“涉疫人員”行蹤信息公開：困境與破解

吳東鎬 崔銘陽

摘? ? ? 要：在我國新冠肺炎疫情防控過程中，黨和政府展現了強大的群眾動員力和執行力，特別是政府創新性地公布確診人員、疑似人員、密接人員行蹤信息，為快速、高效打贏防疫攻堅戰提供了信息保障。公布確診人員、疑似人員、密接人員行蹤信息，在有效提高尋找、排查、隔離確診人員、疑似人員、密接人員效率的同時，也產生了發布主體不明確、公布內容不一致、公布程序不規范等問題。對此，政府應在發布主體層級化、公布內容具體化、公布程序合法化上下大力氣，有效規避個人信息泄露風險，切實提高國家應對突發公共衛生事件的能力與水平。

關? 鍵? 詞：疫情防控;確診人員;疑似人員;密接人員;個人行蹤軌跡信息

中圖分類號：D923.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）11-0036-06

收稿日期：2021-04-14

作者簡介：吳東鎬，延邊大學法學院教授，碩士研究生導師，法學博士，研究方向為憲法學、行政法學、民族法學;崔銘陽，延邊大學法學院碩士研究生，研究方向為行政法學。

突如其來的新冠肺炎疫情不僅嚴重威脅到人民群眾的生命健康，也給我國的國家治理帶來了巨大挑戰。在驚心動魄的抗疫大戰中，黨和政府帶領全國各族人民采取一系列聯防聯控措施取得了抗疫斗爭的重大戰略成果。自2020年1月20日起，為提升抗疫、防疫的精準性、穩定性和有效性，有效控制疫情蔓延，維護國家安全、社會穩定、人民安寧，更好地保障人民群眾的知情權，各級政府齊心協力，創新性地采用大數據等先進信息處理手段收集整理了各個地區的新冠疫情信息，如確診人員、疑似人員、密接人員的個人行蹤信息等，并通過各種渠道向公眾公開。應當說，這是有效控制疫情的關鍵一招。然而，確診人員、疑似人員、密接人員的個人行蹤信息牽扯到公民個人信息隱私保護與政府保證公共利益之間的權益沖突問題，如果未經有效處理就對外公布，再由媒體廣泛傳播，極易被“有心人”運用大數據深度挖掘分析技術拼湊出完整的人格圖譜，從而引發一系列連鎖反應，不僅會使確診人員、疑似人員、密接人員的個人權益遭到損害，還會增加維護社會秩序的壓力，進而增加行政成本。在依法行政、提高政府公信力的大背景下，面對突發公共衛生事件，如何在保證公共利益、維護正常社會秩序的前提下合理權衡公眾知情權與公民個人信息保護之間的權益沖突，已成為迫切需要解決的問題。

一、疫情防控中政府公開確診人員、疑似人員、密接人員行蹤信息的正當性

收集并公布疫情信息是有效防控疫情、避免疫情大范圍傳播的前提，公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息則是迅速排查、隔離確診人員、疑似人員、密接人員，幫助公眾有效避疫的關鍵。新冠肺炎疫情具有危害大且傳播快的明顯特征，一旦具備傳染源、易感人群以及有效傳播途徑三個基本要素就會迅速蔓延。這就要求政府必須依法進行防疫工作，及早發現疫情并迅速采取措施盡快控制疫情，保障人民群眾的身體健康和生命安全。而依法防疫首要遵循的就是效率原則，越早、越及時、越充分地公布疫情信息，尤其是公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息，就越能使公眾準確掌握疫情動向并合理避疫。反之，如果政府在防控工作中不以信息公布為前提，極易使公眾成為疫情信息“盲人”，在不可知的疫情環境中產生莫名驚慌與焦慮的情緒，最終影響疫情防控效果。

《中華人民共和國傳染病防治法》（2013修正，以下簡稱《傳染病防治法》）第三十八條規定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確。”《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第五十三條規定：“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。”《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019修訂，以下簡稱《公開條例》）第二十條規定，行政機關應主動公開突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況。我國《突發公共衛生事件應急條例》（2011修訂，以下簡稱《應急條例》）第二十五條規定：“國家建立突發事件的信息發布制度。國務院衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件的信息。必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息。信息發布應當及時、準確、全面。”由是推之，為有效控制疫情范圍、防范疫情跨區域傳播、及時通知公眾自我防范，政府應及時、準確、全面公布疫情信息，特別是應依法及時、準確、全面公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息。

《中華人民共和國憲法》（2018修正）第二條第一款“中華人民共和國的一切權力屬于人民”及第二條第三款“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”的規定是公眾享有知情權的基礎，而政府依法公布信息是公眾享有并行使知情權的前提和關鍵。當前，我國的疫情防控已由應急狀態轉入常態化，公眾需要了解疫情發展動態，獲知身邊有無感染人群，以便消除內心焦慮和恐懼，做好自身防疫并有效配合政府發現、隔離確診人員、疑似人員、密接人員。這就要求政府及時、準確、全面地公布確診人員、疑似人員、密接人員的個人行蹤信息，以便公眾充分行使知情權，從而實現精準控制，確保零感染。

二、疫情防控中政府公開確診人員、疑似人員、密接人員行蹤信息存在的主要問題

公布確診人員、疑似人員、密接人員行蹤信息是政府針對新冠肺炎疫情潛伏期長、患病初期癥狀輕微且具有嚴重傳染性而實施的創新性舉措。各級政府將搜集到的確診人員、疑似人員、密接人員的姓氏、年齡、性別、工作、活動地點、出行方式等個人信息通過政府網站向公眾公布，提醒公眾避免與之接觸或進入公布對象的活動范圍。但應看到，公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息難免會給確診人員、疑似人員、密接人員帶來一些負面影響。如公布的個人信息太過詳盡，熟人甚至同一社區的人稍加分析便可識別出被公布者是誰，一些被公布者由此遭受人肉搜索乃至網絡暴力、電話謾罵，即便病情痊愈或已排除疑似癥狀，但也因被“污名化”而無法恢復正常生活。筆者認為，政府公開確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息尚存以下問題：

發布主體不明確? 根據《傳染病防治法》第三十八條和《應急條例》第二十五條的規定，應由國家建立傳染病疫情信息公布制度，國務院衛生行政主管部門為傳染病疫情公布信息主體，必要時授權省級人民政府衛生主管部門公布本行政區域內傳染病或突發事件信息;而《突發事件應對法》第七條則規定“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責”。由此，在面對突發公共衛生事件時，哪一級公布主體應依據哪一部法律法規公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息就出現了分歧。若依“新法優于舊法”“特別法優于一般法”的原則，公開確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息應依照《傳染病防治法》的規定，但疫情防控中大部分確診人員、疑似人員、密接人員的行蹤信息是由縣級人民政府及其衛生行政部門予以公布的。也有個別地區經國務院授權后才公布疫情信息，實際上，其完全可以依據《傳染病防治法》第三十五條第二款“毗鄰的以及相關的地方人民政府衛生行政部門，應當及時互相通報本行政區域的傳染病疫情以及監測、預警的相關信息”的規定發布“本行政區域的傳染病疫情信息”，或者依據《突發事件應對法》第四十四條“縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理”和第四十五條“縣級以上地方各級人民政府應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告”的規定，及時向公眾公布預警信息，使公眾做好心理準備并及時采取應急措施。如2020年1月31日，四川省廣元市蒼溪縣應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情應急指揮部發布第9號公告：“侯某某，男，51歲，籍貫蒼溪縣龍王鎮，家住陵江鎮龍江世紀小區，近5年在武漢市暢園文化有限公司任職。1月30日被診斷為新型冠狀病毒感染的肺炎疑似病例，目前在蒼溪縣人民醫院江南分院隔離治療。1月21日，侯某某于7：31—14：05乘坐D627次列車漢口—重慶北10車廂、14：20—18：22乘坐FD753次列車重慶北—閬中03車廂、18：44—18：58乘坐高鐵閬中—蒼溪02車廂、19：03—19：20乘坐5號公交車（川H22543）至蒼溪汽車站，轉電動三輪車于19時30分到家。21時因咳嗽至東城轉盤四川農村信用社旁‘鶴鳴堂藥店購買感冒藥。1月22日8時，侯某某一行12人自駕車于10時30分在龍王鎮‘好家鄉超市外購物后，到龍王鎮九龍村2組上墳，向鄰居陳某某（未直接接觸）借用鐮刀、鋤頭等用具清掃墳頭。13時一行12人在三川中學門前‘德善飯莊午餐。17時患者一家4人駕車到石門鄉中梁村9組岳母家留宿過夜。1月23日9時，從其岳母家出發返回縣城家中。1月25日10時20分，患者乘出租車（車牌號不詳）到陵江社區衛生服務中心測量體溫，后乘出租車（車牌號不詳）回家。1月29日8時，到蒼溪縣人民醫院發熱門診就診，CT檢查異常，遂于11時左右從蒼溪縣人民醫院轉至江南分院進行隔離觀察治療。請在上述過程中與患者有過接觸的市民，立即主動向當地鄉鎮人民政府、蒼溪縣疾控中心或蒼溪縣應急指揮部報告，并隨時觀察自己和家人的健康情況，若出現發熱、乏力、咳嗽等身體異常癥狀，請第一時間戴好口罩就近到當地醫療機構或蒼溪縣人民醫院江南分院發熱門診就診，就醫途中，請勿乘坐公共交通工具。”[1]

發布內容不一致? 無論《傳染病防治法》還是《突發事件應對法》抑或《應急條例》，均未明確說明如何公布確診人員、疑似人員、密接人員的個人行蹤信息，僅以“傳染病疫情信息”或“突發事件的信息”等詞匯加以模糊規定，這也使得各級人民政府及衛生行政部門發布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息時在內容上參差不齊。有的地區只發布確診人員的個人活動軌跡信息，有的地區則發布確診人員、疑似人員和密接人員的個人活動軌跡信息，有的地區發布的確診人員、疑似人員、密接人員個人活動軌跡信息還包括其性別、年齡、姓氏、住址、就餐方式、購物方式、出行方式等。如2020年2月16日，長春市衛生健康委員會發布公告：“黃某某，女性，1960年出生，戶籍地：黑龍江省七臺河市桃山區，系外省確診病例密接人員，住址為長春市高新區融創上城小區。1月18日，乘坐D121次（車座04車004A）長春至佳木斯列車離長。1月18日至2月13日，一直在黑龍江省七臺河市活動，春節期間家人聚餐時，與七臺河市一名確診病例接觸。2月12日，出現咽部不適。2月13日15時38分，乘坐黑龍江籍牌照車輛，經高速到長春市女兒家后，未外出。該車輛未在長春市停留直接返回。2月14日下午15時，由120車將其送入吉大一院就診。該病例系在黑龍江省七臺河市感染發病，在長春市無外出史、無接觸史、病源清晰。”[2]2021年1月24日，山西省侯馬市新冠肺炎疫情防控指揮部發布公告：“2021年1月22日，侯馬市接《運城市鹽湖區疫情防控指揮部通報絳縣境外輸入無癥狀感染者王某某的密接人員馬某某在侯馬市的行動軌跡協查函》后，立即安排疾控中心專業人員開展流行病學調查。通過流調發現，2021年1月13日20時50分馬某某乘坐南寧至運城ZH8182航班，與絳縣境外輸入無癥狀感染者王某某同機，被確定為密切接觸者，在運城市禹都派酒店實施集中隔離管理，其間多次做核酸均為陰性。現將馬某某在侯馬市的行動軌跡公布如下：1、1月14日7時43分，馬某某乘坐G2080動車運城北至侯馬西高鐵站，座位號：7車1F。到站后乘坐出租車（車牌號不詳;收款微信號：斌斌）在新田廣場大地影院門口下車，步行到眾合酒店對面尚客優快捷酒店前臺登記后入住，其間一直在房間沒有外出活動，叫外賣送餐。2、1月15日17時54分，退房后乘坐出租車（車牌不詳;收款微信號：青青）到侯馬西高鐵站，乘坐21時24分D5341動車返回運城，座位號：3車1A。3、1月17日，馬某某乘坐G2080動車運城北至侯馬西高鐵站，座位號：4車1A。下車后乘坐出租車（晉LTC038），8時24分在文明路尚客優快捷酒店門口下車，到尚客優前臺登記后入住，其間一直在房間沒有外出活動，叫外賣送餐;20時30分退房，乘坐出租車（車牌號不詳;收款微信號：出租車）到侯馬西高鐵站，乘坐21時24分D5341動車返回運城，座位號：2車12F。”

發布程序不規范? 盡管《傳染病防治法》第六十六條規定“縣級以上人民政府衛生行政部門違反本法規定，有下列情形之一的，由本級人民政府、上級人民政府衛生行政部門責令改正，通報批評;造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）未依法履行傳染病疫情通報、報告或者公布職責，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的;（二）發生或者可能發生傳染病傳播時未及時采取預防、控制措施的;（三）未依法履行監督檢查職責，或者發現違法行為不及時查處的;（四）未及時調查、處理單位和個人對下級衛生行政部門不履行傳染病防治職責的舉報的;（五）違反本法的其他失職、瀆職行為”。《公開條例》第五十一條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。《應急條例》第四十八條規定：“縣級以上各級人民政府衛生行政主管部門和其他有關部門在突發事件調查、控制、醫療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正、通報批評、給予警告;對主要負責人、負有責任的主管人員和其他責任人員依法給予降級、撤職的行政處分;造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的，依法給予開除的行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但以上法律法規主要是對政府人員瀆職行為進行事后追責，對事前防范和事中救濟并無明確規定。如在公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息時出現錯誤致使其被誤判、誤報或者超越必要限度侵犯到被公布者的個人隱私時，如何要求公布主體進行更正，個人是否可以申請更正，應向哪些部門申請、以何種方式（電話、郵件、指定地點）申請，目前皆無法可依。程序上的漏洞使得被公布的確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息有可能成為別有用心者實施不法行為的工具，進而給被公布者帶來不良影響。

三、完善疫情防控中政府公開確診人員、疑似人員、密接人員行蹤信息制度的相關建議

政府在公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息時，不但要以實現公共利益為目的，還要在公開信息過程中將被公布者的個人影響降到最低。這就需要政府采取舉措有效平衡個人行蹤信息公開與個人信息保護之間的權益沖突，依法依規、科學合理地公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息。

公布主體層級化? 依據現行法律規定，只有國務院及其授權的省（自治區、直轄市）衛生行政部門有權發布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息。這雖然有助于提高公開確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息的統一性、權威性和準確性，但層級過高既不利于確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息的上傳下達，也不利于及時尋找、排查、控制未被隔離的確診人員、疑似人員、密接人員，更不利于公眾及早采取自我防范措施以避免疫情擴大化。故此，筆者建議應在依據《傳染病防治法》第三十八條及《應急條例》第二十五條規定的基礎上，根據傳染病傳播范圍和危害性進行層級化處理。傳播范圍小、危害性弱的傳染病確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息，由國務院及其衛生行政部門統一公布;傳播范圍大、危害性強的傳染病確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息，由縣級以上人民政府及其衛生行政部門先發布預警信息，再上報國務院及其衛生行政部門由其發布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息。

公布內容具體化? 應根據傳染病病源危害性的強弱分層次化公開確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息，并通過相應技術手段對確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息進行去識別化處理，以防止對被公布者的人格、名譽、尊嚴乃至身心健康造成不可逆傷害。就立法部門而言，應細化疫情信息公布相關法律法規中的概括性原則詞匯，特別是如何公布、怎樣公布應具體化。就公布主體而言，在根據傳染性大小、危險等級高低公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息的同時，還要重點考量如何保障其個人隱私不受侵犯以及痊愈后如何恢復正常生活：一是公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息既要保證公眾知情權、及時提醒公眾避免進入危險范圍以及尋找、排查、隔離確診人員、疑似人員、密接人員，還應滿足被公布者對個人隱私的合理預期;二是當公開確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息與個人隱私保護發生沖突時，應以危害后果為導向，優先保護損害較大的一方，盡可能將損害降到最小;三是根據感染源的危害性大小選擇是向全社會公開還是在本地區公開確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息，同時采用數字技術去除不必要的可識別信息，并在確診人員、疑似人員、密接人員痊愈或解除觀察后及時刪除信息。

公布程序合法化? 公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息程序合法化是指在公布過程、步驟、方式、時限、救濟等方面符合法律要求，保護被公布者的名譽、財產、人身安全不受侵犯。這就要求公布主體在公布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息時應著重做好以下工作：一是告知確診人員、疑似人員、密接人員及其家屬公布的內容并充分聽取其意見，最大限度地保護其個人隱私;二是統一傳播渠道，建立實時數據更新平臺，以政府文件形式發布確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息，加入水印等防偽標志，禁止別有用心者惡意修改;三是制定確診人員、疑似人員、密接人員個人行蹤信息公布規范，其中加入救濟條款，如允許被公布者發現隱私被泄露后向相關部門申請修改或刪除;四是確診人員、疑似人員、密接人員痊愈或解除觀察后，政府應及時告知當地社區居委會并在實時數據更新平臺發布該確診人員、疑似人員、密接人員痊愈或解除觀察的信息，盡可能幫助被公布者恢復正常生活。

【參考文獻】

[1]蒼溪縣確診（疑似）病例活動軌跡公告[EB/OL].搜狐網，https：//www.sohu.com/a/370044920_667489.

[2]長春市公布1名確診病例詳細軌跡[EB/OL].新浪網，http：//jl.sina.com.cn/news/b/2020-02-16/detail-iimxxstf1887136.shtml.

（責任編輯：劉? 丹）

On the Institutional Dilemma and Solution of the Government's

Disclosure of the Whereabouts of“Epidemic Related Personnel”

Wu Donggao，Cui Mingyang

Abstract：In the process of novel coronavirus pneumonia prevention and control，the party and the government demonstrated a strong mass mobilization capability and execution power，especially the government's innovative announcement of the whereabouts of confirmed personnel，suspected personnel and secret personnel，which provided information protection for fast and efficient battle to win the epidemic.Announcing the whereabouts of confirmed personnel，suspected personnel and close contacts not only effectively improves the efficiency of finding， troubleshooting and isolating confirmed personnel，suspected personnel and close contacts，but also produces problems such as unclear release subject，inconsistent release content and non-standard release procedures. In this regard，the government should make great efforts in the hierarchy of release subjects，the concretization of release contents and the legalization of release procedures，effectively avoid the risk of personal information disclosure，and effectively improve the national ability and level to deal with public health emergencies.

Key words：epidemic prevention and control;confirm the personnel;suspected personnel;close contact personnel;personal whereabouts information