深入推進(jìn)杭州市綜合執(zhí)法改革的對(duì)策建議

楊逢銀 吳偉強(qiáng)

綜合執(zhí)法改革是十八大以來(lái)黨中央全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決策部署。從2001年啟動(dòng)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革，到今年提出全力推進(jìn)具有杭州特色的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，杭州市綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革工作一直走在全國(guó)前列，法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)卓有成效。

杭州市綜合執(zhí)法改革的探索

確立整體性政府理念，頂層制度設(shè)計(jì)更科學(xué)。綜合行政執(zhí)法改革易引發(fā)業(yè)務(wù)主管部門(mén)整體行政權(quán)與綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)部分行政執(zhí)法權(quán)的二元配置，導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法。為此，杭州市堅(jiān)持以整體性政府和整體性治理理念為指導(dǎo)，積極統(tǒng)籌跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域執(zhí)法部門(mén)力量和資源，形成合力、共同執(zhí)法，努力打造部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法“三位一體”的整體性執(zhí)法格局。

明確改革目標(biāo)任務(wù)，分步有序推進(jìn)落實(shí)。杭州市綜合執(zhí)法改革堅(jiān)持“總體設(shè)計(jì)、先易后難、分步實(shí)施、有序推進(jìn)”的原則，改革總體目標(biāo)設(shè)計(jì)明確，實(shí)施步驟清晰，確保改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。如桐廬縣將綜合行政執(zhí)法改革的總體目標(biāo)拆分為三個(gè)子目標(biāo)，即圍繞“一個(gè)整體政府”目標(biāo)，重塑行政監(jiān)管和行政執(zhí)法制度;圍繞“一分鐘響應(yīng)”目標(biāo)，再造行政監(jiān)管和行政執(zhí)法流程;圍繞“一流隊(duì)伍”目標(biāo)，創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)管和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

執(zhí)法力量無(wú)縫銜接，執(zhí)法隊(duì)伍一體化整合。杭州市積極梳理事權(quán)清單、理順職責(zé)邊界，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法部門(mén)事前審批、監(jiān)管權(quán)力與綜合執(zhí)法部門(mén)事后監(jiān)管、行政處罰、司法移交等權(quán)力相互銜接，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量的無(wú)縫銜接，確保“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。如長(zhǎng)慶街道整合原有站、所、中隊(duì)執(zhí)法力量，成立街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)，有效解決了過(guò)去基層行政多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題，提升了執(zhí)法效能。

打破部門(mén)組織壁壘，強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。建構(gòu)跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制有利于打破部門(mén)壁壘，提高各執(zhí)法部門(mén)之間相互溝通與彼此合作的能力水平，從而在機(jī)制層面上為深化綜合行政執(zhí)法改革清除障礙。如長(zhǎng)慶街道依托“樓道建支部、網(wǎng)格建總支、社區(qū)建黨委”三級(jí)黨組織力量，打通過(guò)去“網(wǎng)格—社區(qū)—街道—執(zhí)法”中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“一線網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)、一線執(zhí)法處置”。

數(shù)字技術(shù)迭代革新，賦能執(zhí)法精準(zhǔn)高效。杭州市借力數(shù)字技術(shù)賦能搭建的統(tǒng)一指揮平臺(tái)，已成為各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)、精細(xì)化治理的有效工具。統(tǒng)一指揮平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)全域執(zhí)法監(jiān)管信息和資源統(tǒng)籌到“一張網(wǎng)”上，通過(guò)這張“網(wǎng)”的大聯(lián)動(dòng)布局，各類(lèi)執(zhí)法監(jiān)管力量都可以通過(guò)平臺(tái)接受智慧調(diào)度，實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦案，用數(shù)據(jù)資源調(diào)配執(zhí)法資源，高效處置各類(lèi)執(zhí)法事項(xiàng)。

推進(jìn)杭州綜合執(zhí)法改革的對(duì)策建議

在推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革實(shí)踐中，杭州改革先行地區(qū)成效顯著，但仍存在組織領(lǐng)導(dǎo)工作乏力、百姓獲得感低、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全、隊(duì)員全科執(zhí)法能力薄弱、數(shù)字技術(shù)賦能執(zhí)法效度有限等問(wèn)題。為此，要從根本上破題，全面深入推進(jìn)杭州綜合執(zhí)法改革。

加強(qiáng)各級(jí)黨委和政府對(duì)綜合執(zhí)法改革的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，逐級(jí)建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，實(shí)施主要領(lǐng)導(dǎo)“黨政同責(zé)”。同時(shí)，要進(jìn)一步厘清改革的牽頭責(zé)任、協(xié)助責(zé)任和共管責(zé)任，逐級(jí)建立綜合執(zhí)法改革目標(biāo)責(zé)任制;要完善監(jiān)督機(jī)制，從過(guò)程維度對(duì)前端審批、監(jiān)管和過(guò)程監(jiān)督、行政處罰、司法移交等工作形成全過(guò)程閉環(huán)監(jiān)督;要建立基于民意導(dǎo)向的科學(xué)規(guī)范的考評(píng)機(jī)制，將綜合執(zhí)法工作納入地方發(fā)展綜合考評(píng)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系;要嚴(yán)肅工作紀(jì)律，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)各種違法違規(guī)問(wèn)題嚴(yán)肅查處、追究責(zé)任。

聚焦為民服務(wù)設(shè)定改革議題。人民群眾不是綜合執(zhí)法改革的“看客”，而是綜合執(zhí)法改革的“出卷者”“監(jiān)考官”和“閱卷者”。為此，綜合執(zhí)法改革必須要堅(jiān)持民意導(dǎo)向，要緊緊圍繞群眾急難愁盼的民生熱點(diǎn)問(wèn)題，精心設(shè)計(jì)執(zhí)法改革應(yīng)用場(chǎng)景，加快形成一批特色鮮明、辨識(shí)度高的綜合執(zhí)法改革“硬核”成果，不斷提高百姓獲得感、幸福感;必須要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞突出問(wèn)題，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)執(zhí)法管理體制機(jī)制改革;必須要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，以數(shù)字化改革為牽引，以整體政府理念統(tǒng)籌行政執(zhí)法為重點(diǎn)，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。

加快健全包括投訴舉報(bào)統(tǒng)一受理轉(zhuǎn)辦機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機(jī)制、職責(zé)分工爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制、全方位執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制在內(nèi)的多跨聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將積極爭(zhēng)創(chuàng)綜合執(zhí)法應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新試點(diǎn)立項(xiàng)、經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣，納入部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)體系，并采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式給予一定的財(cái)政補(bǔ)助，進(jìn)一步激勵(lì)綜合執(zhí)法部門(mén)間的協(xié)同配合;對(duì)改革中出現(xiàn)的難以避免的“試錯(cuò)”工作采取包容態(tài)度，以減少部門(mén)之間主動(dòng)補(bǔ)臺(tái)、擔(dān)當(dāng)作為的顧慮，激發(fā)改革的積極性。

進(jìn)一步充實(shí)基層執(zhí)法力量，綜合考慮基層現(xiàn)有執(zhí)法力量、執(zhí)法任務(wù)要求、監(jiān)管服務(wù)需求等實(shí)際因素，確定區(qū)縣、街鎮(zhèn)執(zhí)法力量的調(diào)配，重點(diǎn)向郊區(qū)縣特別是向城鄉(xiāng)接合部街鎮(zhèn)傾斜。提高執(zhí)法隊(duì)伍的進(jìn)入門(mén)檻和整體能力素養(yǎng)，實(shí)行執(zhí)法資格管理制度;加強(qiáng)執(zhí)法人員執(zhí)法能力培訓(xùn)，探索建立市域統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓(xùn)平臺(tái)，開(kāi)展執(zhí)法隊(duì)伍大練兵，提升隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)化水平。加快推進(jìn)執(zhí)法辦公場(chǎng)所建設(shè)，充分保障工作經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)和薪資待遇支出，確保執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定。

此外，要理性看待數(shù)字技術(shù)賦能的雙重效應(yīng)，堅(jiān)決破除“數(shù)字賦能萬(wàn)能”的迷信。要警惕數(shù)字技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新引發(fā)的“數(shù)字鴻溝”“內(nèi)卷比拼”和“指尖上的形式主義”等問(wèn)題，防止“唯技術(shù)論”和“數(shù)據(jù)迷信”傾向。大力提升執(zhí)法隊(duì)員數(shù)字化能力素養(yǎng)，將技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為執(zhí)法效能。除提升現(xiàn)有執(zhí)法人員的技術(shù)運(yùn)用能力之外，要?jiǎng)?chuàng)新編制管理，采用人才公開(kāi)招聘、掛職研修、定向培養(yǎng)等方式拓寬引才渠道。通過(guò)數(shù)字賦能拓展更多執(zhí)法應(yīng)用場(chǎng)景，重塑執(zhí)法業(yè)務(wù)流程。要拓展、創(chuàng)新執(zhí)法司法一體化多跨場(chǎng)景建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)、復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等業(yè)務(wù)高效協(xié)同、數(shù)據(jù)互認(rèn)共享，實(shí)現(xiàn)“審批—監(jiān)管—處罰—監(jiān)督—評(píng)價(jià)”的監(jiān)管執(zhí)法全流程閉環(huán)管理。

作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院