通盤剖析、系統實施：高校治理現代化的策略抉擇
——基于對6所高校42位中層以上干部結構化訪談的分析①

2021-12-04 04:44:08楚江亭李彥青

武漢科技大學學報(社會科學版) 2021年5期

楚江亭李彥青

(北京師范大學教育學部，北京 100875)

推進高等學校治理現代化、辦好人民滿意的教育，是我國教育改革與發展的重要目標。近年來，國家陸續出臺了一系列引導、要求高校治理的政策文件，如2014年全國教育工作會議明確要求深化教育領域綜合改革，2017年中央全面深化改革領導小組審議通過《關于深化教育體制機制改革的意見》，2019年中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》等，這些文件均明確要求推進大學治理現代化，使機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。基于高校的社會定位及教育功能，需要把高校視為一個包涵內外關系的整體系統[1]，推進高校治理現代化，既要求政府部門按照法律法規的有關程序，集中精力做好頂層的制度設計、教育發展戰略與規劃、教育標準制定等，使政府角色由傳統的辦學者、評價者和直接管理者轉向宏觀調控者、服務者和間接管理者；同時，也要求高校自身樹立現代化的治理理念、構建完善的治理結構、創新內部治理制度、捋順治理機制，逐步形成系統完備、科學規范、多元共治、運行有效的現代高校治理體系。

基于對6所高校42位中層以上干部的結構化訪談，筆者發現，目前不少高校存在著治理理念比較滯后、大學章程“形同虛設”、黨政二元結構難以耦合、校院兩級權責失衡、配套制度規范缺失、治理監督保障難以發揮實效等問題。在分析、參照世界一流大學治理現代化經驗的基礎上[2]，筆者認為，作為一項系統工程的治理現代化，高校應大膽創新、勇于探索，不僅深刻理解治理現代化的涵義、樹立治理現代化的理念、完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的制度設計，而且在“依法治校、尊崇高校章程”的基礎上構建新型校院關系、推動管理重心下移、落實監督保障措施，進而使高校煥發新的生機與活力。

一、深刻理解治理現代化的涵義

在筆者的調查中，有一半以上的被訪談者對“治理現代化”的認識含混不清，對治理現代化的深層價值理解表層化、片面化。顯然，澄清“治理現代化”的含義、深層價值十分重要。治理(governance)，原本指非單一強權、多元協商中的管理，后引申為引導、說服、共同協作等，在傳統上其主要用于西方國家的政治及經濟活動之中。1989年，世界銀行等國際組織開始使用“治理”來代替“政治活動”“政治改革”，之后這一概念逐漸延伸到社會、文化及教育領域。治理理論的創始人詹姆斯·羅西瑙從制度的角度指出，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序[3]。治理理論的另一位創始人格里·斯托克從權力的角度指出：“治理的本質在于它所側重的運行機制并不依靠政府的權威和制裁……，治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡，意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。”[4]國內有學者參考上述兩位學者的界說認為：“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”[5]盡管不同學者的出發點、思維方式、觀點難以統一，但比較權威的理解是全球治理委員會的定義——機構和個人管理共同事務的諸多方式的總和，它是使沖突或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程，既包括要求人們服從的正式制度和規則，也包括各種非正式制度的安排[6]。可以看出，治理是與權力運用、制度設置、共同參與、效率提升、組織逐步成為自組織等密切相聯的。作為一項對社會共同事務管理和對各種利益調和的系統工程，治理的價值追求是最大限度地增進公共利益，內在隱含著必要的權力運用、制度安排、多元協商、提升效率等多種特性，既包含一整套具有共識的制度及規則，也涵蓋組織結構調整及采取的一系列活動過程等，治理過程不是命令、服從、控制，而是協商、參與、不斷改良；治理過程既涉及政府機構等公共部門，也涵蓋公司企業等私人機構[7]；治理不僅是一種由政府主導的自上而下的強制性制度變遷，包括組織中各種正式制度的出臺、實施與評價，而且也涵蓋組織、機構或個人等自下而上進行的誘致性制度變遷，涉及與非正式制度相關的約定、習俗、群體文化，以及組織內部各個主體之間有意無意的互動、隱性影響,等等。

現代化是指整個社會、個體走向現代社會的過程，涉及社會生活的深刻變革，不僅包含制度變遷、物質及文化產品豐富，也包括人的行為方式、精神品質等的深層改變。現代化理論的創始人阿列克斯·英格爾斯等指出，“現代化必須以人為核心……，必須要求公民具備某種品質、態度、價值觀念、習慣和意向等……，只有國民在心理和行為上都發生了轉變，形成了現代人格……，這個社會才能稱作是真正的現代社會。”[8]概括長期以來學術界的相關研究，現代化一方面指社會、組織等的制度變遷，另一方面指人的觀念、行為方式等的轉變，涵蓋社會文明進步、組織發展、人的自我實現，等等。

整合上述分析，高校治理現代化是為了最大限度地增進公共利益，由相關利益群體基于一定的制度與規則參與協商、權力制衡，組織形態逐步成為自組織形態，進而實現高校辦學目標的過程。其不再是傳統意義上單一的一元主體或自上而下的科層制管理，而是強調多元利益群體的權力劃分、相互制約與齊抓共管。高校治理現代化與傳統管理相比較，治理現代化是基于法治基礎的，治理結構是扁平化、分權制、制衡型的，治理方式是協商、制衡與互動；而傳統管理常常是人治的，管理結構是垂直、單向度、集權化的，管理方式往往是命令、要求與執行。從一定意義上可以說，高校治理現代化是當代高等教育的重建，是新時代大學組織發展以及育人方式的重新建構，其突出追求公共利益最大化，強調分權、制度化、協同化和高效化。

二、樹立高校治理現代化理念

依據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020年)》《中國教育現代化2035》等法規、文件，高校應首先確立“自主辦學”的基本理念，不僅要清醒地認識到政府、社會中介組織、高校等高等教育利益群體各自的角色和職能邊界以及權利義務責任，協調好三者之間的關系，同時也要大力推進高校內部治理結構建設，不斷調整和完善行政權力、學術權力和民主權力之間的關系，注重各治理主體的分權、共治與制衡，關注對全校師生員工的制度引領以及各類組織機構建設和各項校園生活服務，避免“一放就亂、一管就死”等傳統管理問題的產生[9]。參考世界一流大學內部治理現代化的做法，結合調研中被訪談者的反思及建議，以下兩方面的問題值得重視[10]。

第一，完善高校治理體系、健全相關制度規范。高校應基于自己的辦學定位，重新梳理并構建包括價值追求、治理內容、主體構成、治理方式及策略等要素在內的完整治理體系，全面完善學校原有的管理構架、各項規章制度及實施措施，將各治理主體、治理要素、基本內容、治理流程等按照高校治理的邏輯排列組合，既厘清高校內部各治理主體間的關系、合理劃分利益相關者的權力邊界和職責權限，同時，也不斷健全相關的制度規范、強化內部機構之間的相互制約與監督，既使各部門擁有應有的權力、配套的職能，又使部門之間便于協調與制衡，確保治理體系相對完整、各個組織機構之間協調運行以及全校治理過程良性進行。

第二，把“人才培養”“學術研究”放在首位。基于人才培養、學術研究是高校的中心工作，在治理現代化過程中，高校應將其作為所有工作的重中之重，不僅高度重視學生核心素養培養、教師隊伍建設、課程與教學改革、學科建設等，而且還需要加大力度完善各個領域的治理制度、健全相關組織機構及運行程序，如進一步規范學術委員會的職責、權利和義務，明確對成員進行必要的制度約束，重新設定規范以避免人才培養、學術研究受外界權力或有關機構干預，以及領導以身作則，營造良好的組織文化氛圍等，以保障高校教學、科研等重點工作的順利進行。

三、完善內部治理制度體系

從本質上說，高校內部治理現代化是一個解構傳統科層制管理機構及規則、建構新的組織機構及運行規則的過程[11]。因此，高校應在重新樹立治理現代化理念的基礎上，有針對性地彌補、調整、完善內部治理制度規范體系。

第一，進一步明確高校章程的核心地位，完善相關內容。作為高校的根本制度，章程上承國家教育法律法規、下啟各項規章制度，是規范高校內外部關系的基本準則，是推進高校治理現代化的憲章及綱領性文件[12]。為此，一方面，高校應進一步界定自主辦學的權力和義務，對舉辦者、辦學者的權力邊界與角色職責等進行明確劃定；另一方面，規范合理地設置校內各個治理主體的權力責任、行使規則等，對各權力機構的成員組成、人員比例、機構職能以及決策程序、議事規則、監督機制、意見反饋渠道等進行補充與完善。同時，對章程中的重要條款，如以學術委員會為代表的學術制度、以教師代表大會和學生代表大會為代表的民主參與制度等進行修改、補充，真正實現章程的頂層設計與組織機構設置、制度落實之間的有效聯動。

第二，完善“黨委領導下的校長負責制”。基于黨委的核心領導主要體現在把方向、管大事，以及貫徹落實“三重一大”決策制度等重大事務，由此，高校應在堅持“黨委集體領導、分工協作”的基礎上，不斷健全相關議事規則和決策程序，落實“集體領導、科學決策、黨政合作”的政策要求，既保障校長負責是落實黨委的集體決定，又使校長能夠自主、獨立地行使職權，開展行政及學術工作，通過“充分溝通、集體決策、有效實施、監督保障”等環節，使黨委領導下的集體決策能夠真正得到貫徹與落實。

第三，鑒于調研中發現的個別高校學術委員會章程作用有限、一些二級學院還沒有出臺正式的學術委員會章程等問題，筆者建議，高校應以章程為依據，不僅要進一步完善校級學術管理體系與組織架構，明確學術機構在人員組成、管理權限、議事規則、運行程序等方面的內容，如強調學術委員會成員的代表性、學科均衡性，保證學術委員會獨立、依法履行學科審議、專業設置、職稱評審、科研成果評定等職能，而且還應以高校學術委員會為主體，要求二級學院成立相應的學術委員會，完善相應的學術管理體系與組織架構，鼓勵其逐步形成“全面服務地方重大戰略需求、加快推進學科建設”的二級學院學術治理制度體系；同時，還應進一步明確學術委員會制度和黨政聯席會制度、教師代表大會制度、學生代表大會制度等在學術、行政、教學方面的邊界與職能，保證二級學院學術委員會既能獨立地做出決策，又能與行政工作有機聯系，使其能夠真正付諸實施并發揮作用。當然，高校也應在經費、人事、資源等方面給予二級學院相關政策的傾斜和支持，以保障二級學院在學術研究等方面能夠自主決策、自主落實。

第四，健全教職工代表大會制度。根據我們的調查，目前許多高校的教職工代表大會在學校治理中的作用發揮非常有限。盡管個中原因很多，但其中之一是一些高校教職工代表大會的定位、機構設置、組織規則、代表產生、職責權限、議事程序等不規范、規定不合理，如突出教職工主體性不夠、領導代表數量遠多于一般教師、教師代表沒有自由提問機會，等等。顯然，這一制度需做進一步的完善，特別是在保障教職工主體性、積極性的基礎上，鼓勵代表認真行使職權、落實監督職責，如涉及學校未來發展、教師招聘以及職稱評審、師生員工生活等重大事項，包括高校發展戰略規劃、學科建設、財務預決算報告、教職工績效津貼辦法、校園食堂改建等，均需經過教職工代表大會的審議和討論。同時，還應關注教職工代表大會在事前知情、事中檢查、事后監督作用的發揮，如物資設備采購、專項修繕等均需保證教職工代表的參與，接受相關的問責和監督，以此來保證這一制度的有效落實以及教職工代表的有效參與、評議過程的公平公正等。

第五，進一步完善學生民主參與制度。鑒于目前一些高校管理中忽視學生參與、學生治理主體作用不能發揮等問題，高校應深刻認識到學生參與高校治理，既是高校提升治理能力的重要體現，也是大學生實現民主權力、維護自身合法權益的重要途徑[13]。為此，高校不僅應在章程中將學生權力明確呈現、重視學生的各種權利及義務，而且還應通過完善學生代表大會、團代會和學生社團等機構的章程、組織架構、議事規則、代表產生、運行機制等，保障學生提出的涉及課程學習、專業設置、院系管理、畢業就業、生活服務等意見建議能夠快速反饋到相關職能部門，并得到有效解決。由此，既保證學生群體的參與權、監督權，豐富學生民主參與的途徑與方式，又提升了作為高等教育利益相關者參與高校治理的成效，為人才培養質量的提升奠定基礎。

四、構建新型校院關系

基于二級學院既是構成高校的基本行政機構，又是人才培養、學術研究和社會服務的重要場所及基地，所以，如何落實二級學院辦學自主權、激發師生員工的積極性、提升辦學效益，也是被訪談者提出問題和反思建議最多、最期望能有所改變和創新的治理領域。為此，高校應高度重視管理重心和相應的人財物權下移，落實二級學院辦學的主體責任，明晰其權力職責、議事規則、運行程序等，為新型校院關系構建打下堅實的分權、制度建設基礎[14]。

第一，將二級學院作為實現高校治理現代化目標和發揮高校功能的主體，明確高校和二級學院在行政管理、科研、教學、監督及評價等方面的權力及職能邊界，使二級學院擁有足夠的規劃發展權、財務權、人事權、資源配置權、對外合作權等，最大限度地激發二級學院的辦學活力，激勵師生治理主體性的發揮。同時，明確校級管理部門的權限與邊界，克服以往存在的職能越位或缺位問題，在逐步轉變管理部門工作方式的過程中限制、減少對二級學院的管控，避免管理上的主觀隨意性，發揮其宏觀指導、服務咨詢、監督保障等功能，逐步形成“宏觀有序、微觀搞活”的校院兩級治理的良好局面。

第二，完善二級學院內部治理結構，提升治理能力。鑒于目前多數高校正在進行深化綜合改革的現狀，我們建議，高校在不斷加強學科建設、人事財務、資源配置等方面制度建設的同時，應注重引導二級學院不斷完善內部治理結構、運行機制，建立完備的二級學院制度體系。針對師生員工反映強烈、治理難度大、易出現管理漏洞的領域，應明確要求強化制度規范、檢查監督，如要求二級學院必須健全黨政聯席會制度、學術委員會制度、學位委員會制度、教職工代表大會制度、學生代表大會制度等，從機構設置、運行機制上明晰二級學院黨政職能分工，強化制度管理，引導學院由傳統的科層制管理走向扁平化、分權制、制衡型的治理[15]，并通過辦院理念創新、治理結構重構、治理流程再造、管理職能轉變等，減少二級學院的管理層級，整體提升二級學院的治理能力和水平。

第三，在關注二級學院治理的同時，還應通過制度創新，加強二級學院間的合作、學科交叉與融合[16]。高校應注重完善二級學院之間，以及一級學科內不同學科間的資源整合、平臺建設和優勢共享，重視在學科建設、重大項目研究中的學科交叉與融合，以及各種資源的統籌使用、協調發展，如通過集中相關學科、集群研究領域、集成研究課題等途徑，形成協同創新的管理機制；通過設立不同二級學科合作的“研究院”“攻關團隊”“創新中心”等一體化的學術機構，構建學院間學術研究新高地；通過“基線探索-系統平臺-團隊合作-人才培養”模式形成促進青年教師專業成長的有效途徑等，由此，有力地促進二級學院人才培養、學術研究質量及水平的提升，激發師生內在的工作動力。當然，還可利用人工智能等手段，不斷推進“智慧學院”建設、“一鍵式”系統服務等，構建以學科體系為核心的縱橫交錯、方便快捷的二級學院網絡式、扁平化的治理模式，為師生搭建多元化的教學、科研、社會服務合作平臺，營造良好的校園文化環境。

五、落實治理監督保障措施

在調研中，被訪談者一致認為，要深入推進高校治理現代化，就必須真正落實監督保障措施。為此，高校一方面應以高校章程為依據，不斷完善各項檢查、評價、督導等制度，補充增加教職工、學生群體參與相關事務的議事程序、途徑、方法等細則的制定，明晰師生主體權力的邊界與職責，重視把師生權益落到實處；另一方面，通過多種活動不斷提升師生參與學校事務的意愿及能力，關注師生對辦學定位、辦學規模、學科劃分、課程設置、培養方式、招生就業、社會實踐等方面提出的意見及建議，注重師生員工與校領導、管理層之間的溝通與協調，確保師生主體的參與、評價與監督能夠真正發揮作用，達到最佳效果。

為使政府部門、社會中介組織、全校師生員工、學生家長、社會人士等系統地了解辦學信息，更好地參與學校治理，高校還應按照有關要求試行校務、校情公開。可利用學校網站、各種公眾號、新聞媒體等途徑，公開的內容應涵蓋近年來學校改革發展的各個領域，如校情概況、組織機構設置、高校發展戰略規劃、學科建設方案、年度工作計劃、學科專業發展、招生就業、監督工作、各類規章制度，等等。同時，還應開辟多種渠道，如領導接待日、開放校長及院長信箱等，提升高校治理的透明度，方便社會各界及師生員工的評價與監督。

總之，作為一項系統工程，高校治理現代化是平衡高校內外部利益相關者權力、職責的重要舉措，目的是促進高校公共利益的最大化；核心是重塑高校章程、完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的制度體系；關鍵是建立新型校院關系，實現管理重心下移，協調好政治權力、行政權力、學術權力、民主權力之間的關系；保障是形成既能權力制衡又能激勵師生員工積極性的評價及監督體系，從而為高校組織辦學目標的實現鋪平道路、保駕護航。

注釋：