后脫鉤時代地方性行業(yè)協(xié)會的生存與發(fā)展

孫旌程 王毅杰

〔摘要〕在社會主義市場經濟中發(fā)揮重要作用的行業(yè)協(xié)會，當前已進入“后脫鉤”時代，并衍生出不同的生存樣態(tài)。以A市行業(yè)協(xié)會為樣本，分析脫鉤后行業(yè)協(xié)會與行政機關、會員單位（市場）之間的關系現(xiàn)狀。研究發(fā)現(xiàn)地方性行業(yè)協(xié)會在脫鉤后與行政機關之間存在緊密型、半松散型、松散型三種基本關系類型。半松散型協(xié)會面臨著人力、財力和權威資源流失的發(fā)展狀態(tài)，緊密型與松散型協(xié)會在脫鉤后的生存發(fā)展相對健康但也有其發(fā)展局限。針對不同類型的協(xié)會提出相應的發(fā)展對策，以期實現(xiàn)后脫鉤時代行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展。

〔關鍵詞〕行業(yè)協(xié)會;后脫鉤時代;資源依賴;政會關系

〔中圖分類號〕D632 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）05-0118-11

一、問題的提出

隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展和體制改革進程的不斷深入，行業(yè)協(xié)會作為一種提供行業(yè)共性服務、以產品為核心功能的行業(yè)型非營利社會組織，已成為我國經濟建設和社會發(fā)展過程中的重要力量。然而我國大部分行業(yè)協(xié)會出生于體制內，由原政府經濟管理部門轉設而成，在經濟體制改革和社會結構轉型過程中，作用發(fā)揮有限，行政化色彩嚴重，常以行政管理部門的助手角色出現(xiàn)，與政府關系密切。目前，我國經濟發(fā)展已經進入新常態(tài)，從十九屆四中全會開始，國家大力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其指出要社會組織發(fā)揮作用。在這一浪潮下，行業(yè)協(xié)會作為社會組織中的重要類型也從制度上開始逐步褪去官方色彩。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展指明了方向，即逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，強化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體。2019年國家發(fā)展改革委、民政部、中組部、中央編辦等十部門聯(lián)合頒布的《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》從脫鉤主體與范圍以及具體任務等方面進行了更為明確的劃分，并要求在2020年底前基本完成脫鉤任務。以“脫鉤”為時間節(jié)點，我國行業(yè)協(xié)會迎來了由依賴政府發(fā)展向市場化發(fā)展轉型的關鍵時期。

江蘇省A市長期穩(wěn)居全國縣域經濟發(fā)展前列，而行業(yè)協(xié)會對其地方產業(yè)發(fā)展的作用不容忽視。2017年10月，A市政府正式印發(fā)《深化行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革實施方案的通知》，截至2018年10月，A市行業(yè)協(xié)會脫鉤率達到95.4%，脫鉤任務基本完成，脫鉤改革制度框架基本建立，改革成效逐步顯現(xiàn)。然而筆者于2019年2月至2020年1月在A市調研期間發(fā)現(xiàn)，脫鉤后的行業(yè)協(xié)會發(fā)展存在不同程度的分化，行業(yè)協(xié)會與行政機關、市場之間的關系成為影響其發(fā)展的重要因素。行業(yè)協(xié)會的發(fā)展離不開與所處環(huán)境的互動，環(huán)境可以為協(xié)會提供生存所需的包括政府資源和市場資源在內的外在資源。隨著地方政會脫鉤改革的推進，機構、職能、財務、人員和黨建外事分離將行業(yè)協(xié)會與行政機關之間的關聯(lián)一一斬斷，實際上就是將行業(yè)協(xié)會在發(fā)展過程中最為重要的行政資源從制度層面切斷。近年來，已有學者提出行業(yè)協(xié)會的“后脫鉤時代”〔1〕概念，筆者認為，后脫鉤時代政會關系的重構，尤其是地方性行業(yè)協(xié)會與地方政府關系的重構是現(xiàn)階段需要關注的重點。本文將研究聚焦于脫鉤后的地方行業(yè)協(xié)會與行政機關之間的具體互動過程，分析地方行業(yè)協(xié)會的生存邏輯，并嘗試回應地方行業(yè)協(xié)會如何更好地應對脫鉤帶來的影響等問題。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

早期研究傾向于從法團主義和多元主義視角探討我國非政府組織與政府的互動關系，發(fā)現(xiàn)中國政府對社會資源的掌握和管控較強〔2〕〔3〕，因此行業(yè)協(xié)會為了自身的發(fā)展必須與政府部門進行互動。也有研究從公民社會理論出發(fā)對浙江蕭山地區(qū)以及溫州地區(qū)依賴市場經濟成長的行業(yè)協(xié)會展開分析〔4〕〔5〕〔6〕，發(fā)現(xiàn)自下而上形成的行業(yè)協(xié)會正在蓬勃發(fā)展，它更強調國家與社會的相對分離以及行業(yè)協(xié)會發(fā)展的自主性。

隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展，行業(yè)協(xié)會與政府之間的監(jiān)管關系也實現(xiàn)了由“雙重監(jiān)管”到“直接登記”的轉變〔7〕。“直接登記”作為行業(yè)協(xié)會管理制度的重要改革，在社會主義市場經濟日趨成熟和完善的今天，對政會關系發(fā)展可以起到良好的促進作用〔8〕。也有觀點認為“直接登記”政策雖然能為行業(yè)協(xié)會發(fā)展帶來機遇，但對政府監(jiān)管的挑戰(zhàn)也是前所未有的。在這一關系模式下，政府部門因 “重視事前監(jiān)管，忽視事中和事后監(jiān)管”導致對行業(yè)協(xié)會的違法違規(guī)問題監(jiān)管不足。〔9〕而行業(yè)協(xié)會也面臨著業(yè)務主管單位難尋、協(xié)會定位偏離、行業(yè)代表資格壟斷以及服務能力低下等問題。〔10〕作為監(jiān)管主體的政府各部門如何開展協(xié)調合作，現(xiàn)有法規(guī)怎樣保障對行業(yè)協(xié)會的有效監(jiān)督等問題，都會對行業(yè)協(xié)會的后期發(fā)展產生影響。〔11〕隨著政會脫鉤改革的全面推行，不少研究認為我國行業(yè)協(xié)會的職能應當有所側重和改變，強調應以服務會員為核心基礎，推動市場體系建設，兼顧公共服務和行業(yè)環(huán)境治理。〔12〕〔13〕〔14〕但在實際脫鉤過程中，原先在行政機關強勢干預下的行業(yè)協(xié)會沒有得到充分的時間緩沖，同時，一些地方政府在政策執(zhí)行時的行為偏差也導致行業(yè)協(xié)會發(fā)展陷入困境〔15〕。

在現(xiàn)階段，行業(yè)協(xié)會的后脫鉤時期，有學者提出政府與協(xié)會可以形成“政會共生”的理想類型。〔16〕在實踐中，也有行業(yè)協(xié)會通過創(chuàng)設常態(tài)化的平臺與機制，植入政府與企業(yè)間管理與服務的行政通道，形成自我增能的借道機制，從而實現(xiàn)轉型發(fā)展。〔17〕

以上研究從多個層面對政會關系和脫鉤改革進行了探討，但由于脫鉤改革對行業(yè)協(xié)會的影響還在持續(xù)發(fā)酵，學者們對行業(yè)協(xié)會脫鉤后轉型后的現(xiàn)狀研究相對較少。雖然有轉型成功的案例可以借鑒，但是一個地區(qū)內不同類型行業(yè)協(xié)會的轉型方式和發(fā)展現(xiàn)狀也存在差異，仍然需要對后脫鉤時代的行業(yè)協(xié)會轉型發(fā)展進行一個總體的分析。因此，探討不同類型行業(yè)協(xié)會脫鉤后的發(fā)展現(xiàn)狀并為其尋求發(fā)展對策，也是本研究的意義所在。

（二）分析框架

資源依賴理論認為：任何組織想獲得其生存所依靠的資源，就一定要與其周圍的環(huán)境（包括其他組織）進行一系列的交換，沒有組織是可以自給自足的〔18〕，也即行業(yè)協(xié)會必須與周圍的環(huán)境進行互動。同時，依賴的不對稱性可以成為組織獲得的特殊力量優(yōu)勢。在我國，不論全國性或地方性行業(yè)協(xié)會，自上而下的官辦型協(xié)會都相對較多，而協(xié)會的發(fā)展離不開資源，對政府資源的依賴導致政會關系成為影響行業(yè)協(xié)會發(fā)展的重要因素。行業(yè)協(xié)會與行政機關脫鉤，直接改變了行業(yè)協(xié)會在生存體系中的依賴地位，進而影響其生存發(fā)展。

國內學者將脫鉤前行業(yè)協(xié)會與行政單位的關系劃分為多種類別，其中較為主流的是根據協(xié)會的生成機制劃分。該劃分主要為三類，即體制內生成、體制外生成和體制內外結合生成。也有學者根據脫鉤前協(xié)會對政府和企業(yè)所提供資源的依賴程度進行劃分，分為全能型、半官方型、半市場型和市場型。〔19〕本研究認為，在后脫鉤時代，行業(yè)協(xié)會與不同主體間依賴關系的改變，導致行業(yè)協(xié)會的生存發(fā)展呈現(xiàn)不同樣態(tài)。因此后脫鉤時代的行業(yè)協(xié)會類型需要重新進行劃分。

筆者在A市共對8家行業(yè)協(xié)會進行了調研，分別是建設協(xié)會、快遞協(xié)會、特種設備協(xié)會、旅游協(xié)會、藝術培訓協(xié)會、團膳協(xié)會、釣魚協(xié)會和觀賞石協(xié)會。其中有6家屬于行業(yè)類協(xié)會，2家屬于民間協(xié)會;8家協(xié)會中既有原本屬于體制內生成的，也有依靠市場生成的。它們在按照政策要求脫鉤后，生存發(fā)展均受到一定程度的影響。

從政府發(fā)布的脫鉤數(shù)據看，行業(yè)協(xié)會基本上已實現(xiàn)脫鉤，這也意味著協(xié)會與行政機關間“科層性”關聯(lián)的消失。但根據筆者在A市的調研發(fā)現(xiàn)，當?shù)匦袠I(yè)協(xié)會與行政機關實際上依舊保持著一定聯(lián)系。多數(shù)呈現(xiàn)為行政機關的態(tài)度越包容，行業(yè)協(xié)會越會積極向行政機關靠攏;主管部門態(tài)度越冷淡，行業(yè)協(xié)會越傾向于依賴市場和會員單位發(fā)展。在此基礎上，本研究將雙方之間關系形成的要素分別概括為“政府客觀支持度”與“協(xié)會主觀互動意愿”，并結合行業(yè)協(xié)會與行政機關和會員單位的互動依賴程度，得出4種政會關系模式，分別對應緊密型政會關系、半緊密型政會關系、松散型政會關系和半松散型政會關系（圖1）。

根據在A市的調研，暫未在上述四類關系模式中發(fā)現(xiàn)半緊密型政會關系的行業(yè)協(xié)會。一種可能的解釋是，政府的強勢地位和協(xié)會的弱勢地位之間具有一定的穩(wěn)定性，協(xié)會強烈的互動意愿可能只維持了協(xié)會與政府間的基本關系，而政府高度的支持卻可以與協(xié)會產生密切聯(lián)系。因此，本研究暫且不對半緊密型的政會關系展開討論。

因此，根據行業(yè)協(xié)會對行政機關和市場的依賴程度，以及行政機關的支持度與行業(yè)協(xié)會主觀互動的意愿，我們可以總結出脫鉤后A市行業(yè)協(xié)會主要有三類政會關系，即高支持強互動意愿的緊密型關系，低支持強互動意愿的半松散型關系，以及低支持低互動意愿的松散型關系。組織會為獲取資源而與環(huán)境中的其他組織進行互動，但在面對外部環(huán)境時并非完全被動，組織在面對力量較弱或較強的外部組織時處境和狀態(tài)并不相同，其可以根據實際采取相應策略以減少自身對環(huán)境的依賴。由于行業(yè)協(xié)會與政府之間的差異懸殊，脫鉤后的行業(yè)協(xié)會往往會采取兩種組織應對策略。第一，通過改變組織自身以應對外部要求;第二，改變單一的資源來源結構以適應組織發(fā)展。脫鉤改革直接削弱甚至消除了行業(yè)協(xié)會對政府的資源依賴，從根本上改變了協(xié)會資源獲取的結構。同時，由于政府與行業(yè)協(xié)會之間實際上是一種非對稱的依賴關系，這也促使行業(yè)協(xié)會在脫鉤后會采取一定的行動策略以應對新的環(huán)境。以下將結合經驗材料對上述三種政會關系模式作進一步的分析論證。

三、“脫鉤不脫管”——緊密型政會關系

緊密型政會關系是指，脫鉤后行政機關依然全方面給予協(xié)會高度支持，協(xié)會與行政機關也有密切的互動行為。此外，協(xié)會也和會員單位（市場）產生積極的互動。質言之，此類協(xié)會的資源較為豐富，既有行政機關給予支持的，也有來自市場和會員單位的。且此類協(xié)會依然在原業(yè)務主管單位的指導下進行工作的安排和部署等，協(xié)會運作在管理制度、會員服務等各方面較為規(guī)范，協(xié)會可以較好地承擔行政機關與企業(yè)溝通的橋梁作用。在A市，關系緊密型協(xié)會主要涉及一些特殊領域的行業(yè)，比如醫(yī)藥器材類、化工類、物流類等，這類行業(yè)協(xié)會的共性特點是涉及公共安全，因此在尋求調研時較為困難，僅獲得與快遞協(xié)會秘書長交流的機會。根據國務院的要求，涉及公共安全等特殊領域的行業(yè)要加強事中事后監(jiān)管。這無疑為該類型行業(yè)協(xié)會與行政機關緊密互動提供了一定的必要依據。

（一）“掛協(xié)會名辦事”：行政機關的高度支持

一個組織只要它現(xiàn)有的誘使因素足夠吸引必要的貢獻，就能生存下去。后脫鉤時代，行政機關的高度支持，是緊密型行業(yè)協(xié)會為會員單位提供的誘使因素。這一因素主要表現(xiàn)為脫鉤后協(xié)會依舊借助行政機關的背景開展工作，即，從原先由政府部門出面帶領協(xié)會對接企業(yè)，變?yōu)閰f(xié)會在政府部門的指引下出面與企業(yè)對接。

“脫鉤對于我們來說沒有太大影響，就在他們的眼皮下開展工作。很多事兒由協(xié)會出面，上面就不出面了，但工作要求還是根據他們的來。比如督促檢查，就是和他們的監(jiān)管連在一起的。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

“領導們提出一個理念——‘脫鉤不脫管。就是要讓企業(yè)感覺到協(xié)會還是受郵管局直接管理，協(xié)會對企業(yè)提出的要求實際上就是郵管局的要求，下面的企業(yè)心里要明白其中的分量。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

換言之，行政機關在脫鉤后對協(xié)會的高度支持，實際上賦予了協(xié)會“官方背景”。為了凸顯協(xié)會的工作成效，主管部門也會將由其實際推動的部分工作成果歸功于協(xié)會。

“之前要求快遞網點在小區(qū)里的經營點都要合規(guī)，要求將分散在各處的快遞點都安排在一個區(qū)域內。實際上，具體工作還是郵管局在落實，他們落實就帶著協(xié)會，向上級匯報時說這個是協(xié)會牽頭做的事情，對外也稱是由協(xié)會牽頭開展的工作。實際我們協(xié)會沒有能力去協(xié)調小區(qū)的房子，也無法指揮協(xié)調快遞企業(yè)入住。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

在查閱當?shù)卣侣剷r，還發(fā)現(xiàn)只有快遞行業(yè)協(xié)會舉辦的活動會由主管部門發(fā)布新聞稿，例如《郵政管理局聯(lián)合快遞行業(yè)協(xié)會赴寄遞企業(yè)開展高溫慰問活動》《市快遞行業(yè)協(xié)會開展首個寄遞安全自律檢查行動》等。而政府官網上其他協(xié)會的相關新聞極少，即便存在也僅僅是官網引用當?shù)貓蠹埌l(fā)布的內容。由此推測，與脫鉤前相比，現(xiàn)階段行政機關的支持反而提升了協(xié)會工作的積極性，并且影響到應當市場化的行業(yè)協(xié)會對資源依賴的選擇，以及在脫鉤后的生存發(fā)展策略。

（二）“借助他們的力量”：高度支持下的主動配合

一般而言，行政機關作為強勢方，行業(yè)協(xié)會與其進行互動的意愿都較為強烈，尤其是體制內生成的協(xié)會，更傾向于依賴政府資源。脫鉤后，原本應當轉型依附市場發(fā)展的協(xié)會，在面對行政機關依舊高度支持的狀態(tài)時，也會權衡轉型生存策略，將重心進行調整。

“我們每次開會都會主動請上級領導出席講話，他們作為監(jiān)管單位講話，和我們講話分量是不一樣的。企業(yè)有事兒可以跟協(xié)會協(xié)調，都好商量，但是跟郵管局，就是要聽他們的，所以我們借助他們的力量推進我們的工作。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

“按理說，脫鉤是要完完全全的脫掉，但從實際工作的角度來說，他們對我們的支持是有利于協(xié)會工作的開展的。因為協(xié)會畢竟是一個民間的組織，還是需要借助政府的背景去做事情。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

為了獲取資源，協(xié)會必須要與社會環(huán)境發(fā)生相互作用，而行政機關提供的資源是協(xié)會最為看重的。協(xié)會積極主動的互動意愿，實際上代表著他們的合法性訴求，政府資源可以保證協(xié)會工作開展的權威性和穩(wěn)定性。從會員的角度出發(fā)，“積極互動”意味著協(xié)會與政府之間的密切關系，也意味著企業(yè)可以通過協(xié)會及時獲得有利于自身發(fā)展的消息和資源，這也是誘使企業(yè)加入協(xié)會的重要因素之一。為了與主管部門加強互動，一些由主管部門組織的活動中也能看到行業(yè)協(xié)會的身影。

“實際上郵管局是交通運輸局的下屬，我們也會參加交通運輸局舉辦的各種大型活動。雖然是他們要求我們參加的，但是我們也很樂意。兩年一次藝術節(jié)，兩年一次運動會，錯開的。像去年參加的是運動會，我們協(xié)會也能亮亮相。活動結束后放幾張照片，寫個新聞稿什么的，對協(xié)會發(fā)展也有好處。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

在具體實踐中，快遞協(xié)會通過與政府的積極互動，確實能夠獲得影響會員單位發(fā)展的相關政策，同時也可以避免會員單位因不遵守規(guī)范招致的處罰。A市的經濟發(fā)展在全國名列前茅，其一年的快遞業(yè)務量有時甚至可以達到某些省份一年的水平。同時，A市郵管局對快遞網點有著嚴格要求，如果網點被檢查出問題，會面臨相當金額的處罰。

“協(xié)會每個月都會進行自律檢查，把各個網點做得不到位的進行反饋，一段時間后再去復查是否已經整改好。我們也明確告訴他們，協(xié)會檢查只是提醒，不罰款，但是郵管局查到有問題就要罰款。基本上后期郵管局檢查時，不會出現(xiàn)太多問題，領導也會覺得協(xié)會日常的工作還是比較到位的。”（訪談記錄20190725 快遞協(xié)會）

上述案例可以看出，協(xié)會在提前做好監(jiān)管服務，保障企業(yè)利益的同時，也能向上級部門顯示其積極的工作態(tài)度，減輕上級部門的負擔，從而獲得認可與支持。通過進一步分析發(fā)現(xiàn)，緊密型協(xié)會對政府資源有著更強的依賴，對于市場和會員單位，協(xié)會則借助官方的背景依舊處于強勢地位，保持良好互動。換言之，行政機關與協(xié)會間的雙向互動，對于協(xié)會的發(fā)展有著積極的推動作用。這也與一些學者判斷一致——行業(yè)協(xié)會必須要與政府、企業(yè)同時存在互補需求與互補資源，才可能獲得政府與企業(yè)的雙向支持，實現(xiàn)對上對下的雙向合作。〔20〕

四、“他們生的孩子”——半松散型政會關系

半松散型關系是指，脫鉤后行業(yè)協(xié)會強烈期待與行政機關互動以獲得可供發(fā)展的資源，但是行政機關的實際支持度較低。不過，協(xié)會仍然保留行政機關默許的部分便利條件，其訴求也可以向上溝通，兩者保存著利于協(xié)會發(fā)展的溝通渠道。此外，協(xié)會也需要會員單位的支持，但其在會員單位的聲望不高，難以向下獲得可供依賴的資源。根據調研情況，該類型協(xié)會所處的行業(yè)主要包括建筑類、設計規(guī)劃類、制造類等，這部分行業(yè)具備的共性特征，即企業(yè)和市場規(guī)模相對較大，并且對政府資源有著實際需求。

資源依賴理論的一個重要觀點是互相依賴的關系中必然存在著不對稱性。一個組織影響其他組織的可能性主要有兩點：第一，對其他組織所需資源的控制;第二，其他組織對該資源的依賴性，并且該資源的可替代資源是稀缺的。行業(yè)協(xié)會的早期發(fā)展離不開政府的大力支持。政府具有在不直接干預的情況下，影響其他組織活動的能力〔21〕。實際上協(xié)會擁有官方背景對于會員單位而言意味著“政治資源”，對協(xié)會而言是其合法性的化身，為日常工作開展帶來積極影響。半松散型關系意味著政府資源的失去，使得協(xié)會并不可能在行政機關和會員單位之間，起到積極的推動作用，因此協(xié)會自身的發(fā)展受到阻礙。

（一）“資源置留”：歷史情分的小恩小惠

脫鉤前，在政府資源的加持下，行業(yè)協(xié)會可以對會員單位形成一定的威懾力，并且可以獲得包括資金、場地、物資以及其他的便利條件進行發(fā)展。

“脫鉤前政府能給協(xié)會帶來最大的好處就是威懾力和影響力，有他們的影響力和威懾力在，大家都會積極主動參與到協(xié)會活動中。”（訪談記錄20190803特種設備協(xié)會）

脫鉤后，行政機關不再主動提供協(xié)會所需資源，而是逐漸將原先給予的資源收回，但仍會留下少部分。這里借用“血緣”概念來解釋“資源置留”。在原始社會中，血緣關系是社會的基本關系，是社會組織的基礎，對社會生產及人們的生活起著決定性作用。血緣關系是中國人極其看重的傳統(tǒng)關系，它不僅存在于各個家庭，在企業(yè)中也有母子公司之分。在行業(yè)協(xié)會與行政機關的關系狀態(tài)中，體制內生成就代表著兩者之間的血緣關系。因此，血緣關系也讓一些主管部門為協(xié)會脫鉤后的發(fā)展留存一定空間。

“脫鉤后，上面也算照顧我們，像一些小型的招投標項目，他們會和企業(yè)說你們想要參加就得先成為協(xié)會的會員，這是條件之一。其實，我們發(fā)展不好他們肯定心里也不太舒服。”（訪談記錄20190730建設協(xié)會）

“上級部門還是留了一點資源給我們，就是協(xié)會保留盈利點。特種設備的四個考試點還是放在我們協(xié)會里的，由協(xié)會進行操作，考試必須在我們這四個點進行。最后由協(xié)會組織發(fā)證，這是政府原先的主管單位授權的。畢竟是他們扶著協(xié)會起來的，還是有感情的。”（訪談記錄20190803特種設備協(xié)會）

需要明確的是，雖然脫鉤后主管部門留下了一些資源支持協(xié)會，但是這種支持很大程度是因血緣和情分給予的恩惠，這種恩惠也隨時可以收走。從協(xié)會負責人對主管部門的態(tài)度描述中，不難察覺到兩者之間的疏遠，以及協(xié)會面臨著難以獲取政府資源的窘境。

“我們原先和上面溝通還是蠻順暢的，但是現(xiàn)在他們對我們的一些訴求喜歡拖延。以前都是他們主動聯(lián)系我們，現(xiàn)在我們要主動去聯(lián)系他們了。”（訪談記錄20190730 建設協(xié)會）

“領導們之前說支持協(xié)會做大，也口頭承諾過提供業(yè)內的資源給我們。雖然現(xiàn)在脫鉤了，但畢竟協(xié)會是他們生的孩子，是有感情的。以后新領導上任，可能會慢慢忘記了協(xié)會的過去的歷史情況，最后彼此完全陌生。”（訪談記錄20190803特種設備協(xié)會）

在政策要求下，部分主管部門不愿也不敢高度支持，“脫鉤即脫管”是他們的主要態(tài)度。然而，“情分與血緣”促使行政機關不得不考慮協(xié)會未來的發(fā)展，只能將一些可控的邊界模糊的資源留給協(xié)會，從而給予一定的發(fā)展幫助。除此之外，他們不會主動參與到協(xié)會的工作中。這就意味著，脫鉤后協(xié)會向上無法依賴行政機關，難以獲取政府資源，生存發(fā)展面臨著棘手難題。沈永東等學者認為脫鉤改革后需要行業(yè)協(xié)會商會將自身職能定位從為政府服務轉向為會員服務，以推進市場體系建設為優(yōu)先職能。〔22〕但是筆者發(fā)現(xiàn)，在此狀態(tài)下協(xié)會的發(fā)展策略依然是優(yōu)先向政府靠攏，再考慮推進市場體系建設。

（二）“兩手準備”：曖昧態(tài)度下的發(fā)展策略

對資源決定權控制的集中和資源對組織的重要性共同決定了中心組織對任何特定的其他群體或者組織的依賴程度。一些主管部門考慮到與行業(yè)協(xié)會之間的淵源情分，仍然會給予一些非主動支持型資源。這些資源對于政府部門而言并不重要，卻可以影響協(xié)會的發(fā)展。這種資源置留在協(xié)會看來是主管部門曖昧態(tài)度的信號，讓協(xié)會對重拾官方“靠山”抱有一定期望和想象。

“我們還是想重新搭上政府的關系。因為他們的觀點和我們的是不一樣的，可以說格局比較大。我一直覺得，雖然脫鉤了，但是我們和政府之間的關系還存在，以后可以做到共贏。”（訪談記錄20190730 建設協(xié)會）

“我們現(xiàn)在每次開會員大會的時候，都會邀請?zhí)胤N設備科的領導來，他們基本上都會出席。有人去和沒人去是不一樣的！領導一去大家都來，溝通起來就比較方便了。還有理事大會，我們也主動邀請領導出席，領導很給面子都來了，理事單位也都很重視。我覺得還是過去的模式更好，不管哪個協(xié)會還是需要和政府打交道，因為企業(yè)是離不開政府的。從協(xié)會的角度出發(fā)，也比較希望和政府之間的互動多一些。純社會化運作就是讓協(xié)會往死路上走。”（訪談記錄20190803特種設備協(xié)會）

脫鉤后，憑借著過去的“情誼”以及自身強烈的互動意愿，協(xié)會仍然保有與行政機關增進關系的渠道。但是為了防止最終無法重建穩(wěn)定關系，協(xié)會還是會考慮從自身出發(fā)，擴大協(xié)會影響力，穩(wěn)定協(xié)會現(xiàn)狀。

“我們現(xiàn)在正想辦法詳細掌握協(xié)會中會員單位的情況，以后政府有什么需求，我們可以幫助政府進行協(xié)調。最重要的還是將內部制度完善好，提升工作效率。爭取讓會員對協(xié)會的認可度提升，讓會員覺得加入協(xié)會有價值，不僅僅是經濟層面的價值。當然，最終還是希望協(xié)會能夠做到讓政府覺得我們對他們可以起到一定的幫助作用。這樣如果他們以后有項目，可以優(yōu)先考慮到我們協(xié)會。”（訪談記錄20190730建設協(xié)會）

“我們在爭取多吸納一些各行各業(yè)比較好的資源，更多層次高一點的企業(yè)進協(xié)會。就是把會員招收范圍擴大到只要使用特種設備的，都可以加入。這樣可以讓協(xié)會的內部資源形成對接。后期還要多籌辦一些活動，增加內部企業(yè)互動，使會員通過協(xié)會可以獲得更多的資源。當然，雖然脫鉤了，但是我覺得政府給協(xié)會的支持還是要繼續(xù)有的，畢竟交情在這，我們也得做好萬全的應對準備。”（訪談記錄20190803特種設備協(xié)會）

主管部門的曖昧態(tài)度讓協(xié)會的行動策略始終以重拾政會關系為主，優(yōu)化協(xié)會影響力為輔。在半松散型關系下，協(xié)會與行政機關的關系依然是影響協(xié)會生存發(fā)展的重要因素，但政會脫鉤的不可逆現(xiàn)狀，也讓協(xié)會負責人不得不考慮市場對協(xié)會未來發(fā)展的影響。

資源依賴理論認為，所有的組織成果實質上都建立在相互依賴原因和根源的基礎之上。在半松散型關系中，行政機關對行業(yè)協(xié)會并沒有實質性的依賴，例如對建筑工地的檢查驗收也存在可替代的組織人員，并不一定需要行業(yè)協(xié)會出面。而行業(yè)協(xié)會在開展諸多工作時卻需要政治資源的支持，兩者之間存在著單向依賴的關系。因此，半松散型行業(yè)協(xié)會的發(fā)展雖然需要政府資源，但是政府資源對發(fā)展無法起到確定性作用，某些時候協(xié)會的會員單位和市場反而可以幫助協(xié)會發(fā)展，只是目前該類型行業(yè)協(xié)會不具備組織活力，難以協(xié)調自身發(fā)展與市場之間的關系。

五、“自生自滅”——松散型政會關系

松散型關系是指，行業(yè)協(xié)會脫鉤后，與原先業(yè)務主管單位僅保持基本聯(lián)系，即政策文件的收發(fā)和日常組織材料的匯報。主管部門對協(xié)會的支持度低，協(xié)會也沒有強烈的互動意愿與行政機關深層次聯(lián)絡，協(xié)會發(fā)展主要依靠自身。相對來說，這一類型的行業(yè)協(xié)會發(fā)展更多依靠市場需求，與政府之間的互動較松散，該類型協(xié)會包括旅游協(xié)會、藝術培訓協(xié)會等。

（一）“公事公辦”：無處可尋的政府資源

在脫鉤實踐中，行政機關之間保持“公事公辦”狀態(tài)的松散型協(xié)會包括三種類型：第一，協(xié)會原先與主管部門關系密切，脫鉤后僅保持常規(guī)互動。第二，協(xié)會原先與主管部門關系一般，脫鉤后維持原狀。第三，脫鉤政策實施后新成立的行業(yè)協(xié)會，沒有相關部門背景。筆者在調研時發(fā)現(xiàn)，松散型關系下的A市行業(yè)協(xié)會存在第二種類型的較少，主要是第一種和第三種。

脫鉤前，旅游協(xié)會是由A市旅游局帶頭成立的，觀賞石協(xié)會則掛靠在國土資源局，他們原先與政府的關系較為緊密，但在脫鉤后，政府不再干預協(xié)會的任何發(fā)展。

“原先我們就是旅游局成立的，脫鉤后領導們也都不在協(xié)會里任職。現(xiàn)在一般只有大型活動時我們會跟領導報告，但是不一定非要他們來，他們如果愿意參加，我們也是歡迎的。”（訪談記錄20190801 旅游協(xié)會）

“2017年協(xié)會準備出版《石譜》時需要幾十萬，國土資源局、園林局、文化局都準備提供資金支持，只有國土局和園林局給了，文化局原先分管的領導更換后就沒有下文。當時還說要安排一個副局長分管我們，結果一脫鉤，副局長也不管不問了。（訪談記錄20190810 觀賞石協(xié)會）

團膳協(xié)會是在工商行政管理局、市衛(wèi)監(jiān)所和市私營個體經濟協(xié)會有關職能部門的指導和支持下籌備完成的，原先的主管部門就不明確，脫鉤后直接轉為民政局指導。

“現(xiàn)在和政府的聯(lián)系只有民政局這邊，主要就是協(xié)會年審的時候，平常就是咨詢一些文件問題和政府的文件下發(fā)。以我們現(xiàn)在的工作來看，一般都是政府下發(fā)的任務會有一點接觸，像掃黑除惡的專題會議。政府對協(xié)會的支持也沒有太多，畢竟工作上沒有太大關系，我們都是自己進行的。”（訪談記錄20190805 團膳協(xié)會）

藝術培訓協(xié)會是在脫鉤后新成立的協(xié)會，原先就沒有掛靠的業(yè)務主管單位。現(xiàn)在更是處于一種非親非故沒人疼愛的狀態(tài)，無法獲得政府部門的關注。

“我們協(xié)會剛成立不久，政府活動的支持還是很少的，或者說我們和政府之間的交流較少，還沒有能夠引起政府足夠的關注。”（訪談記錄20190807 藝術培訓協(xié)會）

行業(yè)協(xié)會在松散型關系狀態(tài)下，很難尋求到政府資源的支持。不論是體制內生成的還是體制外生成的協(xié)會，面對已經失去的政府資源，在生存發(fā)展時，需要充分考慮到組織可獲得的其他資源，在組織的生存環(huán)境中尋求合適的互動主體。對于松散型關系的協(xié)會而言，依靠市場成為協(xié)會生存發(fā)展的關鍵因素。

（二）“自給自足”：市場需求的自主發(fā)揮

根據調研發(fā)現(xiàn)，脫鉤后行政機關對協(xié)會態(tài)度冷淡時，松散型協(xié)會的行動策略不會傾向于“熱臉貼冷屁股”，而是選擇依托市場發(fā)展壯大，或者保持現(xiàn)狀無欲無求。值得注意的是，這些協(xié)會都選擇與主管部門保持距離，究其原因，還是與協(xié)會自身的發(fā)展需求有關。

其中選擇依托市場發(fā)展壯大的協(xié)會，其行業(yè)發(fā)展本身就依靠市場，且具有較高的自主性，這與李學楠提出的“市場型協(xié)會”〔23〕較為一致。需要注意的是，本文認為現(xiàn)階段的市場型，是指脫鉤后協(xié)會的發(fā)展更依賴市場，由市場主導。也就是說，除了原先就是市場型的協(xié)會，還存在一批由政府主導型的協(xié)會轉變?yōu)槭袌鲋鲗偷膮f(xié)會。例如旅游協(xié)會和藝術培訓協(xié)會。

“以前我們協(xié)會都沒有什么旅游品牌活動。脫鉤前旅游局不讓收太多會費，沒有錢也就沒有自主性。但是脫鉤后我們把會員費用提高了，我們組織的活動也多了，可操作的空間就變大了。自己擁有決定權，會員單位也就慢慢活絡了，大家對旅游市場還是比較有信心的。”（訪談記錄20190801 旅游協(xié)會）

“本來我們也想將協(xié)會掛在文體廣電旅游局下面，后來大家商量了一下覺得不掛比較好，相對來說自由一些。畢竟藝術培訓行業(yè)還是依靠市場的，有了政府介入感覺會比較麻煩。”（訪談記錄20190807 藝術培訓協(xié)會）

另一種情況是，會員單位本身掌握更多的市場主動權，協(xié)會相對而言能夠給予會員的支持較少，只能給予輔助性服務，無法發(fā)揮統(tǒng)領作用，同時協(xié)會內部人力資源匱乏，因此協(xié)會對自身發(fā)展沒有規(guī)劃，更傾向于依靠會員單位維持協(xié)會的常規(guī)運轉。

“協(xié)會現(xiàn)在的狀態(tài)我覺得還蠻好的，我們這的工廠多，對團膳的需求量大。會員企業(yè)發(fā)展都依賴工廠的需求，大型工廠資源都在大型團膳企業(yè)自己手里。協(xié)會主要就是幫助一些需要零時配餐的小企業(yè)，大型的基本上都有固定合作。協(xié)會每個月25號提供菜品送檢服務，這也是我們會員單位自愿參加的。如果會員愿意就將菜品送去，協(xié)會統(tǒng)一出錢。會員加在一起也就二十幾家。”（訪談記錄20190805 團膳協(xié)會）

在這種狀態(tài)下，會員對市場和資源的掌控強于協(xié)會，而協(xié)會的存在對會員單位的發(fā)展并無實質性影響。因此，協(xié)會本身的發(fā)展目標較低，對政府支持的需求度也不高，行政機關的態(tài)度對協(xié)會的發(fā)展影響較小。

事實上，松散型行業(yè)協(xié)會的發(fā)展主要看市場需求，并且基本形成協(xié)會與會員單位之間的互動閉環(huán)。行業(yè)協(xié)會為會員單位提供一定的支持服務，如提供低價活動場地、供貨資源調配等，會員單位也為協(xié)會提供大型活動人員支持，進而產生資源依賴。在此過程中，政府部門的支持對于松散型協(xié)會而言并非必需品，只要市場有需求，行業(yè)協(xié)會就可以生存。資源依賴理論認為，組織之所以能夠生存下去，是因為所包含的活動足夠維持組織自身的運轉。這一觀點符合目前松散型行業(yè)協(xié)會的生存現(xiàn)狀。

六、結論

在上述分析的基礎上，我們可以總結歸納出地方性行業(yè)協(xié)會在脫鉤后的生存邏輯，即，脫鉤后協(xié)會與行政機關、會員單位（市場）之間的互動關系以及資源依賴的現(xiàn)狀。

從圖2可以看出，緊密型協(xié)會在脫鉤后發(fā)展狀態(tài)目前較為健康，協(xié)會內部運作以及外部資源調動良好，協(xié)會可以承擔起企業(yè)與政府之間溝通橋梁的作用。半松散型協(xié)會在脫鉤后向上無法獲取資源，向下無法得到會員信任，導致協(xié)會在政府與企業(yè)之間的作用較為雞肋，發(fā)展狀態(tài)處于病態(tài)。松散型協(xié)會盡管沒有政府資源支持，但是其與會員單位（市場）的良好互動在脫鉤后仍然可以保證自身的運轉，只是缺少政府資源使其難以擴大自身發(fā)展規(guī)模。綜上所述，在后脫鉤時代，緊密型與松散型協(xié)會或與政府或會員單位（市場），都可以形成至少一種的雙向互動關系，而半松散型協(xié)會卻難以形成雙向互動，因而生存與發(fā)展相較于其他兩類而言更為艱難。

此外，三種類型的行業(yè)協(xié)會雖然生存邏輯和發(fā)展狀態(tài)不同，但是在脫鉤后的發(fā)展過程中暴露出的問題仍具有相似性。根據A市調研情況筆者發(fā)現(xiàn)，除發(fā)展較為健康的緊密型協(xié)會外，其余兩類協(xié)會面臨的主要困境大概有三類，即：人力資源困境、組織資源困境和政治資源困境。其中，人力資源困境主要體現(xiàn)在缺少專職工作人員及員工經驗不足;組織資源困境主要體現(xiàn)在協(xié)會會費收繳困難及資源獲取渠道單一;政治資源困境主要體現(xiàn)在缺少合法性職權對行業(yè)進行治理。另外，筆者發(fā)現(xiàn)，脫鉤后不同類型的協(xié)會也對內部和外部發(fā)展進行了相應的規(guī)劃，其中，三種協(xié)會的內部規(guī)劃較為一致，都是從對規(guī)模影響力的基礎需求逐步轉變?yōu)閷T提供優(yōu)質服務和對協(xié)會運營規(guī)范的重視。而在外部規(guī)劃中，松散型協(xié)會對行業(yè)治理的自主權更為注重，半松散型協(xié)會則是期待與政府處好關系獲得支持，緊密型協(xié)會更多的是希望維持現(xiàn)有關系，保障協(xié)會的正常運作。

根據以上分析可以發(fā)現(xiàn)如下事實和結論：隨著國家政策的改變，行業(yè)協(xié)會的生存環(huán)境發(fā)生了變化。環(huán)境的變化促使一部分行業(yè)協(xié)會為了生存做出改變以適應環(huán)境，還有一部分行業(yè)協(xié)會仍在掙扎。資源依賴理論認為組織是利益的聯(lián)合體，它面臨著一個競爭性的、經常性沖突的、有需求的環(huán)境，并且還要從環(huán)境中索取缺乏的資源，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀充分印證了資源依賴理論這一觀點。然而，我們也可以發(fā)現(xiàn)，在國家政策改變后，行業(yè)協(xié)會生存發(fā)展所需要的資源的控制者已經發(fā)生改變。行政機關不再成為協(xié)會發(fā)展所需資源的提供者，而是將行業(yè)協(xié)會推向市場，減少行政因素對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的影響。

如今行業(yè)協(xié)會的發(fā)展方向應朝著市場化推進，但現(xiàn)階段的政會脫鉤并不能讓行業(yè)協(xié)會快速實現(xiàn)轉型，協(xié)會需要對資源依賴體系重新構建。因此本文根據三類協(xié)會脫鉤后的發(fā)展狀態(tài)提出如下建議：其一，緊密型協(xié)會在維持現(xiàn)狀的基礎上，利用好已有的政府資源，與會員單位加強聯(lián)絡。未雨綢繆，形成以服務品質為核心的協(xié)會凝聚力，增加服務內容，逐步加強市場資源依賴，以防政策變動帶來的資源匱乏，保障協(xié)會日后工作的順利開展。其二，半松散型協(xié)會需要對協(xié)會進行定位，明確協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃，即明確是以市場需求為主還是行政服務為主。根據規(guī)劃方向形成發(fā)展目標，可以考慮與其他協(xié)會搭建共同發(fā)展平臺，組織與組織之間互相幫助。通過資源的交換互助，改善資源依賴體系，擴大協(xié)會的影響力，加強會員黏性。其三，松散型協(xié)會在以市場化發(fā)展為主的前提下，對協(xié)會內部的規(guī)章制度進行完善，確保協(xié)會發(fā)展的規(guī)范性。同時，提升協(xié)會服務范圍以及品牌影響力，形成較強的認可度，積極參與政府購買服務的競爭，加強協(xié)會的競爭力。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕中央高校基本科研業(yè)務費“資源依賴理論視角下社會組織的自主性研究”（ 2013/B200207023）

〔作者簡介〕

孫旌程，河海大學公共管理學院社會學博士研究生;

王毅杰，河海大學公共管理學院教授，博士生導師，河海大學社會科學研究院副院長，江蘇 南京 211100。