城市“拆圍透綠”整治工程存在的問題及對策研究

趙藝雯，林麗梅，鄭逸芳

(1.福建農林大學公共管理學院，福建 福州 350002； 2.福建江夏學院公共事務學院，福建 福州 350108)

引言

近年來，隨著基礎設施的完善和物質生活的提高，人們更加重視精神生活的提升，對生活的體驗感和居住環境的舒適感也有了更細致的要求。2016年，中央發布《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱為《意見》)，明確提出未來原則上不再建設封閉式小區，現有的住宅和單位大院也要逐步打開，實現內部道路公共化。在此背景之下，“拆圍透綠”整治工程在很大程度上得到了各級政府及社會各方的高度重視，我國各大城市對市容建設、城市綠化、“拆圍透綠”等工作也出臺了相應的措施。

所謂“拆圍透綠”，又稱破墻透綠、破圍透綠，是指通過利用欄桿、綠化植被等外圍包裝來代替現有的圍墻，讓其達到“隱形圍墻”的功用。具體的思路體現在改造城市主干道道路兩側的實體圍墻，對城市臨街建筑所構筑的空間進行多層次、多形式的綠化美化。以此爭取達到擴大城市綠化面積，追求城市內生態效益最大化的目的，通過拓寬道路空間來舒緩交通擁堵，提高出行率，進一步改善城市交通現狀，提升城市整體魅力。

“拆圍透綠”整治工程是當前政府對于社區、辦公樓、公園等場所進行外部改造的主要手段之一，通過此舉增加城市的綠化率，增高綠視率，提升人居環境品質，采取不同形式的透綠，實現“透綠、透光、透風、透景”的目標，真正還綠于民，讓城市“處處見綠”。

一、“拆圍透綠”工程的發展歷程

第一階段:前蘇聯所推行的城市規劃思想是我國在城市發展中最早采用的規劃方式，主要采用現代主義手法的大街廊、小區制的街區模式為主。吉伯德、沙里寧等均從城市功能和空間的角度提出了改善城市環境擁堵狀況的對策，鼓勵城市街區的設計思路以自由擴散為方向發展。隨著城市化進程的加快，城市規模擴大和城市交通擁堵等一系列問題隨之凸顯，大街廊、小街區的模式已不能跟上城市發展的步伐，眾多學者開始將研究視角轉向歐洲國家的開放式街區。借鑒歐洲國家對小區建設的經驗，拆除圍墻，將其更換成欄桿等，在欄桿旁種植大量植物。

第二階段:2005年《國家園林城市標準》(2010年重新修訂)提出“城市主干道沿街單位90%以上實施破墻透綠”，此標準出臺后，各大城市開始進行沿路的“破綠”視點工作。

第三階段:《意見》中提到了新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化。隨著生態文明建設的逐步深入以及政策理念的推動，各大城市開始全面推進“拆圍破綠”的工作。

二、“拆圍透綠”工程的重要意義

(一)改善城市整體環境，完善城市綠化建設

眾所周知，綠色植物的光合作用能夠吸收二氧化碳，產生大量氧氣，對降低噪音、凈化水質、吸收粉塵、凈化空氣等都會產生不同程度的影響。通過“拆圍透綠”工程，再結合道路建設和綠化工作的開展，一方面有助于城市整體環境的改善，對城市環境的溫度有很大的調節作用；另一方面，可以有效增加城市綠地的面積，提升綠化率，為城市注入新的活力，使整個城市更具包容性和開放性。

此工程還能有效解決城市空間布局中綠地之間的空隙問題，以及如何規劃好城市內部、小區與小區之間、小區與道路之間的綠地問題等。通過有效的規劃，合理利用城市空間，減少不必要的空隙，增加城市的綠植覆蓋率以及豐富植被的品種，采用不同的植被類型構建“隱形圍墻”，豐富城市內生態系統，營造良好的生活環境。

(二)合理規劃居住空間，提升居民幸福滿意度

對小區的圍墻進行拆除，在很大程度上可以釋放足夠的空間，一方面拆除圍墻后市民在觀賞性上不會有視覺的壓迫感，滿眼綠意，可以提升心情的愉悅感；另一方面，對小區內部重新規劃，增加停車位，改進林蔭停車場；圍墻的拆除拓寬了道路的主干道，使小區道路與城市道路相貫通，既方便市民的出入，又優化調整了道路交通組織，適當的緩解了交通出行擁堵狀況。在遇到車輛撞擊的不利情況下，綠植可以起到緩沖的效果，減少車輛因撞擊而造成的損害。

城市容貌是展現城市形象的一張重要名牌。近年來，政府不斷加強對城市容貌的管理，從政策、管理、實施等角度考量，力求打造一個有溫度、有風度的城市。“拆圍透綠”工程對整個城市的美觀起著舉足輕重的作用，通過擴大綠化面積，種植不同種類植被，彌補了城市綠化不足的短板，提升城市整體綠化水平。綠化工程營造滿眼綠意的城市景象，提高城市的親民力和可塑性，增加居民對城市的依賴性和享受感，在改變城市形象的基礎上提升市民的幸福指數。

(三)加強“拆圍透綠”成本管控，帶動城市經濟增長

水泥圍墻的使用壽命是非常重要的。我國現在常見的圍墻以鐵藝圍墻為主，天氣的變化、空氣的濕度對圍墻會造成不同程度的損壞。例如下雨天雨水會腐蝕墻面，進而圍墻內的鐵柱就會生銹，時間一久，產品使用性能的壽命會大打折扣。同時，圍墻要定期加固，加固的材料、面積也要根據圍墻當前狀況進行選擇和修筑。不論是建圍墻還是加固方面都需要花費大量的人力、物力、財力。

城市綠化率的提高還能降低城市中產生的熱島效應，用“綠島”拯救熱島，引風入城，綠色植被的稀疏性使城市空氣流通更自由，改善城市環境的負面狀態。與此同時，拆圍工作還會間接的帶動經濟效益。如今人們對于生活品質的追求在不斷提高，隨著我國旅游業迅速發展，人們會利用更多的空余時間走出去，感受不同城市的文化魅力。城市環境的改變很大程度上會提升旅游業及其他服務業的發展，增加城市魅力，帶動城市經濟的增長。

三、城市“拆圍透綠”工程問題探析

(一)政策執行困難

自政策落實至今，各大城市有序開展了小區“拆圍透綠”的工作，在政府的支持下，大部分一線、二線城市的整治工作效果明顯，沿街、沿道路的圍墻大都已被植被所替代，大部分小區都在逐步完成拆圍工作；新建的小區也不再筑起高高的圍墻，而是在規劃之初就已設想好用綠植取代圍墻的多種方案，根據不同地理位置和建筑風格選取不同種類的綠植，合理分布，從源頭解決了今后拆圍的問題。

以福州為例，政府將各社區拆圍工作任務下發給各城區政府，按照“誰所有誰負責”的原則，逐一由屬地政府負責指導和監督。鼓勵拆除相鄰小區欄桿和圍墻，積極探索敞開式小區新形式，打通各小區之間的聯通，使多“小區”整合成一個“大區”，改變傳統封閉式小區觀念，形成各小區綠地休閑空間的共享共用。但是在一些小城市、縣城，“拆圍透綠”工作面臨瓶頸期。

導致工作進展緩慢的原因主要包括:第一，政策落實不到位。政府要對“拆圍透綠”工作的相關政策和條例做深入的探究，力求完善每個細節，對現有政策的不足之處加以補充和修增。從上級層層下達，耗時太久，沒有及時地對工作做出指示，未能在“拆圍熱”氛圍中一鼓作氣，工作戰線耗時過長。此外，由于“拆圍透綠”的政策在下發時，相關單位沒有做好政策的解讀工作，存在政策的漏洞，沒有明確對相關問題做出標注和指示，如小區道路及公共設施的所有權歸屬問題、賠償問題、福利問題等，這容易引發居民爭執，對政策出現誤讀的現象。第二，政府部門職責劃分混亂。“拆圍透綠”工作所涉及的部門、人員、任務等程序較為繁雜，工作內容繁多，它包括拆圍前、拆圍時、拆圍后的各項工作，如對拆圍的范圍及數量進行統計、周邊環境的考察、制定好不同社區的拆圍方案、做好群眾心理疏導工作等；它不僅要解決圍墻拆除，還要關注拆除后的殘余工作，例如對電線老化、邊角地綠化、纜線下地的整治工作。各部門之間對各自工作的認知不清晰，責任分工不明確，容易出現交叉、空白的現象，這會導致政策在執行的過程中出現了很多困難，難以達到預期的效果。第三，該政策沒有受到持續的關注。一方面這項工作本身需要一定數量的經費來作為支持，很多地區由于受到當地經濟發展水平的影響，資金投入壓力較大；另一方面，基層干部在工作中怕出錯、怕問責，也導致了政策無法在第一時間得到有效執行。

(二)居民的認同度不高

居民對“拆圍透綠”的態度褒貶不一，一些居民持積極態度，他們認為“拆圍透綠”會增加城市的整體美感，尤其在小區“拆圍透綠”后，一些道路的擴寬可以直接減少出行的時間，不用繞路；另一方面，小區內的綠化環境變得更加賞心悅目，出門即可看見美景，提高了生活的幸福感。還有一些居民持反對態度，主要原因是:第一，他們認為圍墻的拆除增加了社區內安全問題，任何車輛與人員可以隨意進出，沒有任何管束，物業也失去了原本的意義；第二，社區的開放導致了大量外來車輛占用內部的停車場，社區內部車輛停車資源被嚴重占用，如果不出臺相關的政策或收費標準，這將會對業主的利益造成嚴重的威脅；第三，社區內部公共設施會更容易遭到過度使用甚至破壞，一些外來人員在使用公共設施時，由于不是自身的東西，便不會珍惜使用，降低了社區內部公共設施的使用壽命。

(三)“拆圍透綠”的材料選擇不當

“拆圍透綠”的主要目的是讓城市注入更多綠意，提高城市的綠化率，提升市民對城市的包容度與幸福感，那么在選擇綠植的時候不能單單考慮吸附性和種植密度等因素，也要注意和當地特色相融合，根據不同地區的特色選擇不同的綠植。在江浙滬一帶，透綠圍墻的種植仿照歐美國家的綠化，以攀緣植物為主，這些植物的生長速度快，勁頭足，短期內便可覆蓋整片圍墻，使得透綠圍墻被包裹的嚴嚴實實，但它也存在生長周期快且修理難度大的問題，從綠化的角度并沒有達到真正的目的。因此在選擇材料時，不能一味照搬其他地區的經驗，只追求美感而不考慮其他因素，要根據不同氣候、位置因素選取合適的生長植被。

(四)綠化效果不佳

由于“拆圍透綠”工作具體實施的時間不久、經驗不足，很多單位部門對此項工作沒有充分了解，不論是在植被選擇還是種植的部分都沒有完全的經驗，導致了拆圍后的綠植種植情況千奇百態，許多地方雜草叢生，枯萎不堪，因為打掃不及時，枯樹枯葉滿地都是，這樣的綠色景觀不是大家心目中的透綠，這也對當前工作整治情況提出了更多的要求。

四、完善“拆圍透綠”工程的政策建議

(一)加強宣傳教育，引導市民正確看待

市民對于“拆圍透綠”工作存在較多的誤解，據了解，大多市民所擔心的問題主要在于小區安全問題、公共基礎設施使用問題、小區停車位占用問題、物業管理權限問題等。基于這些問題沒有得到明確的解答，在心理上一時難以接受，形成了反抗心理。對此，政府應加強宣傳和引導，通過走進社區擺設講堂，發放資料等形式向市民介紹“拆圍透綠”的優秀案例，逐步打開市民的心理防備，對于市民所擔心的問題要聯合各方及時加以解決，出臺相關的政策來彌補當前的疑慮。政府要通過不同的媒介，如網絡、電視、廣告、報刊等，來廣泛的宣傳“拆圍透綠”的積極意義，提升市民的認同度。同時，市民也要不斷地加強自己對于城市綠化的認識，主動從心理上接受“拆圍透綠”所帶來的積極效應，要站在全局的角度思考問題，積極與政府相關部門提出自己的看法，參與到城市容貌的建設當中。

(二)完善政策法規，補全當前法律漏洞

政府關于“拆圍透綠”工作所出臺的政策少之又少，在2016年出臺的《意見》中指出小區建設的思路，提出要盡快解決交通網絡設計布局問題,實現內部道路公共化，其后很難再找到最新的政策文件。缺少政策的支持，使當前“拆圍透綠”工作不受重視，難以有效推進。對于市民所提出的相關問題也沒有統一的標準和解答。對此，政府相關部門應根據當下的情況進一步提出意見，對“拆圍透綠”中所出現的問題及時進行分析和解答，制定出相關的政策。如對小區內停車的管理、公共設施使用及破壞情況、物權所有者等，彌補當前政策的漏洞，保證有法可依，有章可循。

(三)加強監督管理，確保工作有序進行

做好“拆圍透綠”的工作是城市容貌管理工作中的重要環節，它的工作任務大、范圍廣，涉及的服務部門眾多，這就需要政府做好監督管理的工作。在拆圍工作的先后三個階段根據不同的情況制定監督方法，有專門部門進行管理，確保責任到人，不推卸，不扯皮，保證每一環節的工作能做到有序完整。政府應該更多地關注拆圍后的邊界修復問題，對隨意踩踏綠地、破壞環境的市民予以教育處罰等；同時對于公園的“拆圍透綠”，應當根據當地特色、公園主題、周圍環境等來進行綠植的布局和種植，不能以偏概全，統一規劃，這會使公園的美感大打折扣。除了機關部門的參與之外，還要積極發動社會企業、市民一同參與到監督工作中來，引導社會各方參與，加強個人的責任意識，廣泛發動人民群眾，人人都做監督者，擴大監督管理的隊伍，主動融入到城市建設中去，為整個城市的容貌奉獻自己的一份力。

(四)合理選擇綠植品種，科學規劃綠化布局

在開展透綠工作之前，設計師要對綠化工作做全面的統籌和布局，要根據每一個社區、公園、機關單位的實際情況，進行科學合理的搭配，均衡綠地之間的綠化標準，協調發展。要根據各地特色來搭建綠化，凸顯藝術性與獨特性，打造一個完美的城市綠化空間。同時，要注意綠植的選擇，不能一味尋找觀景性好的進行種植，要根據地區氣候合理選擇，互相搭配，提高觀賞性。制定合理的綠化方案，及時對綠植進行養護，避免出現綠植枯萎或死亡。如今，不少地區在選擇植被方面都有各自的特色，以羊城為例，天河公園內綠植品種多達30余種，在原廢棄的卡丁車場分片種植紫荊林，打造一片粉色花海。各地區應集思廣益，在尊重自然條件和不破壞生物系統的情況下，結合各地地形地勢、自然環境、人文氣候，創造別致的綠色景觀。