《耕地占用稅法實施辦法》有效性解讀

張慶麗

（江西財經大學法學院，江西 南昌 330006）

近40年來，隨著依法行政的推進，對行政法律法規的明確性要求越來越高促使行政領域內的法律數量不斷增多，在各個領域都存在大量的行政法規，已經完全超出全國人大及其常委會制定法律文本的數量。同時，對于相對抽象的法律也享有高度解釋權。由于執法機關對操作性更高的行政法規需求強烈，在執法過程中經常制定大量的行政法規，甚至某些領域完全由行政法規規范，導致執法人員更依賴行政法規的指引，法律的存在感越來越低。依據國務院授權立法觀點，該條文會因為超出了上位法授權的范圍而導致無效。基于此引申出一個問題：國務院的立法權僅限上位法授權的范圍，而不享有職權立法權？一些學者對后者持反對態度，認為國務院只享有授權立法權。原因在于國務院職權性立法權的主體范圍逐漸擴大， 以行政立法規定的事項超出了傳統的行政法領域。[1]加之，認定《憲法》第五十八條明確將立法權交予全國人大及其常委會行使。基于此，《耕地占用稅稅法實施辦法》的制定主體存在質疑。

我國行政領域確實存在大量的行政法規，其是否具有正當性需要從《憲法》和《立法法》的內容展開分析。

1 行政機關的職權立法權

1.1 《憲法》視野下的行政機關

《憲法》第八十五條賦予國務院三個角色：中央人民政府、最高國家權力機關的執行機關、最高行政機關。而且應將這三個角色解釋為同時發揮作用的三個身份。若僅將這三個角色都理解為執行機關的話，憲法在對國務院的地位規定難免出現重復。其中，中央人民政府，作為地方政府的領導者，勢必需要對各地稅款征收等相關行政管理進行決策和處理。此處也能發現國務院自身的一些“權力”。

相對于立法和司法，行政機關具有自身優勢。與人民群眾密切接觸的一般都是行政機關，能及時以客觀角度發現并提出問題的有效解決策略，隨時進行處理。隨著社會的發展，新事物出現的頻率越來越高，社會關系只有在達到相對穩定才會伴隨且存在法律的約束。由于法律不可能隨時隨地的進行更新修訂，對于社會的發展還具有一定的滯后性。那么，對于缺少法律約束但又需要進行規范的社會關系如何調整呢？有兩個答案：放任不管和行政機關出面調整。兩相比較，后者較為合理。因此對從新事物萌芽到上升為法律規范的過渡期間。對其進行規范調整的任務應責無旁貸的交由行政機關負責。來更好地發揮穩定社會維護社會主體合法權益的作用。

1.2 行政機關的職能定位

根據《憲法》對國務院職能分配的規定其中規定比較抽象的是第八十九條第一款和第十八款。這兩個條款首尾相隔且內容上不像其它款那么具體，邏輯上存在一定的相關性。第一個條款明顯具有授權性質的，即國務院設置法規需要以法律授權為前提。如果將第十八款仍然理解為授權性質的，就與第一款內容重復。因此，對第十八款的理解應為“職權說”：即國務院可以以憲法和立法法賦予的職權來制定相關的行政法規。[2]

同時，要保持國務院職權范圍與法律保留事項的距離。傳統意義上的法律保留是指主要由法律來調整社會關系。除非法律保留的事項由法律明確授權行政機關來制定行政法規，否則國務院只能以上位法授權的范圍內制定對應的執行性法規。如今，行政機關發揮的作用更加全面，在法治建設的過程中發揮著難以取代的關鍵作用，傳統的法律保留理論已經無法立足。例如，稅收領域、在藥品安全等領域都是在法律缺失的情況下由行政性規范性文件先行出現來調整，來實現治理國家的目標。這種制度設計可以表述為：立法保留（絕對意義的法律保留）+法律保留（相對意義的法律保留）+法律漠視的行政自由空間。[3]

從《立法法》的法律保留事項反推可得超過范圍之外就允許非法律規范涉足規定。假設行政機關制定行政法規的范圍只能法律授權的范圍內，那么《立法法》第六十五條又將行政法規規范的事項明確列舉的規定豈不明顯多余。相反，結合《立法法》第八條將其理解為由法律規范的事項和行政法規規范的事項為兩個完全不同的集合。同時在法律保留范圍內，允許法律授權國務院制定行政法規。后者的邏輯上銜接通暢。也完全符合目前我國法治體系的現狀。

2 《耕地占用稅法實施辦法》制定主體的合法性

從我國立法慣例來看，在一部法律出臺后，隨之而來的就是行政機關制定的相關行政法規，對上位法進行具體解釋提高法律的明確性和可行性。而行政機關的該項權利一般來自于上位法中的授權條文。由此可見，為法律實施而制定的行政法規的權利屬于授權立法權。用以解釋《耕地占用稅法》的實施辦法卻與前者大相徑庭。表面上看，《實施辦法》缺乏上位法的授權。首先《耕地占用稅法》條文中并無表明授予國務院制定實施辦法的條文。其次，實施辦法的制定主體并非并不是我們習以為常的國務院，而是由財政部、稅務總局、農業農村部、自然資源部、生態環境部聯合制定并發布。即使上位法授權國務院制定，國務院也不能二次授權其職能部門。此時的《實施辦法》的是否就因制定主體缺少上位法授權而無效呢？從法律穩定性角度出發，個人認為《實施辦法》的制定主體的正當性恰恰是來源于《耕地占用法》中“缺少”授予國務院制定實施細則的條文。

依上文對國務院的職權分析，國務院的立法權包括依授權立法以及職權立法。在《耕地占用稅法》沒有授權條文時，通過對國務院職權的分析來尋找國務院具有職權立法的正當性，進而基于這種職權立法權將立法權授權其職能部門，就不再屬于《立法法》所禁止的國務院基于授權取得立法權的“轉授權”行為。

《憲法》第八十九條第一款規定國務院有權發布行政法規，該條權利需要與經授權的行政法規制定權相區分，即前者屬于職權性的行政法規。八十九條中的第一款和第十八款似乎具有對比性。第十八款明確表述“經授權的其他職權”；而第一款開頭表述的“根據憲法和法律”，為避免兩者的含義重復，就不能將第一款理解具有授權性質的職權，應解釋為國務院依據《憲法》和《立法法》賦予的職能，在該職能的基礎上衍生的職權性立法權。因此，及即使沒有《耕地占用法》的授權性條文規定，國務院依據《立法法》第六十五條第二款第二項、《憲法》第八十九條第一款也能擁有對《耕地占用稅法》條文進行解釋的權利，即國務院的職權立法權。例如，不存在上位法授權國務院制定的《規章制定程序條例》依然行之有效的立法實踐印證了國務院的這種權力。

同時，國務院在面對專業性較強的問題需要其所屬的各部門出謀劃策，相應地，就要依法授予它們相應的制定權。《耕地占用稅法實施辦法》則屬于此種情況。國務院依職權制定的《規章制定程序條例》第九條則說明：國務院在其缺少制定相關行政法規的條件時，授予所屬部門相應的權利代替執行具有合法性與正當性。因此，《耕地占用稅法實施辦法》并不會因為制定主體缺乏法律的授權而導致無效，反而卻是其正當性的一個論據。

3 結語

行政機關具有雙重身份的正當性，一方面存在《憲法》和《立法法》的賦權，另一方面，基于我國的立法實踐：由于法律制定過程的嚴謹，勢必需經過漫長的時間歷程，對于有違法律秩序的社會現象就需要行政機關及時采取行動進行止損，這種實踐也檢驗了行政機關需要掌握一定的權能（包括部分立法權）的真理。因此，《耕地占用稅法實施辦法》的正當性來源：在沒有具體的授權規定時，國務院仍可以依據《立法法》和《憲法》賦予的職能所衍生出的職權立法權制定相應的行政法規。同時，在行政法規制定條件尚須完善時，就需要其他專業部門的行政機關進行補足，通過取得相應的授權制定部門規章以便及時對法律做出間接性的解釋，來保證法律的明確性。