我國鄉村旅游發展政策的演進及趨勢研究

廖玉姣

（重慶社會科學院，重慶 400021）

1 我國鄉村旅游發展政策的演進過程

1.1 準備階段（2006年以前）

我國真正意義上的鄉村旅游興起于20世紀90年代［1］。2002年，我國頒布《全國工農業旅游示范點、工業旅游示范點檢查標準（試行）》，為我國鄉村旅游發展提供了政策支持。

此階段的鄉村旅游政策處于萌芽與準備階段，鄉村旅游發展主要受到“雙休日”“黃金周”等節假日經濟的推動。

1.2 初步定位階段（2006—2010年）

2006年，原國家旅游局將我國旅游主題定為“中國鄉村游”，同年發布的“十一五”規劃提出發展休閑觀光農業促進農民增收。2007—2010年，連續4年的中央一號文件均提出通過發展鄉村旅游業，拓展農業多重功能、調整農業結構、增加農民收入并改變農村風貌。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出使鄉村旅游的經營模式更加科學化、合理化和多樣化［2］。2009年，《國務院關于加快發展旅游業的意見》提出推動鄉村旅游產品多樣化發展。

這一階段出臺的與鄉村旅游相關的指導性、支持性政策不多，出臺的政策對鄉村旅游產品形式、經營模式有所提及。受市場轉型和農業升級需求、政策支持等多重作用的推動，這一階段鄉村旅游發展較快。

1.3 組合推進階段（2011—2015年）

第一，國家“十二五”規劃、現代農業“十二五”規劃、現代服務業“十二五”規劃等均提出了發展鄉村旅游，并給予了政策性的指導和支持。第二，2012年、2013年、2015年中央一號文件分別就森林旅游產業發展、社會資本參與、農文旅融合發展等方面給予積極鼓勵和開發指導。第三，突破鄉村旅游的“三農”功能，出臺與生態文明建設、新型城鎮化建設、扶貧脫貧相結合以及與其他產業融合發展的政策性文件。例如，2014年國務院辦公廳印發的《關于改善農村人居環境的指導意見》提出，發展鄉村旅游并保護歷史名村、傳統村落和民居名錄；同年，《關于促進旅游業改革發展的若干意見》對鄉村旅游開發的多方面進行說明，首次提出將鄉村旅游與新型城鎮化、扶貧等相結合；2015年，中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》將鄉村旅游定位為綠色產業，并強調生態環境保護。第四，鄉村旅游用地得到關注。2015年，原國土資源部聯合原住房和城鄉建設部、原國家旅游局印發的《關于支持旅游業發展用地政策的意見》明確鄉村旅游的用地政策，促進鄉村旅游規范化發展。

這一階段出臺的與鄉村旅游相關的政策較多，不僅提及鄉村旅游與多方面互相促進發展，而且逐漸促進鄉村旅游向規范化方向發展。受政策引導、旅游消費增長、旅游便利化程度提升等多重作用的推動，這一階段鄉村旅游得以進一步發展，其已成為一種重要的旅游形式。

1.4 政策體系構建階段（2016年至今）

一是繼續組合推進鄉村旅游發展。國家“十三五”規劃、農業“十三五”規劃、旅游業“十三五”規劃分別闡述了鄉村旅游與農業融合發展、環境整治等方面的問題。2016—2018年連續3年的中央一號文件提出將鄉村旅游發展從新興支柱產業定位為“旅游+”大產業格局，并將其作為實施鄉村振興戰略的重要依托。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》以及國家發展與改革委員會、科技部、工業和信息化部聯合發布的《長江經濟帶創新驅動產業轉型升級方案》等文件提出發展鄉村旅游業及打造養生養老基地；2017年，原農業部印發的《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》、原農業部辦公廳和中國農業發展銀行辦公室聯合印發的《關于政策性金融支持農村一二三產業融合發展的通知》等文件提出支持鄉村旅游與相關產業融合發展；2018年，中共中央、國務院印發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出支持利用閑置農房發展民宿、養老等項目。

二是政策直接支持鄉村旅游發展。在用地方面，2017年中央一號文件在堅持用地管控的前提下給予用地支持。在金融方面，2016年啟動120億元旅游基建基金申報，重點支持項目中包括鄉村旅游；2017年，財政部、原農業部發布的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》以農業田園綜合體為重點推進項目，開展農業領域PPP模式；2017年，原農業部印發的《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》直接支持鄉村旅游發展；2018年，文化和旅游部、國務院扶貧辦、中國農業發展銀行聯合印發的《關于組織推薦金融支持旅游扶貧重點項目的通知》提出加強對旅游扶貧項目的金融扶持。

三是在標準、質量上更加重視鄉村旅游發展。2016年，原國家旅游局發布《全國旅游標準化發展規劃》，旨在推進旅游標準化水平全面提升；2017年中央一號文件中第一次提出完善鄉村旅游行業標準、建立行業監管體系；2017年，國家發展和改革委員會下達《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018—2020年）》，系統部署鄉村旅游的下一步發展目標，明確提質升級任務、創新發展政策。

這一階段出臺的政策直接推動鄉村旅游快速發展、提質增量，使鄉村旅游逐漸發展為人們工作之余休閑放松的主要方式之一。

2 我國鄉村旅游政策的演進規律及特點

2.1 我國鄉村旅游政策與經濟社會發展相適應

“十一五”期間，我國國民經濟高速發展，但“三農”問題較為突出，鄉村旅游發展政策多圍繞“三農”設定。“十二五”時期，我國經濟發展進入新常態，優化經濟結構、建設生態文明、精準扶貧脫貧等成為我國的工作重點，發展鄉村旅游被認為是我國重要的工作之一，使得鄉村旅游發展相關政策組合出臺。“十三五”時期，全面建成小康的期限逼近、貫徹落實五大發展理念的適時提出、供給側結構性改革等國家重大決策的提出，進一步推進了鄉村旅游發展，在發揮其多重功能的基礎上，在用地、資金等方面給予大力支持。

2.2 鄉村旅游政策循序漸進出臺

鄉村旅游政策的數量逐步增加，與鄉村旅游相關的文件從無到有再到多，內容也從獨立成段到整篇而論；鄉村旅游功能定位逐步擴展，從商業性活動到作為緩解“三農”問題的措施再到作為經濟、社會、生態等方面的重要抓手；政策關注方面不斷深入，從最初簡單提及到關注鄉村旅游持續、健康、融合發展的問題；政策形式方面，從在相關文件中提及到直接以“鄉村旅游”為題發布文件。

2.3 鄉村旅游政策的引導性與扶持性并存

綜合各階段、各類政策文件可知，鄉村旅游政策具有引導性與扶持性并存的特征，前期以引導性為主，后期扶持性逐步加強。在引導性方面，主要從經濟、社會、生態三方面對鄉村旅游進行目標引導，從旅游資源、產品類型、開發模式及組織形式等方面進行資源產品引導，將鄉村旅游引導為傳統鄉村旅游到產業融合再到“旅游+”的發展方式。在扶持性方面，從惠農資金整合、直接稅費優惠、重點項目支持及PPP模式推行等方面為鄉村旅游提供金融支持，從規范用地、用地范圍傾斜等方面給予其用地支持，從基礎設施建設、鄉村旅游服務設施建設、標準化示范園和示范基地建設等方面給予其政策支持。在引導與扶持的雙重作用下，鄉村旅游既發展迅速，又不偏離正確的發展方向。

2.4 鄉村旅游政策與鄉村旅游業發展相互促進

鄉村旅游發展受市場需求變化及政策引導的影響，而鄉村旅游發展政策的制定受國家經濟社會發展現狀、經濟體制現狀及鄉村旅游發展形勢的影響。從鄉村旅游各階段的發展情況來看，政策導向推動鄉村旅游向既定方向發展，反過來，鄉村旅游發展的某些不確定性促使政策及時做出調整或改變，二者相互促進，使得鄉村旅游朝著協調性、系統性方向發展，不偏離政策軌道。

3 我國鄉村旅游發展趨勢

3.1 鄉村旅游發展空間大

從鄉村旅游政策演進的頻度、內容、關注點等方面來看，鄉村旅游政策體系的構建階段是鄉村旅游政策的利好階段，即目前我國鄉村旅游正處于良好的發展階段。政策利好將推進鄉村旅游發展進入新常態，政策的持續支持也將使鄉村旅游成為鄉村振興的巨大推力。

3.2 鄉村旅游發展潛力大

目前，我國城鄉發展特征存在明顯差異，城市發展空間擁擠、生活節奏快、環境問題較為突出，農村地區空心化嚴重、生活節奏慢、生態環境良好。鄉村旅游能滿足城市居民對休閑旅游的需求及鄉村振興的發展需求，因此，鄉村旅游發展潛力巨大。

3.3 鄉村旅游是實現目標任務的重要措施

作為綜合性產業，鄉村旅游既能帶動經濟發展和人民致富，又能做到“共抓大保護、不搞大開發”。大力發展鄉村旅游無疑是實現我國當前目標任務的重要舉措。

3.4 鄉村旅游產業需提檔升級

目前，我國鄉村旅游產品雷同化現象明顯，單一個體規模小、功能不全，精品化、特色化、規模化、內涵化的旅游產品較少；旅游基礎設施和公共服務仍需進一步加強；游客見多識廣，對舒適感、體驗感、新奇感等方面的需求逐漸增加。供需市場的錯位引發鄉村旅游供給側結構性矛盾，因此，解決矛盾的關鍵是對鄉村旅游產業進行提檔升級。

4 進一步促進我國鄉村旅游發展的對策

4.1 進一步強化政策、制度保障

首先，需要加強鄉村旅游發展制度建設，建機構、做規劃、強管理、多扶持，促進鄉村旅游規范、有序、可持續發展。其次，鄉村旅游發展涉及多部門，需要加強各部門協調合作，應建立鄉村旅游統籌發展機制，形成推進產業發展的合力［3］。高起點、高標準的發展規劃有助于引導鄉村旅游的發展方向，促進區域合作、整合開發，避免各自為政、同質競爭，因此，建議從國家、省（自治區、直轄市）級層面統籌規劃鄉村旅游發展。最后，在政策扶持方面，需進一步完善政府補貼、稅費優惠等扶持政策，為鄉村旅游項目開發、設施建設、產品經營等確定明確的補貼范圍和標準，以更加優惠的稅費政策支持重點區域、重要項目發展［4］；在用地管控范圍內繼續深入創新用地方式，并加大對鄉村旅游的智力與技術支持力度。

4.2 深入推進鄉村旅游與相關產業融合發展

深入推進鄉村旅游與相關產業融合發展，能更好地激發鄉村旅游的巨大潛能。在農旅融合發展方面，應緊抓“三農”，調動農民積極參與，鼓勵在保護農村本土特色的基礎上創新農業體驗活動，引導鄉村旅游開發。在文旅融合方面，應注重將鄉村旅游產品開發與文化資源、創意創新相結合，開發利用特色文化資源，塑造特色文化產品。此外，鄉村旅游與康養、體育、教育等產業融合發展的趨勢更加明顯，未來需要對鄉村旅游的開發模式、融合方式等方面加強政策引導，從而形成一個點連成線、線形成面的完善的旅游系統。

生態文明建設是我國今后持續推進的重點工作，“共抓大保護、不搞大開發”是鄉村旅游發展必須堅持的原則，鄉村旅游發展需要與生態文明建設相統一，嚴禁過度開發、過度消費，需要做到在開發中保護、在保護中加強生態建設。

4.3 繼續加大力度改善鄉村旅游發展的軟硬件設施

大部分鄉村旅游景點的軟件、硬件設施已無法滿足人們的需求，導致旅游體驗感較差。因此，鄉村旅游發展的軟件及硬件設施急需改進。在硬件設施方面，首先應補足配齊與鄉村旅游相關的基礎設施短板，使其具有持續的財政投入來源［5］；其次，在保持“農味”本真的基礎上，應全面提高交通水電等硬件設施水平，為鄉村旅游發展提供保障。在軟件設施方面，需要以提供優質服務為目標，強管理、重培訓，以質量為核心建立行業準入與退出制度以及服務者持證上崗制度，規定企業在管理、經營、服務等方面加強資金投入與技能培訓，切實提高企業的服務管理水平和質量。

4.4 注重鄉村旅游產品的打造與宣傳

做大做強鄉村旅游業離不開對旅游產品的打造與宣傳。一是出臺相關政策引導鄉村旅游產品品牌打造。根據各地旅游資源稟賦，結合當地主導產業，打造具有知名度和地方特色的旅游項目。二是加大對鄉村旅游產品的宣傳、營銷力度。繼續加強“區域聯動、部門聯合、企業聯手”，充分利用線上、線下宣傳媒介加強對鄉村旅游項目的宣傳；加強景區與景區之間、景區與旅行社之間的合作，形成一套完整的旅游產品營銷模式。

4.5 加強行業監督與行業自律

我國鄉村旅游已發展到一定階段，不僅需要關注當前的發展問題，更需要思考可持續發展問題；既要關注國內市場，又要關注國際市場，朝著打造享譽世界、長盛不衰旅游產品的方向努力。基于此，加強旅游行業監督與行業自律顯得尤為重要。一是切實發揮行業協會等非政府機構的監管作用。在建立完善的國家、區域層面監管機構的基礎上，賦予機構相應權利并對機構進行相應的制度約束，使權利、義務、責任相對平衡，形成鄉村旅游服務質量保障體系。二是切實提高旅游產品提供者的自律意識。制度上對旅游產品提供者進行干預并加以強制約束，思想上通過培訓、引導等方式提高其責任意識和自律意識。三是強化社會監督的他律作用。公開行業標準和規范，暢通反映渠道，引導游客增強監督意識，真實反映旅游體驗并提出改善建議［5］。