí)現(xiàn)。

其次，推動(dòng)資源整合方法多樣化。涉外民生檔案資源整合方法主要有實(shí)體整合、信息整合和“實(shí)體+信息”整合三種，應(yīng)因地制宜，靈活運(yùn)用。本著先易后難、邊整邊用原則，能實(shí)體整合的則采用實(shí)體整合方法，因各種原因無(wú)法進(jìn)行檔案實(shí)體整合的，可以通過(guò)目錄控制、電子數(shù)據(jù)和數(shù)字資源在線(xiàn)歸集等方式進(jìn)行信息整合。當(dāng)然，單純的實(shí)體整合或信息整合是無(wú)法適應(yīng)邊境地區(qū)涉外民生檔案工作實(shí)際的，也無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家和社會(huì)的多元需求。因此，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際和不同涉外民生檔案種類(lèi)狀況，靈活運(yùn)用“實(shí)體+信息”相結(jié)合的整合方法，充分發(fā)揮兩種方法的優(yōu)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（四）制定和完善制度的長(zhǎng)效機(jī)制

邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性的系統(tǒng)工程，需要從法律、監(jiān)督和人才等方面去探索涉外民生檔案資源整合的長(zhǎng)效機(jī)制。

首先，健全法律法規(guī)體系。法律法規(guī)是涉外民生檔案資源整合長(zhǎng)效機(jī)制的根本保障。要把涉外民生檔案工作納入法制軌道，加強(qiáng)檔案資源整合方面的制度建設(shè)，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，落實(shí)具體責(zé)任，為涉外民生檔案資源工作提供法律法規(guī)保障。檔案行政管理部門(mén)應(yīng)同有關(guān)專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)共同探討研究，在遵循國(guó)家《檔案法》及相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定有關(guān)涉外民生檔案的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)各類(lèi)涉外民生檔案的過(guò)程性規(guī)范管理和發(fā)展性開(kāi)發(fā)利用做出具體的、明確的細(xì)則要求，使之逐步走上規(guī)范化、制度化。

其次，完善監(jiān)督管理制度。檔案資源整合是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性工作，需要專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)和國(guó)家檔案行政管理部門(mén)的聯(lián)合指導(dǎo)與監(jiān)督。在涉外民生檔案資源整合中，檔案行政管理部門(mén)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，使指導(dǎo)工作和監(jiān)督任務(wù)貫穿于始終，逐步實(shí)現(xiàn)涉外民生檔案管理統(tǒng)一化、規(guī)范化。

再次，完善人才培養(yǎng)制度。要加強(qiáng)涉外民生檔案管理隊(duì)伍建設(shè)，制定并落實(shí)人才培養(yǎng)制度，定期對(duì)現(xiàn)有民生檔案管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)涉外民生檔案專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)高且能夠熟練掌握檔案資源整合相關(guān)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員。同時(shí)應(yīng)注重引進(jìn)和使用高素質(zhì)人才，在人員變動(dòng)時(shí)注意后續(xù)接任人員工作的連續(xù)性，保證涉外民生檔案工作穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。落實(shí)相關(guān)檔案管理人才培養(yǎng)計(jì)劃，建立科學(xué)、系統(tǒng)、有效的人才培養(yǎng)機(jī)制，從制度上保障人才支撐，提高涉外民生檔案資源利用的服務(wù)水平。

*本文系2019年度國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目“廣西邊境地區(qū)涉外民生檔案資源分布與整合研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019-R-24）、2020年廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“協(xié)同治理視閾下地方特色檔案資源開(kāi)發(fā)機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：20FTQ004）的階段性研究成果。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]安小米，鐘文睿，白文琳，等.我國(guó)國(guó)家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)研究現(xiàn)狀及未來(lái)研究建議[J].檔案學(xué)研究， 2014（2）：4-8.

[2]張素霞.民生檔案資源整合共享研析[J].中國(guó)檔案， 2019（1）：58-59.

[3]孔峰.頂層設(shè)計(jì)視角下的檔案信息資源整合與共享機(jī)制研究[J].山西檔案，2017（6）：29-32.

[4]張利鈞，郭焰.上海崇明縣整合農(nóng)民建房檔案[J].蘭臺(tái)世界，2009（23）：25.

[5]郭嘉.探索民生檔案整合新機(jī)制：由人保局退管檔案引發(fā)的思考[J].檔案與建設(shè)，2016（7）：70-72，64.

[6]孫連娟.探索民生檔案工作服務(wù)和諧新城建設(shè)：南京市建鄴區(qū)民生檔案工作的調(diào)研與思考[J].檔案與建設(shè)， 2011（2）：62-65.

[7]梁永芳，屈軍，高惠琴.張掖市開(kāi)展民生檔案工作的實(shí)踐與思考[J].檔案，2010（2）：5-6.

[8]孫連娟.探索民生檔案工作服務(wù)和諧新城建設(shè)：南京市建鄴區(qū)民生檔案工作的調(diào)研與思考[J].檔案與建設(shè)， 2011（2）：62-65.

[9]張弘.德清縣民生檔案建設(shè)面面觀(guān)[J].浙江檔案， 2016（5）：31.

[10]李持真，黃永紅.異地查檔跨館出證：浙江嘉興實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)民生檔案遠(yuǎn)程利用[J].中國(guó)檔案，2013（12）：28-29.

[11]章楊，張林華.長(zhǎng)三角地區(qū)合作開(kāi)展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的障礙及策略[J].浙江檔案，2018（12）：11-13.

[12]李長(zhǎng)青.我國(guó)民生檔案法制建設(shè)研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2018.

[13]孫如鳳.區(qū)域民生檔案資源共享機(jī)制研究[D].南京：南京大學(xué)，2017.

[14]明欣，安小米，余維健，等.民生檔案信息資源跨館服務(wù)協(xié)議研究[J].北京檔案，2017（7）：10-14.

作者單位：1.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院2.廣西民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院