進一步深化黑土區耕地規模化經營的對策建議

■ 蓋兆雪

耕地破碎化是農業集約化、現代化和規模化瓶頸因素，已成為中國農業發展過程中的突出問題。耕地破碎化在豐富農業種植結構和分散農業生產風險的同時，也在一定程度上造成了生產邊際化，阻礙了農業機械化的發展。隨著城鎮化和工業化進程的加快，耕地破碎化所產生的分散經營模式已難以適應國家和地區現代農業發展的需求。

確保國家糧食安全，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，是現代農業建設的重要內容和舉措。2019年中央一再強調，要保持農村土地承包關系穩定并長久不變，發展多種形式農業適度規模經營，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。2021年中央一號文件提出，“加快推進農業現代化，健全現代農業全產業鏈標準體系，推動新型農業經營主體按標生產。”順應國家改革發展要求，黑龍江省積極探索耕地破碎化治理路徑，有利于促進鄉村振興戰略的實施。

一、黑龍江省黑土區耕地破碎化現狀

黑龍江省黑土區是中國最主要的糧食主產區，在保障國家糧食安全方面具有重要地位。然而，黑龍江省黑土區耕地破碎化問題較為突出，造成了耕地面積的較大損失,阻礙了黑龍江省黑土區農業產業結構的調整,不利于農戶對土地進行長效投入，削弱了農業發展后勁。

相關數據表明，黑龍江省黑土區現有耕地50%以上田塊小，分布零星。農民平均土地經營規模是6.52 畝，戶均擁有地塊5.72 塊，平均每塊面積為1.31畝，且地塊之間不相連。同時耕地破碎化地塊中田埂較多，浪費了耕地資源。有研究表明，由于田埂具有“邊行效應”，在一定程度上能增加田埂兩側農作物的產量，但是細碎化地塊中田埂占用農地面積的比例達到3%～10%，對耕地面積產生了較大的負面影響。

20 世紀70年代,家庭聯產承包責任制的實行極大地激發我國農戶的勞動熱情，對解決農村貧困問題作用重大，但隨著社會經濟的發展，耕地分散化、破碎化等弊端逐漸暴露。20 世紀80年代，借鑒國外土地政策，規模經營及土地整理得到重視，但耕地破碎化問題仍沒有得到有效解決。為適應人口變動，黑土區每隔幾年調整土地，進一步加劇了耕地破碎化。

二、黑龍江省黑土區耕地破碎化原因

導致黑龍江黑土區耕地破碎化的原因可歸納為自然因素、管理因素、土地因素、基礎設施因素四個主要方面。

大機械正在翻地作業 國徽/攝

（一）自然因素。自然因素是耕地破碎化問題難以解決的最重要的制約因素，主要包括內營力和外營力。內營力主要取決于地形地貌特征。黑土區山地海拔高度大多在300～1000 米之間，面積約占黑土區總面積的50%；臺地海拔高度在200～350 米之間，面積約占黑土區總面積的10%。山區、丘陵、平原地帶耕地破碎化程度會依次減小。外營力主要是風力和水力的作用。黑土區在大面積開發墾殖過程中，亦發生了嚴重的水土流失問題，主要表現在大面積坡耕地的黑土層流失和水土流失中形成的侵蝕溝，將連片耕地切割成多個邊界形狀各異、大小規模不一的地塊。同時，由于多年水土流失，黑土區原本較厚的黑土層現在只剩下20～30cm，有的地方甚至已露出黃土母質，基本喪失了生產能力，出現耕地撂荒現象，進一步加劇耕地破碎化程度。

（二）管理因素。管理因素是導致耕地破碎化的主觀因素，主要包括權屬管理和經營管理。權屬管理具體表現為：在家庭聯產承包責任制下，耕地權屬的分配需根據耕地質量、距離、風險規避程度、農作物多樣性等公平性原則進行劃分，導致單個農戶家庭持有多塊地理位置上互不銜接的地塊，這是黑土區耕地破碎化形成的主要原因。此外，財產繼承習俗、家庭規模縮小、功能變遷等因素也對耕地破碎化程度產生重要影響。經營管理主要表現為：隨著社會經濟發展，土地已經成為一項重要資產。耕地持有者為規避市場風險，通常不會選擇將大塊耕地一次性流轉，而是將其劃分為多個地塊租賃給不同農戶，這導致耕地逐漸分散，造成每宗出租耕地的面積較小。

（三）土地利用因素。土地利用因素是導致耕地破碎化的間接因素。為適應社會經濟的發展，人們不斷地對土地資源進行優化配置以滿足其生產、生活和生態需求，使得黑土區區域內的一些耕地和其他土地利用類型發生改變。土地利用因素主要包括耕地用途改變和線狀地物切割。耕地用途改變主要體現在居民點、林、牧等不同類型用地占用耕地，導致耕地轉為非農用地，耕地總面積減少，且單塊耕地面積也隨之減小。線狀地物切割具體為：公路、鐵路、水利設施等線狀基礎設施修建對耕地進行切割。

（四）基礎設施因素。基礎設施因素是導致耕地破碎化的間接因素。為提高農田灌溉能力、耕作便捷程度、農田防護水平等，人們在耕地中修筑田坎、溝渠、防護堤、防護林等農業基礎設施，或者育秧棚、曬水池、晾曬場、農機站等附屬設施，使得一些耕地被占用，導致連續的耕地區被切割，造成耕地地塊空間不相連。基礎設施因素主要包括線狀基礎設施的建設和面狀、點狀附屬設施的建設。基礎設施建設有利于提高耕地的生產能力和生產便捷程度，但卻加劇了耕地破碎化程度。

三、黑龍江省黑土區耕地破碎化治理路徑

（一）發揮基層組織的引領作用。基層組織，對于上級政府而言，它是政策的宣傳者和執行者；對于農民而言，它是需求的表達者；對于外來組織者，它是利益的協調者。基層組織的作用既重要又獨特，應盡快加強基層組織的培訓和教育，充分發揮基層組織在黑土區耕地破碎化治理方面的引領作用。

（二）充分釋放當前政策紅利。堅持將破解耕地破碎化與穩定完善農村基本經營制度相結合，與維護農民土地承包經營權權益相結合，與推進農村“三化同步”相結合。地方政府和基層組織要抓住時機，順勢而為，積極推動政府組織、制定工作方案、資金籌備、工作督導等工作切實落實，保證政策順民意、應民心。

（三）借鑒好模式好經驗好做法。借鑒“按戶連片”模式、“互換并地”模式、“龍頭企業+合作社+家庭農場”模式和“農戶+農戶+合作社”聯耕聯種模式，總結和分析其他地區對耕地破碎化的解決辦法，通過與本地區的發展特點相結合，從不同角度吸取精華。基層組織還要通過多種形式做好宣傳、協調、動員和實施工作，尊重村民意愿，鼓勵村民參與，深化村民自治，挖掘民間經驗，做到既有效解決耕地破碎化問題，又充分發揮政府和農戶的中介紐帶作用。

（四）積極適度推進土地流轉。在土地流轉中首先要明確土地產權，為土地整理中的地塊互換、權屬調整奠定堅實的基礎；建立農村土地使用權流轉市場中介組織，發揮市場機制在農村土地資源再配置中的基礎性作用；制定相關的法律法規，規范土地規模經營。對于進城務工等不耕種土地但又不愿放棄土地的農戶，鼓勵其將土地利用土地流轉市場轉讓或租賃給其他農戶，減輕耕地破碎化程度。尊重農民主體地位，保護農民合法權益，完善和健全農地承包經營權自愿流轉制度，促進土地流轉和規模經營，有效改善耕地破碎化趨勢。

主要有以下幾種模式：一是農村土地互換。即農民將各自的承包經營權進行互換的行為。二是農村土地出租。即農民將土地使用權租賃給他人，并按租賃合同獲取租金的行為。三是農村土地股份合作。即農民將自己的土地承包經營權轉化為股權，不再與具體的土地發生直接關系，而是通過股份參與集體經濟組織的運作。四是農村土地租金入股。即農民將自己的土地出租給他人經營，然后將租金入股，共同參與土地經營。這種模式能夠確保土地承包經營權始終掌握在農民自己手上。五是農村土地轉包。即農民將自己的土地使用權流轉給集體經濟組織、合作社、企業、私人、政府，再由后者統一將土地流轉出去的行為。

（五）加強農村土地綜合整治。農村土地綜合整治有利于充分挖掘農村土地整理復墾潛力，增加有效耕地面積，改善耕地質量，促進土地的規模化利用，為堅守耕地保護紅線，提高農業綜合生產能力提供基礎保障。其中，農地整理與農村居民點復墾工作均可以為耕地破碎化問題的解決帶來積極影響。當地政府應以農業現代化為導向，整合涉農資金，結合當地實際情況，一方面，從“田、水、路、林、村”層面進行土地綜合整治，挖掘土地生產潛力，增加耕地面積，提高機械化水平，促進耕地規模化經營。另一方面，注重農戶地權的整合和地塊的調整或置換，擴大農民單位耕作面積的規模，充分發揮土地整治的作用。除此之外，在土地整治過程中，注重擴大公眾參與度，不僅有助于實現土地整治從根本上滿足農戶從事農業生產需要的目標，還有利于土地整治工作的順利實施。