黑龍江國(guó)有林區(qū)改革后林區(qū)行政執(zhí)法難問(wèn)題與對(duì)策

張海濤

(黑龍江省疾病預(yù)防控制中心，黑龍江 哈爾濱 150001)

1 區(qū)域位置與生態(tài)地位重要性

黑龍江省是我國(guó)林業(yè)大省，“十三五”期間森林覆蓋率達(dá)到47.3%。林業(yè)生態(tài)區(qū)位十分重要。全省林業(yè)經(jīng)營(yíng)總面積約占全省土地面積的45.4%，森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率均位于全國(guó)排名前列。天然林資源是我省森林資源的主體，主要分布在大、小興安嶺山脈和長(zhǎng)白山脈及完達(dá)山脈，森林樹種達(dá)百余種，經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值較高的有幾十種。區(qū)域內(nèi)的森林是東北亞陸地自然生態(tài)系統(tǒng)的主體之一。遼闊的林海，北御西伯利亞寒流、內(nèi)蒙高原寒風(fēng)，南阻太平洋熱浪，西防黃沙進(jìn)犯。森林資源既是黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江、牡丹江、綏芬河等主要水系資源發(fā)源地和水源涵養(yǎng)地，又是松嫩平原、三江平原的自然屏障，是東北大糧倉(cāng)的天然生態(tài)屏障，對(duì)促進(jìn)東北地區(qū)農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全意義重大，生態(tài)區(qū)位不可替代。因此，森林資源管理和行政執(zhí)法的地位和作用相當(dāng)重要。

2 基層林區(qū)執(zhí)法概況

2.1 改革前后行政執(zhí)法情況對(duì)比

1)國(guó)有林區(qū)改革前，黑龍江省林業(yè)管理屬于“三國(guó)四方”格局。由于原森工、農(nóng)墾系統(tǒng)自成社會(huì)體系，公檢法文衛(wèi)教機(jī)構(gòu)健全，從上至下垂直管理，所以相對(duì)來(lái)說(shuō)，森工、農(nóng)墾的林業(yè)管理相對(duì)垂直化，政令的執(zhí)行更順暢，更直接。而地方林業(yè)及伊春地區(qū)的林業(yè)管理，既有行業(yè)管理，也受政府管理領(lǐng)導(dǎo)，林業(yè)作為其職能部門，不具有絕對(duì)的統(tǒng)管權(quán)力，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)交叉或缺失的問(wèn)題。

2)回顧林業(yè)的歷史，大多數(shù)地方的基層林業(yè)站始建于上世紀(jì)八十年代中期，直到上世紀(jì)八十年代末才出現(xiàn)基層林業(yè)派出所，人員以警校畢業(yè)生和林業(yè)站選調(diào)人員組成，主要任務(wù)就是為了遏制日趨嚴(yán)重的亂砍濫伐、毀林開墾等破壞森林資源的違法狀況，這些人員構(gòu)成的林業(yè)派出所，夯實(shí)了基層林業(yè)執(zhí)法的基礎(chǔ)。林業(yè)站和林業(yè)派出所的設(shè)立，奠定了林業(yè)資源管理工作既定的“在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”兩條腿走路方針，使我國(guó)森林資源在1998年國(guó)務(wù)院明傳電報(bào)指示后，實(shí)現(xiàn)了森林蓄積和面積的雙增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，為天保工程的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。森林資源管理部門與森林公安緊密協(xié)調(diào)，工作中互通有無(wú)，有效的打擊震懾破壞森林資源的行為。林政巡查或工作中發(fā)現(xiàn)的亂砍濫伐等破壞森林資源行為，會(huì)迅速移交林業(yè)派出所查處，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，而派出所查處情況會(huì)與林政人員溝通，從而敦促、監(jiān)管破壞森林者及時(shí)補(bǔ)植補(bǔ)造，使生態(tài)環(huán)境破壞情況快速得到修復(fù)，確保各地森林資源和生態(tài)環(huán)境的安全。

3)2018年隨著國(guó)有林區(qū)改革的不斷推進(jìn)，基層林業(yè)管理部門執(zhí)法困難問(wèn)題凸顯。主要原因是體制改革過(guò)渡時(shí)期短，林業(yè)公安機(jī)關(guān)(森林公安)按建制回歸公安部門管理，造成林業(yè)行政執(zhí)法缺少公安部門的支撐，執(zhí)法嚴(yán)肅性和權(quán)威性大大減弱。

2.2 行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

1)林業(yè)改革給森林資源管理工作帶來(lái)了較大的變化。一是原有森工、農(nóng)墾系統(tǒng)的林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍在改革過(guò)程中沒(méi)有被接受轉(zhuǎn)制，加之社會(huì)行政事權(quán)移交給地方政府，造成原系統(tǒng)的林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍不再具有執(zhí)法權(quán)限，而地方政府的林業(yè)執(zhí)法工作主要集中在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，改革后的執(zhí)法權(quán)力下放，人員編制不足，又接收了諸多新的陌生國(guó)有林區(qū)，給基層林業(yè)執(zhí)法工作帶來(lái)巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

2)森林公安(林業(yè)公安)的轉(zhuǎn)隸，使得林業(yè)執(zhí)法陷入更加尷尬和兩難的境況。國(guó)有林區(qū)長(zhǎng)期依賴公安部門開展林業(yè)執(zhí)法的情況，隨著公安部門的轉(zhuǎn)隸，致使很多處于萌芽狀態(tài)的破壞森林資源案件不能及時(shí)得到查處和遏制，給森林資源的監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)帶來(lái)一定的安全隱患和不利影響。

3)改革后的基層林業(yè)站事務(wù)繁雜，嚴(yán)重影響到涉林案件的查處工作。全面停止天然林商業(yè)性采伐政策的實(shí)施，改革后的林區(qū)留守人員少、年齡結(jié)構(gòu)老化，因林業(yè)工作相對(duì)的專業(yè)性、繁雜性，使真正能承擔(dān)開展森林經(jīng)營(yíng)管理工作的人員少之又少。改革后基層林業(yè)站工作繁重，諸如林業(yè)生產(chǎn)設(shè)計(jì)驗(yàn)收、林業(yè)專項(xiàng)檢查、森林資源管理、森林防火、配合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門林木權(quán)屬登記流轉(zhuǎn)、野生動(dòng)植物保護(hù)、病蟲害防治、涉林資金的造冊(cè)發(fā)放、林業(yè)政策宣傳、日常巡查監(jiān)管等等，還需要及時(shí)配合參與當(dāng)?shù)卣ぷ髦械纳媪謫?wèn)題調(diào)查處理。林業(yè)行政執(zhí)法是一項(xiàng)程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、取證縝密繁雜、專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作，不是隨意招聘就能勝任的，需要通過(guò)培訓(xùn)后方可上崗。由于行政執(zhí)法的威懾力有限，缺少公安部門協(xié)同的執(zhí)法工作較難開展。

2.3 改革后行政執(zhí)法的難點(diǎn)

2.3.1 轉(zhuǎn)隸使偵辦案件人員缺失

查處林業(yè)案件需要具備基礎(chǔ)的林學(xué)專業(yè)知識(shí)、測(cè)量知識(shí)、林業(yè)法律法規(guī)知識(shí)、掌握涉林案件的基本情形、規(guī)律等等，這些都是需要長(zhǎng)期積累磨練。林區(qū)治安管轄面積大、人員不足，人員轉(zhuǎn)隸以后，很多地方的做法都是保留檔案，打亂建制，人員分編到各地派出所，使得多年歷練培養(yǎng)的林業(yè)案件偵辦專業(yè)隊(duì)伍解散。地方派出所接警偵辦林業(yè)案件時(shí)很難適應(yīng)，由于路途遠(yuǎn)，缺乏專業(yè)能力，不能做到快速、高效、精準(zhǔn)辦案。

2.3.2 轉(zhuǎn)隸使案件的移交偵辦遲滯

雖然現(xiàn)行管理辦法和規(guī)定，制訂了行刑銜接的涉林案件制度，但也存在接到相關(guān)涉林案件舉報(bào)時(shí)，到底由誰(shuí)先行介入調(diào)查問(wèn)題。很多案件需要做完技術(shù)鑒定，掌握亂砍濫伐林木的具體數(shù)額，或侵占林地具體面積以后，才能給案件定性，確定查辦責(zé)任單位。這樣勢(shì)必會(huì)影響林業(yè)案件的偵辦和處理的時(shí)效性，遲滯案件的查處。

3 解決林區(qū)執(zhí)法難的對(duì)策

1)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善改革措施，從實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)出林區(qū)基層執(zhí)法與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通共建機(jī)制。

2)加強(qiáng)基層林業(yè)站人員力量，配齊配強(qiáng)執(zhí)法干部、工作人員，并建立專業(yè)培訓(xùn)制度。

3)建立警民聯(lián)系制度，加強(qiáng)信息共享、協(xié)調(diào)辦案制度。

4)加大宣傳力度，增強(qiáng)民眾知法、守法意識(shí)，努力創(chuàng)造形成林區(qū)護(hù)林的法制氛圍，良好的社會(huì)環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

林業(yè)改革是林區(qū)化解各種發(fā)展矛盾的根本出路，是生態(tài)文明建設(shè)的根本保證。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善改革措施，理順協(xié)調(diào)各方面的管理權(quán)限和行政職能，林業(yè)的發(fā)展才能步入現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展軌道，為生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展目標(biāo)。