探索與優化——全國性體育協會實體化改革執行研究

趙翼虎，黃亞玲，吳昊

作為一種目標與工具，國家政策是推動改革的主要動力之一。縱觀我國體育協會實體化改革進程，協會每一階段的現實狀態都是體育行政部門對國家政社脫鉤政策執行的策略回應。2015年，中辦國辦聯合頒布《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，制定“五分離、五規范”的脫鉤目標，強制推進各級行政機關與其主辦、主管、聯系、掛靠的行業協會商會有序脫鉤，全國性體育協會實體化改革也因此再次啟動。由于此次脫鉤采取“強制推進”的改革模式，如何深入理解國家新一輪政社脫鉤政策特征的內涵，制定本部門精準合理的改革措施與政策，在減少行政干預的基礎上增強政策的執行力度，以保證全國性體育協會脫鉤任務順利推進，成為目前國家體育行政部門面臨的重要改革任務之一。

諸多學者對體育政策執行問題進行了相關研究，涉及到學校體育、公共體育、體育產業和傳統體育等領域，多數文獻從體育政策執行困境的角度出發探討困境破解的邏輯、策略與路徑，少數文獻通過構建動力模型與評價體系來研究如何提升政策的執行力。借助理論模型研究體育改革政策執行問題的文獻較少，基于不同政策執行模型，楊成偉等[1]提出青少年體質健康政策的有效執行路徑；唐大鵬[2]、潘凌云[3]分析了我國學校體育政策執行過程中的制約因素與路徑選擇；姜南[4]、邱林[5]等對校園足球政策執行的主要影響因素、變量與路徑優化進行了探討。從研究領域而言，尚未有文獻對全國性體育協會脫鉤政策執行進行相應的研究；從研究視角而言，現有文獻多是從靜態視角對體育政策的執行問題進行審視，缺少從歷時性角度對政策特征與執行因果關系進行梳理。因此，本文將研究重點定位于脫鉤政策特征與執行的因果關系，采取文獻資料法，借助北大法寶法律數據庫，系統梳理有關行業協會商會脫鉤主要政策35項，通過檢索中國知網全文數據庫，參考與政社脫鉤政策有關的文獻26篇。在此基礎上，借助馬特蘭德“模糊—沖突”政策執行模型，采用邏輯分析法，從歷時性角度分析我國政社脫鉤政策在不同時期的特征，據此探視全國性體育協會脫鉤改革的執行過程與策略，繼而尋求國家體育行政部門在后續脫鉤政策制定中應納入的相關政策優化機制，以推動全國性體育協會的脫鉤政策執行走向“行政性執行”。

1 模糊沖突模型：一種新的政策執行理論視角

政策執行研究興起于20世紀60年代，至今已經歷三次研究熱潮。第一次研究熱潮關注政策沖突與執行失敗問題，揭示“政策執行失敗”現象的廣泛存在。第二次研究熱潮聚焦于兩種政策執行路徑——“自上而下路徑”與“自下而上路徑”：前者認為執行就是關注政策執行官員和目標群體的行為在多大程度上與體現在一個權威決定中的政策目標相一致；后者認為政策不是高層領導的決議，而是最底層官員的行動，這些行動有時與頒布的政策相符，有時背道而馳。第三次研究熱潮超越“執行失敗”現象與單一執行路徑的研究局限，探討復雜情境下多對象、多層次的政策執行問題，嘗試發現政策執行的多重影響因素。在第三次研究熱潮中，馬特蘭德從政策的本質特征入手，構建“模糊沖突模型”，用于分析政策特征與執行之間的關系。該模型從政策決策者與執行者的研究視野中脫離出來，關注政策所具有的“模糊性”與“沖突性”特征——政策目標和手段表達是否清楚，政策參與者對政策目標和手段是否認同，并根據政策特征的差異劃定出4種不同的政策執行類型，對影響不同類型政策有效執行的支配性要素進行識別（見圖1）。

圖1 修正的模糊沖突模型Figure1 Modified Ambiguity-Conflict Model

（1）象征性執行：政策呈現高模糊、高沖突特征。由于沖突性高，政策執行層存在背離決策層利益的可能性，同時政策的高模糊性致使決策層對執行層的監管難度加大，執行層擁有較大的行動空間。政策執行過程表現出“象征性”——只作表面文章，采取推遲和觀望態度，走完政策執行流程本身就意味著政策執行行動的成功，而不在意政策執行的實際結果。象征性執行的支配性要素是執行層的聯盟力量及其資源稟賦，具有優勢地位的政策參與者聯盟決定了政策執行的結果。（2）試驗性執行：政策呈現高模糊、低沖突特征。所謂的“試驗性”是基于政策目標清晰但實現政策的技術手段不確定時，尋找實現政策技術手段時的探索性特質。由于政策沖突性低，執行層的執行動機高，阻礙政策執行的主要因素在于政策目標和實現目標手段所具有的模糊性。試驗性執行的支配性要素是“情境”，由政策對象參與的積極性、所擁有資源的多寡來決定，不同情境決定了不同的政策執行結果。（3）強制性執行：政策呈現低模糊、高沖突特征。盡管政策的目標與方案模糊性低，但由于政策決策層與執行層之間的目標與方案難以相容，致使政策執行的沖突性較高。為了達至目標一致，強制性執行的支配性要素是“權力”，政策執行成功的關鍵在于是否有足夠的權力強制其他參與者服從，促使眾多目標協調一致。（4）行政性執行：政策呈現低模糊、低沖突特征。低模糊性表明政策目標清晰，解決政策問題的手段和技術已知；低沖突性表明政策決策層與執行層之間的目標相容，指令和資源只需從科層體制的頂層權威出發傳遞至執行層即可得到有效執行。此時，推動政策執行的支配性要素是“資源”，當組織高層提供充足的資源并有效傳遞到執行層時，政策的執行即可成功[6]。

模糊沖突模型將政策特征與政策執行相關聯，不但為全國性體育協會脫鉤政策執行的歷史進程演變提供了一個理性的分析視角，也為我國體育行政部門后續脫鉤政策的制定研究設置了科學的邏輯起點。

2 全國性體育協會實體化改革歷程中的政策特征與執行

從改革的實效看，全國性體育協會實體化進程分為兩個時期三個階段。實體化探索期包括協會改革試點、強中心弱協會兩個歷史階段，實體化落實期以目前的實質脫鉤階段為開端。在各個階段，全國性體育協會實體化改革在政策特征下呈現不同的執行模式。

2.1 全國性體育協會實體化改革試點階段的政策特征與執行

全國性體育協會實體化改革試點肇始于1988年國家體委試辦協會實體，止于2000年“中心+協會”模式的全面確立，試點改革的行動過程與結果是體育行政部門對國家“三脫鉤”政策特征的執行回應。

2.1.1 全國性體育協會實體化改革試點階段的政策特征20世紀90年代左右，我國開始頒布行業協會商會脫鉤政策，陸續明確了編制、人事、財務三方面的脫鉤目標，嘗試推動政社脫鉤（見表1）。此時的“三脫鉤”政策呈現出“高模糊性明顯，高沖突性隱存”的特征。

表1 全國性體育協會實體化改革試點階段主要的政社脫鉤文件Table 1 The Main Decoupling Documents in the Pilot Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

高模糊性明顯主要指向脫鉤政策執行手段模糊。雖然國務院、民政部、中組部等政府部門在出臺的政策中明確了機構、人事、財務脫鉤的目標，但在政策執行上，均未指明脫鉤的具體手段與保障措施，存在較大的模糊性。如1991年中組部提出的“一定限期內轉為社團編制”“限期實現經費自理”都未確定具體時間，對脫鉤后的人事管理含糊表示“具體管理辦法，依照國家有關規定執行”[7]。在政策沖突性方面，由于對行業協會商會角色與職能認知迥異，缺乏對脫鉤目標的一致性認同，導致各政府部門間的政策沖突，這種沖突在高模糊性的遮蔽下，呈現為隱匿的低沖突特征。首先，“三脫鉤”的政策目標與雙重管理體制相沖突，此時有關政策要求機構、人事、財務與業務主管部門相脫鉤，但1998年發布的《社團登記管理條例》卻又重申了雙重管理體制，行業協會商會在申請設立、人事與財務運作、監管上均受到業務主管部門的嚴格審核；其次，“三脫鉤”的政策目標與業務主管部門自身利益目標相沖突，業務主管部門需要行業協會商會承接部分行業管理職能并充當行政人員安置的“蓄水池”，脫鉤意味著這部分利益的喪失；最后，“三脫鉤”的政策目標與行業協會商會自身利益目標相沖突，行業協會商會由于長期掛靠在業務主管部門，失去了自立能力，需要依靠政府部門賦予的行政資源和權力才能存活，脫鉤后其生存將成為問題。

2.1.2 全國性體育協會實體化改革試點階段的政策執行 在“高模糊性明顯，高沖突性隱存”的脫鉤政策特征下，由于高沖突性隱匿為低沖突，國家體育政府部門對脫鉤政策采取“試驗性執行”的策略，在試驗過程中檢驗政策與實際情境的適應度，并根據試驗結果確定進一步改革的方向，體現了這一階段體育行政部門對脫鉤政策高模糊性的理性回應。

我國體育行政部門早在1988年就根據中央、國務院機構改革精神醞釀制定了“三定”方案，逐步確立了全國性體育協會實體化改革試點的任務，選取6個體育單項協會進行實體化試點，證明了建立以單項運動協會為主管理運動項目的協會制新體制是必要的[8]。隨后在1992年底，先后選取足球、網球、鐵人三項和體育舞蹈等12個單項體育協會繼續推行實體化試點改革。隨著1993年《關于深化體育改革的意見》的出臺，明確了運動項目管理方式由體育部門行政管理向事業性協會實體管理和純社團性協會實體管理轉變的目標，國家體委在1994年開始嘗試建立運動項目管理中心，同時保留鐵人三項和體育舞蹈兩個純社團性協會的改革試點。2000年左右，隨著中國體育舞蹈、中國鐵人三項運動協會實體化后[9]，全國性體育協會實體化改革的路徑偏向事業性的協會實體管理模式，“中心+協會”模式得以全面確立。由此可見，“中心+協會”的實體化改革模式的確立是國家體育行政部門對政社脫鉤政策實施“試驗性執行”的結果，與當時的社會“情景”相適應。

2.2 全國性體育協會實體化改革“強中心弱協會”階段的政策特征與執行

全國性體育協會實體化改革強中心弱協會階段始于北京奧運會申辦成功的2001年，止于《中國足球改革發展總體方案》和《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》頒布的2015年，協會“同構”于運動項目管理中心內部，職能極度弱化。全國性體育協會這一現實狀態是體育行政部門對國家“四脫鉤”政策特征的執行回應。

2.2.1 全國性體育協會實體化改革“強中心弱協會”階段的政策特征 在全國性體育協會實體化改革強中心弱協會階段，我國政社脫鉤政策在《關于行業協會商會改革與發展的若干意見》文件的引領下，明確了機構、人事、財務、職能的脫鉤內容，步入“四脫鉤”階段（見表2）。此階段的脫鉤政策表現出“模糊性降低，高沖突性凸顯”的特征。

此階段脫鉤政策的模糊性降低主要體現在政策目標方面，由于“職能”目標的加入，政策目標的模糊性降低；就執行手段而言，脫鉤政策在文件中采用“原則性”的提法，直至2014年左右，才有專門的人事、財務脫鉤政策出臺，手段模糊性雖然相對降低，但仍不清晰，尤其是職能脫鉤；在沖突性方面，政策執行部門對政會職能關系的認識仍未突破“雙向依賴”邏輯，因而脫鉤不是順從自發的，存在部門抵制與沖突[7]。“雙向依賴”現象的成因歸根結底在于政社之間利益的互通與共生，而職能則與權力、利益相統一，職能脫鉤實質上是責權利全方位的劃分與脫離。正是由于職能分離目標的明確，使得隱匿的職能沖突性在脫鉤政策中凸顯出來。雖然此階段的脫鉤政策目標因職能分離的明確而使其模糊性降低，但由于政社職能之間的邊界難以即時厘清，造成脫鉤政策執行手段的模糊性加大，表明以價值、權力、利益為根源的職能邊界沖突是職能脫鉤執行手段模糊性的根源，政策模糊性此時是沖突性的外在表象。因此，從職能角度而言，這一階段的政策實質上仍具有“高模糊、高沖突”特征。

2.2.2 全國性體育協會實體化改革“強中心弱協會”階段的政策執行2001年，北京奧運會的成功申辦明確了中國體育在奧運備戰時期發展的價值取向，奧運爭光使命的加強致使各運動項目管理中心的工作重點由對協會的“孵化培育”突然轉向確保北京奧運會的競賽成績，運動項目管理中心設立的原始初衷在推進協會實體化改革與確保北京奧運會爭光的價值沖突中產生偏離與異化，這種價值沖突不但掩蓋了協會與中心之間的職能與利益沖突，而且加速鞏固了中心的實體地位，協會成為名義機構同構于項目中心。

2008年奧運會后，雖然這種價值沖突隨著我國社會體制改革的推進逐步減弱，但前期奧運備戰過程使運動項目管理中心成長為固化的利益集團，此時推行全國性體育協會脫鉤勢必會觸及一部分固守利益，加上項目管理“中心”模式運行的慣性使然，國家體育總局暫時擱置這一時期體育發展目標之間的價值沖突與脫鉤主體間的利益沖突，繼續維持全國性體育協會在運動項目管理中心的“同構”狀態，等待政策的進一步明確。全國性體育協會的脫鉤改革在這一階段陷入內卷化，協會職能極度弱化。

2.3 全國性體育協會實體化改革實質脫鉤階段的政策特征與執行

2015年，隨著《中國足球改革發展總體方案》和《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的頒布，全國性體育協會實體化改革進入實質脫鉤階段。全國性體育協會分批次與國家運動項目管理中心分離，是體育行政部門對“五分離，五規范”脫鉤政策特征的執行回應。

2.3.1 全國性體育協會實體化改革實質脫鉤階段的政策特征2015年7月，政社脫鉤的綱領性文件《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（簡稱《方案》）頒布，政府各相關部門隨后制定黨建、機構編制、外事、行業公共信息平臺、負責人任職、國有資產、經費支持、承接政府購買服務、辦公用房、綜合監管等10個方面的配套文件，脫鉤政策“1+10+N”體系初步建立[10]（見表3）。此階段的脫鉤政策呈現“模糊性銳減、沖突性緩和”的特征。

表3 全國性體育協會實體化改革實質脫鉤階段主要的政社脫鉤文件Table3 The Main Decoupling Documents in the Substantive Decoupling Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

脫鉤政策目標體系明確了“機構分離，規范綜合監管關系；職能分離，規范行政委托和職責分工關系；資產財務分離，規范財產關系；人員管理分離，規范用人關系；黨建、外事等事項分離，規范管理關系”的分離與規范目標，脫鉤政策的目標模糊性進一步澄清。脫鉤政策執行手段方面，《方案》及配套文件進行了細致說明，策劃了工作機制、責任分工、脫鉤進程與時限等內容，政策執行手段模糊性銳減。脫鉤政策沖突性方面，參與脫鉤的各政府部門間關于政社合作關系的認知逐步統一，脫鉤目標取向趨于一致，各部門政策相互配合、銜接，目標沖突得以進一步消除。但由于此次脫鉤采取“強制推進”的改革方式，職能邊界究竟如何合理厘清仍懸而未決，從而致使政策的操作機制仍顯匱乏，利益和手段沖突依然存在。利益沖突的存在會使參與者相互依存，會使目標互不相容，會在互動中產生一種感覺到的零和博弈因素[11]。

2.3.2 全國性體育協會實體化改革實質脫鉤階段的政策執行 隨著“五分離、五規范”脫鉤政策體系的確立與完善，國家體育行政部門采取“強制性執行”的策略，對全國性體育協會分批分類進行脫鉤改革。首先，選取部分群眾性體育協會和非奧項目協會進行改革試點。2015年11月，中國企業體育協會等14個群眾性體育協會參加了民政部第一批脫鉤改革；2016年6月，中國信鴿、中國健美協會等5個全國性單項體育協會完成第二批脫鉤；2017年，中國體育舞蹈聯合會等9個全國性體育協會完成第三批脫鉤。其次，對于市場化程度高的體育項目，選擇中國足球協會作為脫鉤對象，于2016年完成脫鉤。最后，為保證東京奧運會等國際大賽成績，選擇與奧運項目相關的協會進行內部實體化改革。在此基礎上，國家體育總局計劃在2020年8月完成對所有非奧體育項目協會的脫鉤，2020年底完成全國性體育協會的全面脫鉤。全國性體育協會此次脫鉤總體上遵循分批分類有序改革的原則。可見，隨著國家脫鉤政策模糊性和沖突性的明顯降低，體育行政部門在中央政府“高位推動”下采取了“強制性執行”策略，依靠“權力”推進脫鉤政策的執行，實施“強制推進”的全國性體育協會實體化改革模式。

綜上，從全國性體育協會實體化改革歷程來看，影響體育行政部門脫鉤政策執行策略選擇的因素不僅來自政策目標和手段的模糊性，更多來自脫鉤執行主體間的目標認知沖突、利益沖突和執行手段沖突。在改革探索期的改革試點階段與“強中心弱協會”階段，全國性體育協會實體化改革未取得實質性進展，其深層原因在于“趕超型”體育發展目標[12]與政社脫鉤政策目標的沖突以及政社分離所導致的利益沖突。隨著國家體育治理體系現代化的推進，全國性體育協會實體化改革進入實質性脫鉤落實期，體育發展邏輯向著“共建共治共享”[13]目標的明確轉向降低了其與脫鉤政策目標的沖突性，但外顯為職能的利益與權力沖突的存在依然是后續脫鉤政策執行的關鍵掣肘。

3 全國性體育協會實體化改革后續脫鉤政策的執行優化

目前，我國政社脫鉤政策的“1+10+N”體系已初步建立，“N”是政策執行各行政部門根據本部門具體的政社關系與實際情況制定的后續脫鉤政策。體育行政部門如何在當前脫鉤政策體系下合理制定本部門后續政策以推進全國性體育協會的成功脫鉤，成為目前體育改革的工作重心。如果說“1+10”的政策體系用強制性執行的方式打破了全國性體育協會實體化改革的內卷化，表現為一種“先破”，那么在多元治理語境中，體育行政部門“N”政策體系的構建將著重推動后續脫鉤政策向“行政性執行”方式發展，不但能夠有力推動脫鉤工作，還能使脫鉤后的全國性體育協會順利“后立”起來。

根據“行政性執行”的政策特征與支配性要素，全國性體育協會實體化改革的后續脫鉤政策制定需要與當代“共建共治共享”的體育發展邏輯相契合，將博弈機制、扶植機制、監管機制嵌入到政策文本中，以降低政社職能沖突、增強協會資源供給、提升協會治理能力，從而推動脫鉤改革走向“行政性執行”。

3.1 博弈機制是全國性體育協會職能分離的最優方式

目前，職能分離不合理所導致的職能沖突是影響全國性體育協會后續脫鉤政策“行政性執行”的最大掣肘。在全國性體育協會通過脫鉤被賦予自治權的情況下，職能沖突更多指向為政社之間的利益沖突。由于這種政社之間的利益沖突并非具有不可調和的對抗性，且不存在意識形態的分歧，所以不屬于零和博弈范疇。但是，如果這種非零和博弈的關系處理不當，全國性體育協會與政府、運動項目管理中心在“五分離”這場靜態博弈情境中就會依據個體理性原則來尋求自身權力與利益的最大化。全國性體育協會的職能分離需要采取合作博弈方式，通過利益表達與協商，達成合作的信任與共識，以使各方通過合理對抗、妥協讓步化解職能沖突，從而達至職能分離的帕累托均衡[14]。

由于信息不完備，全國性體育協會脫鉤（即首次博弈）產生的初始合約在事前不可能窮盡各方主體所有的權利、責任與利益等相關內容，因此全國性體育協會與政府、運動項目管理中心之間的職能分離并不能以一次性合約締結為終結，而是一系列延續合約的集合。脫鉤后，全國性體育協會與政府、中心之間依然會延續并產生職能轉移、職能回收等職能重塑問題，這是政府與社會關系調適的結果使然，表現為一種重復討價還價的動態博弈過程[15]。作為體育多元治理主體之一，全國性體育協會應根據自身資源與能力的變化在法治框架內與各博弈主體進行討價還價博弈，以不斷調適各主體間責權利的平衡，達成職能的重塑，通過這種動態的博弈過程逐步收斂于各自合理的邊界之內。

通過博弈機制，能夠合理厘清全國性體育協會與政府、中心之間的職能邊界，使各方的職能配置保持在一個共同認可的閾限內，最大限度地保障全國性體育協會合作治理的“共享”權益。

3.2 扶植機制是全國性體育協會資源供給的基礎保障

全國性體育協會脫鉤后，面臨著新的組織再造過程。其與運動項目管理中心的分離意味著政府直接財政撥款的斷流，長期的“同構”狀態也使其不會立即具備在市場與社會環境中汲取資源的能力，脫鉤后的協會生存遇到挑戰。疲于解決生存問題的全國性體育協會不但不會在短時期內具備體育治理的共建能力，而且很有可能為謀取發展而被企業資金支持所綁架，成為企業營利的工具，從而阻礙國家和公共體育利益的實現[16]。

因此，在全國性體育協會后續脫鉤政策制定中需要嵌入“扶植機制”，鼓勵創新扶植渠道，在解決脫鉤后全國性體育協會生存的基礎上，激發協會利用政府扶植資源提高自身“造血功能”的動機，通過“資源”支配性要素的有效提供增強全國性體育協會對脫鉤政策的行政性執行力，提升其體育治理的“共建”能力。扶植機制是全國性體育協會資源供給的基礎保障。

3.3 監管機制是全國性體育協會治理能力的提升動力

政府推動全國性體育協會脫鉤的目的在于使其“回歸社會”，激發其社會組織活力，為國家、社會、行業提供各類公共體育服務，以滿足人民日益增長的多元體育需求。這就需要脫鉤后的全國性體育協會應具備體育共同治理的能力，需要在脫鉤文件中嵌入監管機制以督促協會的規范發展。

但監管并非以往行政管制，監管需要在尊重全國性體育協會自主性的基礎上，既要保證其社會組織活力的發揮，同時也要確保協會在國家治理體系的軌道上運行。將政府監管與社會監管相結合、內部監管與外部監管相結合，通過多元監管機制來規范全國性體育協會的內外部治理體系，以提升全國性體育協會的“共治”能力。

總之，體育行政部門政社脫鉤政策的制定需要將博弈機制納入其中，逐步建立與全國性體育協會之間的利益表達渠道與合作博弈平臺，化解脫鉤進程中及脫鉤后各主體間的利益沖突，形成合理的職能邊界，以保證協會“共享”權益；需要將扶植機制納入其中，完善政府購買公共體育服務的相關制度，創新專項資金供給途徑，以間接的資源供給方式培育協會的自我創收與服務能力，以提升協會“共建”能力；需要將監管機制納入其中，加強協會黨組織的監管作用，使各級各類政府監督部門依法對協會進行有效監管，使全國性體育協會后續脫鉤政策更加契合當代“共建共治共享”的體育發展邏輯。

4 結語

從我國脫鉤政策的歷史演變可見，每一次官方頒布的脫鉤文件都可以視為是協會與政府博弈所達成的“社會均衡”，這種社會均衡不斷變更形成了制度變遷的過程[17]。隨著全國性體育協會脫鉤政策的制定逐步下沉至國家體育行政部門，全國性體育協會后續脫鉤政策的制定應嵌入博弈、扶植和監管機制，進一步降低模糊性與沖突性，加強“資源”支配性要素的供給，使政策在契合當代體育發展邏輯的同時，保證全國性體育協會的全面脫鉤以及脫鉤協會“后立”目標的順利實現。