論空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間界限的明晰

晏子璇

（中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100098）

當(dāng)今世界，各國在重視經(jīng)濟發(fā)展的同時，都將生態(tài)環(huán)境的保護擺在了重要的位置。我國《民法典》確定綠色原則為基本原則，對土地資源的集約利用成為城市建設(shè)用地開發(fā)過程中不可忽視的重要因素。基于近年的實踐經(jīng)驗，在簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同之前，根據(jù)事先的行政規(guī)劃得以對該土地建筑物高度進行限制，而地下空間的開發(fā)邊界卻鮮有可依據(jù)的規(guī)定。隨著《民法典》的出臺，理論界和實務(wù)界都需進一步明確空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間界限的問題。

一、問題的提出：空間建設(shè)用地使用權(quán)理論與實踐脫節(jié)的困境

當(dāng)下的土地利用方式日益多元化，地鐵、高架橋、高層建筑、地下通道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)隨著城市化快速推進已經(jīng)實現(xiàn)了大規(guī)模覆蓋，土地空間二維利用向三維利用的轉(zhuǎn)變成為土地集約利用的基本方式之一。《民法典》345條和348條規(guī)定了空間建設(shè)用地使用權(quán)，但實踐中相關(guān)法律的落實情況卻不盡理想，存在理論與實踐脫節(jié)的情況。具體而言，《民法典》第348條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中應(yīng)當(dāng)明確“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”。土地空間可分為橫向空間與縱向空間，橫向空間即土地水平范圍的空間，其在地圖上表現(xiàn)為清晰可見的地界；縱向空間包括地上、地表、地下空間。在建設(shè)用地使用權(quán)出讓的實務(wù)操作中，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中對土地空間界限的約定多局限于橫向空間的界限，縱向空間僅依賴城市規(guī)劃范圍內(nèi)對建筑物高度的限定，即地表和地上空間的限制。關(guān)于縱向空間中地下空間界限的規(guī)定，至多于合同中進行地樁起始深度等模糊約定。受建設(shè)技術(shù)等限制，空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同難以真正落實關(guān)于地下空間界限的規(guī)定。在各地方行政法規(guī)中，亦很難找到關(guān)于建筑物地下深度限制的規(guī)定。因此，明晰空間建設(shè)用地使用權(quán)的地下界限難以落實。

空間建設(shè)用地使用權(quán)地下界限模糊的實踐難題，是過去高速高效城市化、工業(yè)化進程的結(jié)果之一。地下空間無序利用已經(jīng)與日益成熟的城市化水平和集約利用土地的要求存在矛盾，盡管《民法典》對空間建設(shè)用地使用權(quán)的空間界限作出指向性規(guī)定，實踐中卻難以真正予以實施。但是，理論層面的發(fā)展方向與實踐操作難題的間隙并非難以磨合，可以確定的是，中國特色社會主義法治體系中對于空間立體利用的立法模式是符合我國土地公有制基礎(chǔ)的，實現(xiàn)空間建設(shè)用地使用權(quán)的有效落實，需要基于實踐需求對法律規(guī)定進行更深入的理解、闡釋及靈活運用。

從理論構(gòu)建來看，《民法典》對空間建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定存在符合國情的合理性，亦存在可進一步完善的空間。為實現(xiàn)實踐需求與理論的銜接，有必要通過司法解釋、學(xué)理解釋對法條進一步地細化說明，明確空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間的界定，從而更好地實現(xiàn)空間建設(shè)用地使用權(quán)的運用與發(fā)展。

二、理論層面：我國關(guān)于空間立體化利用的立法選擇

（一）空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)成

空間建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，是以利用他人土地的上空或者地下一定空間范圍為形式的定限物權(quán)。在《民法典》的規(guī)定中，空間建設(shè)用地使用權(quán)主要是指兩類：一是在土地地表、地下、地上分層的空間中，賦予不同的權(quán)利主體建設(shè)用地使用權(quán)；二是賦予同一權(quán)利主體不同性質(zhì)、不同用途的空間建設(shè)用地使用權(quán)。空間建設(shè)用地使用權(quán)的立法目的是將對土地的利用由平面轉(zhuǎn)向立體化發(fā)展，增強土地利用效率和價值[1]。

空間權(quán)利與傳統(tǒng)的物權(quán)區(qū)別之處在于，傳統(tǒng)的土地上的權(quán)利囊括該塊土地的地表、地下、地上各個層次空間的權(quán)利，而人類社會發(fā)展到近代，人與資源的矛盾日趨激烈，在探索各種途徑開辟新資源和空間的同時，在固有土地上最高效、多層次的利用也成為開發(fā)利用的焦點。權(quán)利的確定是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展不斷提出需求的過程中調(diào)整社會關(guān)系的手段之一。追根溯源，我國學(xué)界主流的觀點將空間權(quán)進行了劃分，根據(jù)權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容將空間權(quán)分為所有權(quán)和利用權(quán)兩大類，利用權(quán)層面又可以劃分為物權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)。實踐中，物權(quán)性質(zhì)的空間利用權(quán)有空間地上權(quán)、空間地役權(quán)等，債權(quán)性質(zhì)的空間權(quán)包括空間租賃權(quán)、空間借貸權(quán)等。除該主流觀點之外，也存在依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)進行分類的觀點，比如根據(jù)是否具有可轉(zhuǎn)移性、根據(jù)存續(xù)期間的不同對土地空間權(quán)進行劃分[2]。

在學(xué)界一直飽受爭議的是，土地分層利用的制度是否會違背一物一權(quán)這一大陸法系重要原則。一物一權(quán)原則的法理基礎(chǔ)在于，對權(quán)利進行清晰的界定，保證權(quán)利人按照自身意志完全、排他地支配所有物，從而促進貿(mào)易流通，維護正常的市場秩序。

筆者認(rèn)為，在生產(chǎn)力低下的時期，一物一權(quán)原則對物的劃分局限于人們對物品的整體利用方式、生產(chǎn)技術(shù)條件以及社會觀念。隨著人口密度與有限地表空間矛盾的日益突出，固有的模式已經(jīng)不能滿足人們生產(chǎn)生活的需求，因此，突破固有空間的限制是發(fā)展趨勢，對土地利用方式的規(guī)制也應(yīng)當(dāng)因時而變、隨之調(diào)整。將地下和地上分層多樣的空間進行分別利用并各自創(chuàng)設(shè)物權(quán)，目的是將土地資源利用效率最大化。將土地按照縱向和橫向進行空間獨立化使用對物權(quán)的創(chuàng)設(shè)提出了新的要求，其基于空間的特殊性，實質(zhì)上并不是對一個所有物的重復(fù)設(shè)權(quán)，而是基于不同空間范圍、不同用途和性質(zhì)對權(quán)利進行設(shè)定。這既是對整體社會發(fā)展效率的保證，也是對權(quán)利人特定利益的保護。基于現(xiàn)實需求，應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)物權(quán)中的“物”進行反思，由土地歸屬中心主義向土地利用中心主義轉(zhuǎn)變，為空間建設(shè)用地使用權(quán)的發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

（二）我國空間建設(shè)用地使用權(quán)的立法選擇及原因分析

回顧我國建設(shè)用地使用權(quán)確立的過程，在《物權(quán)法》第一次確認(rèn)空間建設(shè)用地使用權(quán)之前，關(guān)于土地地表、地上、地下空間利用的權(quán)利理論，主要以“空間利用權(quán)”為代表。“空間利用權(quán)”理論分為“獨立說”和“從屬說”。

“獨立說”認(rèn)為，空間的利用以登記公示的方法予以確立，可以像物權(quán)一樣獨立的設(shè)立和變更。因此應(yīng)當(dāng)將該種權(quán)利作為一種與傳統(tǒng)用益物權(quán)并列的新的用益物權(quán)類型。“從屬說”認(rèn)為，“空間利用權(quán)”與傳統(tǒng)物權(quán)沒有本質(zhì)的區(qū)別，都是對土地承載空間設(shè)定物權(quán)的綜合表述，應(yīng)當(dāng)將其納入傳統(tǒng)物權(quán)體系中，作為用益物權(quán)的一種表現(xiàn)形式。我國《民法典》未照搬“空間利用權(quán)”或“空間權(quán)”等表述概念，也未采納“獨立說”的主張對相關(guān)權(quán)利單獨成章予以規(guī)定，而是放在物權(quán)編建設(shè)用地使用權(quán)章節(jié)中加以規(guī)定。此種立法形式系基于我國土地公有制的國情，當(dāng)事人通過用益物權(quán)的方式取得使用土地的權(quán)利而不能獲得土地所有權(quán)，因此土地上的法律問題用使用權(quán)的方式可以得到解決，不涉及私人所有權(quán)的問題，無需在使用權(quán)之外再設(shè)立其他類型的用益物權(quán)對土地的利用方式予以規(guī)制。

關(guān)于土地利用空間有限和無限的討論亦持續(xù)了相當(dāng)長的時間。土地利用空間有限說主張，在國有土地上設(shè)立的土地利用權(quán)是有限的，應(yīng)當(dāng)以實際利用的空間為限，而非此水平劃分的地表范圍中，上下空間的無限延伸。垂直空間的有限性與國有土地上設(shè)立利用權(quán)防止土地私有化的原則保持一致。

土地利用空間無限說主張，土地使用權(quán)人對于該土地地表、地上、地下的垂直空間具有完整的空間使用權(quán)。盡管存在高度限制等土地規(guī)劃的要求，然而并不能因行政規(guī)劃的要求而否定使用權(quán)人對該土地垂直空間的權(quán)限。該學(xué)術(shù)主張的出發(fā)點在于對土地開發(fā)者開發(fā)熱情的激發(fā)和對土地的信賴?yán)姹Ｗo。筆者不贊同該觀點，在土地使用權(quán)出讓合同中明確建筑物高度、深度并不代表限制了建筑物的合理利用，該規(guī)定正是基于城市規(guī)劃要求與該土地利用效率最大化雙重標(biāo)準(zhǔn)制定的，并未浪費空間進行建設(shè)。再者，在合同約定之處明確建筑物高度和深度，給予了使用權(quán)人預(yù)期范圍，因此土地開發(fā)空間存在限制并未對土地開發(fā)者的信賴?yán)嬖斐蓳p害[3]。

在我國土地公有制的基礎(chǔ)上，土地利用空間有限說是唯一的選擇，否則將存在以土地使用權(quán)代替所有權(quán)實現(xiàn)土地私有化的風(fēng)險。建設(shè)用地使用權(quán)本身屬于定限物權(quán)的一種，其權(quán)利覆蓋的空間范圍不能與土地所有權(quán)相當(dāng)。應(yīng)當(dāng)明確，土地公有制下，城市土地使用權(quán)出讓后，其余空間可利用的權(quán)限應(yīng)當(dāng)歸國家所有。

我國引用空間建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)體系，出發(fā)點在于節(jié)約資源、保護環(huán)境，最大化集約利用空間。其立足點在于土地公有制的基礎(chǔ)，如果地上權(quán)或者地上、地下空間利用權(quán)利的設(shè)立權(quán)限不歸土地所有者所有，容易造成國有土地流失的風(fēng)險，因此不能照搬他國的模式。

三、實踐層面：空間建設(shè)用地使用權(quán)的地下界限難以確定

（一）以南京地鐵建設(shè)為例，“事先規(guī)劃”難以彌補空間建設(shè)用地使用權(quán)不足

在實踐探索方面，南京市在地鐵的建設(shè)用地相關(guān)制度探索方面取得一定成就，在地鐵建設(shè)土地供應(yīng)、登記等方面創(chuàng)新性地探索出了一套方案，其解決相關(guān)法律問題的思路可為更多地區(qū)地下空間的開發(fā)利用提供借鑒。

從1990年開始籌建的南京地鐵是分層利用建設(shè)用地的成功典范，地鐵站的建設(shè)落實了分層利用原理的同時，實現(xiàn)了地鐵站與站外其他空間場所地表、地下功能區(qū)的協(xié)調(diào)配合。縱向的地表和地下分為商業(yè)性質(zhì)和公共基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的空間，交通線路部分為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，其余可利用空間用于零售商品區(qū)域，并且實現(xiàn)以部分中心站點為核心的綜合商業(yè)區(qū)，與周圍商業(yè)區(qū)相連。以百家湖地鐵站為例，其地表為百家湖商業(yè)區(qū)，地下一層為安檢設(shè)施、自動售票機以及部分零售商品亭，地下二層為地鐵線路。在新街口等更大規(guī)模的地鐵線路樞紐，換乘地鐵的走廊已經(jīng)建設(shè)成為繁華的商業(yè)貿(mào)易區(qū)，涵蓋餐飲、服裝、美妝、電子產(chǎn)品等各種類型的商品零售區(qū)，并直通大型商場的地下區(qū)域。

南京地鐵在實踐探索中實現(xiàn)了突破，也存在未能解決的問題。建設(shè)過程中，地鐵建設(shè)所需地下空間的利用未按照法律規(guī)定辦理登記手續(xù)。其困境并非當(dāng)時條件下可以短時間解決的，從客觀條件來看，南京地鐵的四通八達特性，決定其必定會從城市大規(guī)模區(qū)域建設(shè)用地的地下穿過，過程中很難避免完全不對地表用益物權(quán)造成障礙或損害。并且，地下空間建設(shè)利用受制于當(dāng)時的技術(shù)條件，必須要在施工過程中根據(jù)地質(zhì)條件適時調(diào)整修建的范圍和具體線路走向。因此，只得采取先期規(guī)劃預(yù)供地的方式，先辦理預(yù)供地手續(xù)，在施工過程中根據(jù)實際情況邊建設(shè)邊調(diào)整，最終供地的實際情況與預(yù)先規(guī)劃不可避免地會有所不同[4]。

客觀條件制約造成的法律問題主要有兩點。第一，預(yù)供地的程序并非法律規(guī)定的供地手續(xù)，其在法定程序和權(quán)源上缺乏完整性。第二，關(guān)于地鐵站中的商業(yè)區(qū)域合法性問題。應(yīng)當(dāng)明確的是，商業(yè)用地和公共基礎(chǔ)用地辦理手續(xù)不同。商業(yè)區(qū)的占用必須獲得《商業(yè)配套物業(yè)建設(shè)工程規(guī)劃許可證》方可將該區(qū)域用于商業(yè)用途。地鐵建設(shè)的預(yù)先供地模式是以劃撥、出讓的方式推進的，在先期規(guī)劃過程中只能按照公共交通用地來進行用途規(guī)劃，受制于邊建設(shè)邊勘測調(diào)試的特點，商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域必須要納入整體規(guī)劃中考慮，然而先期規(guī)劃中不包括商業(yè)配套設(shè)施用途。這樣一來，日后建成的地鐵站中商業(yè)區(qū)域配套設(shè)施的建設(shè)和確權(quán)就面臨著障礙①參見施建輝《建設(shè)用地分層使用權(quán)的實踐考察及立法完善——以南京地鐵建設(shè)為例》，載《法商研究》2016年第3期，第38～45頁。。

基于以上兩點，可以看出空間建設(shè)用地使用權(quán)在固有法律體系中的尷尬處境。盡管南京地鐵工程驗收合格，但是站內(nèi)的商業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施仍面臨著合法性爭議的問題。南京地鐵建設(shè)面臨的問題是我國空間建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)系列問題的一處映射，為解決遺留法律問題，南京市政府特地成立了南京地鐵用地物權(quán)研究課題組，對相關(guān)問題進行研究探索以求解決。2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》中肯定了南京市政府的做法，并對土地空間的分層利用登記確立的具體規(guī)則給出了指導(dǎo)意見，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分開辦理手續(xù)造成的法律問題，南京市政府給出了解決方案。在預(yù)先規(guī)劃時期首先以全線路進行用地規(guī)劃用途審批，在建設(shè)完成之后，就商業(yè)用途的配套設(shè)施空間利用，以協(xié)議的方式辦理有償出讓手續(xù)。對于建設(shè)過程中對地表的用益物權(quán)權(quán)利人造成的損害，基于公平原則給予合理的等價補償。根據(jù)時序原則，對于同一塊土地地表和地下的空間權(quán)利進行權(quán)利范圍和界限的登記確認(rèn)，具體登記操作中，以虛線的方式標(biāo)明空間的分層利用情況。

值得注意的是，預(yù)先整體規(guī)劃和事后補充協(xié)議的方式并未能從根本上解決空間建設(shè)用地使用權(quán)的問題，其思路仍停留在過去二維空間的土地權(quán)利層面。

（二）“事先規(guī)劃”制度局限性分析

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條明確了對于城市土地建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定和要求。因此，該土地的使用權(quán)出讓合同簽訂時，存在對建筑物縱向空間的限制，符合城市規(guī)劃規(guī)定。

我國在建設(shè)工程施工以及其他用地使用情況等方面早就存在用地復(fù)核驗收制度，簡稱驗收制度。驗收制度就是在建設(shè)工程竣工后，由行政主管部門對工程質(zhì)量、土地利用合理性等方面進行復(fù)核、驗收，合格的工程投入使用，對于不合格的工程，其建設(shè)單位受到責(zé)令整改等行政處罰。杭州、上海等各個城市也先后出臺了《杭州市土地管理規(guī)定》《上海市國有建設(shè)用地土地核驗管理規(guī)定》等一系列關(guān)于用地核驗的規(guī)范性文件②《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）第二十條規(guī)定：“完善建設(shè)項目竣工驗收制度。要將建設(shè)項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設(shè)項目竣工驗收的一項內(nèi)容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。”。2008年，《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）第二十條對用地復(fù)核驗收制度進行了規(guī)范，但目前用地符合驗收制度還未納入我國法律規(guī)定。

事前規(guī)劃主導(dǎo)的建設(shè)用地利用方式存在一定的局限性。《民法典》物權(quán)編將空間建設(shè)用地使用權(quán)的縱向空間范圍限定在“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”，實踐中通常運用為該土地上建筑物、構(gòu)筑物實際建設(shè)所需占用的合理的利用空間，建筑物、構(gòu)筑物最高高度以上和最深深度以下的空間不屬于土地使用權(quán)人的可利用范圍。該種限制更多依靠于城市規(guī)劃的指標(biāo)來進行地表、地上空間的約束。除了少部分城市規(guī)劃對地下空間進行限制之外，關(guān)于縱向空間的約束一般取決于建筑物、構(gòu)筑物實際建設(shè)的需要，僅局限于地表和地上空間。

該模式下，建設(shè)用地使用權(quán)人在取得該土地使用權(quán)時，土地地表、地上、地下空間界限能夠得到大致的確認(rèn)，但該界限難以在更大行政區(qū)劃范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的參考和規(guī)劃。并且，城市規(guī)劃的空間限制更多用于建筑物高度限制，建筑物的地基深度等因素少有涉及。在過去城市建設(shè)初期，基于技術(shù)限制和城市化、工業(yè)化迫切發(fā)展的需要，該模式可以在短時間內(nèi)實現(xiàn)土地利用效率的最大化。而今面對著有限的土地資源和城市進一步智慧化發(fā)展的趨勢，地鐵、地下通道、高架橋、天橋等設(shè)施建設(shè)如火如荼，尤其是城際地鐵線路的建設(shè)，對地下空間的合理利用提出了更高的要求，過去行政規(guī)劃限定空間的模式難以對土地的地下空間加以規(guī)范。

四、明晰空間建設(shè)用地使用權(quán)地下空間界限的思路與建議

（一）在學(xué)理層面明確地下空間的限制

我國法律規(guī)定將地下空間統(tǒng)稱為“地表以下的空間”，在理論界未給予更為權(quán)威、詳細的解釋和說明。在實務(wù)界，各地方往往采用以實際利用占用空間為限的模糊規(guī)定。盡管在理論界不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)，在過去的城市化快速發(fā)展中也順利開展了相應(yīng)的地下開發(fā)。但是隨著城市化日益成熟，地下空間的規(guī)范利用是必然要求，理論界應(yīng)當(dāng)對實務(wù)中的潛在隱患予以查漏補缺從而防患于未然。國際上對于地下空間界限的處理方式分為兩種：一種是以瑞典等國家為代表，即確定地下開發(fā)的統(tǒng)一深度標(biāo)準(zhǔn)，將土地上下空間進行標(biāo)準(zhǔn)化分層利用；另一種以日本等國家為代表，以該土地建筑物實際需求深度為限。兩種方式皆具備一定的合理性與局限性。就我國當(dāng)前實踐中的做法來看，采納的是后者的做法，這與我國多年來城市化迅速發(fā)展有關(guān)，若重新制定固定的地下開發(fā)縱向界限，就我國較為飽滿的城市用地情況而言，很難改變現(xiàn)有利用情況，推定空間極小[5]。因此，我國應(yīng)當(dāng)基于實踐的選擇和未來發(fā)展規(guī)劃，將空間限制的標(biāo)準(zhǔn)以明文的方式進行符合實踐需求的解釋與細化規(guī)定。

空間建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)別于土地所有權(quán)的絕對性，雖然我國對于空間權(quán)限范圍并未進行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的界定，但是基于前述行政規(guī)劃等方式可以確定空間建設(shè)用地使用權(quán)存在空間上的限制。從理論層面出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對空間建設(shè)用地使用權(quán)受到橫向、縱向的限制及其法律上的依據(jù)進行明確。具體而言，首先，應(yīng)當(dāng)明確空間建設(shè)用地使用權(quán)具有限制性、邊界性的原則。鼓勵城市土地的開發(fā)利用不等于放任開發(fā)，建設(shè)用地使用權(quán)人必須在行政規(guī)劃范圍內(nèi)對土地進行特定性質(zhì)、用途的利用和開發(fā)。其次，空間建設(shè)用地使用權(quán)受到法律法規(guī)、行政規(guī)劃和使用權(quán)出讓合同的多重限制，使用權(quán)的權(quán)能空間以該土地的有效利用空間為限。

（二）結(jié)合相鄰關(guān)系規(guī)則完善空間建設(shè)用地行政規(guī)劃制度

為了確保法律體系的穩(wěn)定性和完整性，筆者贊同大多數(shù)學(xué)者主張的在普通建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上對空間建設(shè)用地使用權(quán)進行完善和補充。我國實行土地公有制，城市中的建設(shè)用地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。

我國《民法典》規(guī)定，只有土地所有權(quán)人可以設(shè)立該土地上的用益物權(quán)，所有權(quán)人在土地上新設(shè)立用益物權(quán)無需征得原有用益物權(quán)人的同意。對于該土地上已經(jīng)取得用益物權(quán)的權(quán)利人而言，其沒有設(shè)立空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。一塊土地上不同的用益物權(quán)人的關(guān)系，一般采用相鄰關(guān)系的相關(guān)規(guī)定加以解決。《民法典》第288條至第296條詳細規(guī)定了相鄰關(guān)系的法律規(guī)則，明確新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)人不得損害已有的用益物權(quán)。傳統(tǒng)的相鄰關(guān)系規(guī)則關(guān)于橫向?qū)用嫦噜応P(guān)系的規(guī)制是有限的，縱向空間相鄰關(guān)系產(chǎn)生的新問題盡管可以通過雙方的地役權(quán)合同得以解決，在使用過程中一方對另一方的權(quán)利造成損害后，受害方有權(quán)請求排除妨礙、賠償損失、恢復(fù)原狀等等，但是很難起到防患于未然的作用。

筆者認(rèn)為，將相鄰關(guān)系的規(guī)則適用于立體空間下的空間建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)規(guī)則較為妥當(dāng)。相鄰關(guān)系規(guī)定下，先后設(shè)立的用益物權(quán)間關(guān)系的調(diào)整，既適用于橫向空間的權(quán)利關(guān)系，亦適用于縱向空間的權(quán)利關(guān)系。在修建地鐵、高架橋等立體空間基礎(chǔ)設(shè)施的行政規(guī)劃中，可以嘗試預(yù)先在規(guī)劃中確認(rèn)清楚可能存在的空間建設(shè)用地使用權(quán)之間的用益物權(quán)沖突。在行政規(guī)劃中事先進行利益協(xié)調(diào)安排，結(jié)合相鄰關(guān)系規(guī)則，依法協(xié)調(diào)各個空間建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系。簡言之，在土地集約化、立體化利用的今天，為避免空間建設(shè)用地開發(fā)利用過程中橫向、縱向間的用益物權(quán)沖突，應(yīng)當(dāng)在過去的行政規(guī)劃制度基礎(chǔ)上加以補充完善。依據(jù)相鄰關(guān)系規(guī)則和地役權(quán)規(guī)則，在行政規(guī)劃中補充、細化相關(guān)利益協(xié)調(diào)規(guī)則，加強整體規(guī)劃管理，提高行政效率與空間建設(shè)用地開發(fā)質(zhì)量。

（三）確定“事先規(guī)劃”與“事后驗收”相結(jié)合的地下空間界限確定模式

有學(xué)者提出，可采用通過“事后驗收”界定建設(shè)用地使用權(quán)的縱向界限，即在建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物建成之后，通過行政部門的審核驗收確定建筑物、構(gòu)筑物實際占用的土地縱向深度、高度來確定該建設(shè)用地使用空間的縱向界限[6]。

筆者認(rèn)為，“事先規(guī)劃”與“事后驗收”缺一不可。可采用“事先規(guī)劃”與“事后驗收”相結(jié)合的方式確定建筑物的地下空間界限。《民法典》第348條明確建設(shè)用地使用權(quán)的出讓合同應(yīng)當(dāng)約定清楚“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”除了出讓合同中的約定，事先規(guī)劃環(huán)節(jié)必不可少[7]。其原因在于，實踐中建筑物高度與深度限制關(guān)系到城市整體規(guī)劃，在未來地鐵、地下通道、管廊等基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)時，可節(jié)省大量的時間成本和技術(shù)成本。但是基于事先規(guī)劃的部分不可預(yù)見性特質(zhì)，建設(shè)過程中根據(jù)實際情況進行的調(diào)整空間也是必要的，給予開發(fā)建設(shè)者一定的調(diào)整空間既有利于鼓舞開發(fā)者的建設(shè)熱情，也有利于基礎(chǔ)設(shè)施自身的安全性和質(zhì)量保證。因此，事后核驗時對地下空間界限的確定更符合實際情況、更精準(zhǔn)。

“事后驗收”符合制度，彌補了“事先規(guī)劃”存在難以預(yù)見的局限，二者相互配合、互為補充，能夠進一步推動土地開發(fā)的科學(xué)合理化。

五、結(jié)語

空間建設(shè)用地使用權(quán)在我國的確立體現(xiàn)出中國特色社會主義法治體系的特征，與公有制的土地所有制相匹配，與綠色原則相一致。在實踐過程中，地下空間的開發(fā)利用是大勢所趨，對長久以來在城市開發(fā)建設(shè)中忽視的地下空間限制問題應(yīng)當(dāng)予以重視，對于空間建設(shè)用地使用權(quán)的地下限度應(yīng)予以明晰。城市建設(shè)的行政規(guī)劃在土地空間利用的過程中起著重要作用，但其局限性在于預(yù)先難以全面覆蓋實踐中遇到的難題，土地立體化開發(fā)的過程中不可避免會出現(xiàn)建設(shè)成果與規(guī)劃要求不一致的情況。基于此，在空間建設(shè)用地地下空間的認(rèn)定規(guī)則方面，可采用“事先規(guī)劃”與“事后驗收”相結(jié)合的地下空間界限確定模式。進一步確認(rèn)和強調(diào)空間建設(shè)用地使用權(quán)具備法律上的空間限制這一原則，在事先的行政規(guī)劃中，預(yù)先協(xié)調(diào)好同一單位土地不同立體空間的用益物權(quán)沖突，在驗收復(fù)核工作完成后確定更為精準(zhǔn)的空間界限。