國家治理現代化視域下黨內法規建設的若干思考

劉 箭，向春華，黃仕友

國家治理現代化視域下黨內法規建設的若干思考

劉 箭，向春華，黃仕友

(武漢紡織大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430073)

黨內法規是社會主義法治體系和國家治理體系的重要組成部分，與國家法律一體同為黨治國理政的重要工具。國家治理視域下的黨內法規應具備四個方面的特點。法治是國家治理的基本方式，必須注重黨內法治與國家法治的辯證統一和有機融合，應從三個方面完善黨內法規制度建設，應根據國情黨情進一步完善黨內法規制度建設與國家治理的科學發展路徑。

國家治理現代化；黨內法規建設；協調銜接

縱觀百年黨史，黨內法規已成為“黨要管黨、全面從嚴治黨”、鞏固黨的執政地位和加強黨的集中統一領導的規制保障。進入新時代，習近平總書記多次提出并強調“堅持依法治國、依規治黨”。將制度建設貫穿于黨的建設是黨中央圍繞黨的建設總體布局所作的重大理論和實踐創新，黨內法規已納入社會主義法治體系。黨的十九大報告以及十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，反復強調要“依規治黨”并“形成完備的黨內法規體系”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央結合新的時代條件和黨治國理政的實踐要求，將黨內法規納入我國法治體系一體建設、同步推進，取得顯著成效。涉及黨內法規的研究機構、科研項目、學術會議和科研成果急遽增長，理論與實踐都取得了積極成果。但也存在以下不足：第一，現有成果對黨內法規制度建設的歷史邏輯研究相對薄弱。學界對特定時期的黨內法規制度建設有一定的研究成果（如新中國成立以來、新時代以來等），但無論從時間跨度和內容審視，缺乏植根建黨百年宏闊歷史時空研究黨內法規制度建設經驗教訓的理論成果。第二，既有理論研究多停留于政策層面的一般闡釋與宣講，部分研究滯后于建設實踐。在方法論上，大多是演繹思維，基于現有規范體系與建設實踐在歸納基礎上的演繹研究尚顯不足，歷史與邏輯、理論與實踐、歸納與演繹密切結合的理論成果較少。第三，研究內容同質化現象較為突出。另外，在很多理論問題上還存在一些爭議。基于中國共產黨的領導是我國憲法確立的政治制度，中國特色社會主義最本質特征是中國共產黨的領導，黨對國家的興旺發達具有不可或缺的重要因素等諸多原因，筆者認為，應在“全面依法治國”戰略背景下，通過理論探討和實踐探索，促使黨內法規建設不斷得到發展。本文擬就國家治理現代化視域下黨內法規建設的若干問題進行初步探討。

1 國家治理現代化視域下黨內法規制度建設特點

在“堅持全面依法治國”，“依法治國與依規治黨有機統一”被確立為新時代治國基本方略和推進國家治理現代化的重要舉措的境遇下[1]，在運用唯物史觀對黨內法規的理論邏輯和歷史邏輯進行系統深入研究的基礎上，科學把握黨內法規特點具有重要的意義。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。”據此，國家的治理就是要靠制度，法治社會中的制度主要體現為法律，黨內法規雖然同法律有不同之處，但黨內法規是社會主義法治體系的重要組成部分，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”肩負“推進國家治理體系和治理能力現代化”的黨內法規制度建設應具備四個方面的特點：

第一是政治性與人民性的統一。黨的政治建設是黨的根本性建設，任何一項黨內法規都內含著制度選擇和價值取向，只有良法才能達到善治，要以黨的政治建設統領黨內法規建設。要總結建黨百年來，尤其是執政七十多年來正反兩方面的歷史經驗和教訓，站在民族復興和對人民負責的高度，不斷加強黨的政治建設，從嚴治黨，管好管住九千多萬黨員。人民性是馬克思主義與生俱來的理論品格，黨的一切工作必須以最廣大人民群眾根本利益為最高標準，黨的宗旨是全心全意為人民服務。從某種意義上說，從嚴治黨其實就是體現了法治的人民性，黨雖然是執政者，但沒有任何自己的特殊利益和特權，不能也不會凌駕于憲法和法律之上，廣大黨員干部更是需要嚴格要求自己，認真踐行黨內法規和法律賦予自己的職責，甘為人民的公仆。

第二是規范性與實踐性相統一。科學立法也是黨內法規制定程序必須遵循的原則。其規范性主要體現在合法性、可行性和科學性等三個方面。就合法性而言，黨內法規首先是不能違背憲法和法律的相關規定，其次是不能違背黨章的基本原則。可行性主要是指制定的黨內法規必須具有目的性和可操作性，不能為立規而立規。科學性主要是指黨內法規制定要符合客觀規律，要擯棄違規立制、憑空建制。黨內法規制度內涵、架構、體系的規范性源于實踐，服務實踐，防止脫離實踐、主觀臆斷，同時，還應關注黨內法規制度執行監督的規范性與實踐性，防范執法不嚴、監督不力。另外，規范性與實踐性還體現在黨內法規與國家法律、依法治黨與依法治國的關系，要建構邏輯嚴密、切實踐行的法制體系，防止自相矛盾與內耗。

第三是法治（他律）性與自律性相統一。黨內法規實施的對象是黨組織和黨員個人。理想狀態是每個黨員和黨組織都自覺接受黨內法規的約束，履行自己的職責，發自內心認可并接受黨內法規的要求。但隨著極少數腐敗分子的落馬，說明現實狀態下還有極少數黨員不能自覺遵守和執行黨內法規。因此，監督黨內法規實施是一項非常重要的工作，在工作中要強調四個結合：黨組織集體的法規制約與黨員個體的自律相結合；黨依法治國與黨內法規建設、組織自律相結合；依法治國、依法治黨與以德治國、以德治黨相結合；黨內法規制度建設與黨員個人、家庭、親屬遵法守紀、遵德守規相結合。

第四是繼承性與創新性相統一。首先要從古今中外傳統法制文化出發，取其精華去其糟粕，傳承中華民族和其他民族治國安邦，特別是中國共產黨百年法規建設的優良傳統，在實踐中不斷創新黨內法規建設；其次，要傳承黨治國理政、依法治黨與依法治國相結合的科學理論與成功實踐及其創新經驗，積極探索新時代黨內法規建設的趨勢，破解發展中的難題；最后，批判地借鑒當下其他國家、政黨法規建設、國家治理、內外部治理的有益經驗，結合我國國情黨情，科學評估后再決定是否為我所用。

2 國家治理現代化與黨內法規制度建設的關系

國家治理現代化主要是指國家治理體系的現代化和國家治理能力的現代化。法治與國家治理體系和治理能力有著內在的聯系和外在的契合。法治是國家治理的基本方式。依法治國、依法執政、依法行政、嚴格執法和公正司法，決定了推進國家治理現代化本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。[2]中國特色國家治理體系最鮮明的特點是黨領導一切。習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。”只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。這既是對黨領導人民治理國家的歷史經驗、成功實踐的高度概括，也是對新時代推進國家治理體系和治理能力現代化根本原則的科學闡釋。黨內法規與國家治理現代化存在本質的聯系和相互促進關系。兩者都是黨領導下人民意志的反映。[3]一方面，黨內法規屬于社會主義法治體系的組成部分，在法律未規范的治理領域，可以在黨內針對社會治理等國家事務“試點”，在條件成熟時，再通過正常程序，將黨內法規所體現的黨內意志上升為國家法律，二者得到統一。另一方面，自我治理與治國治理是黨的治理所涵蓋的基本內容，在黨內法規不宜上升為國家法律的情況下，要通過黨內法規的法治化、規范化、體系化等黨自身建設的成效對國家治理產生輻射和影響力。

黨領導人民治理國家的基本方略是“依法治國”。法治的本質是規則之治、規范之治，“依法治國”的關鍵是黨堅持依法執政，各級政府履行依法行政；“依法執政”作為黨治國理政的基本方式，將國家治理納入規范化和法治化軌道，擯棄“人治”實行“法治”、防范“亂治”確保“善治”、杜絕“弊政”創設“良政”。黨內法規與國家法律都是黨治國理政的重要工具，是國家治理體系的重要組成部分，國家治理現代化視域下的黨內法規制度建設，必須注重黨內法治與國家法治的辯證統一、有機融合，尤其要注意二者的相互銜接和協調。黨內法規作為管黨治黨和鞏固黨的領導地位的有效制度，是我國法治體系的有機組成部分，依法治黨是依法治國的前提和保障，能否依法治黨、依法治國決定著國家治理的成敗，政黨的興衰。通過黨內法規制度建設從嚴治黨，能增強黨的范導力、執政力。實踐中，尤其要注重黨內法規的規范與教化作用，督促黨內領導干部培養法治思維，提高法治素養。這對于推動法治社會、法治國家的建設極為重要，決定著全面依法治國的成效，也是卓有成效地推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。

3 國家治理現代化視域下黨內法規制度建設的具體方案

自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，把“形成完善的黨內法規體系”作為“建設中國特色社會主義法治體系”的內容之一，同時黨中央先后印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要 (2013－2017年)》、《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃 ( 2018－2022年)》對黨內法規體系建設提出了總體要求，使黨內法規制度建設進入了一個高速發展的階段。為了切實推進黨內法規制度建設，2017年黨中央又制定了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，將上述剛要和規劃提出的工作目標進一步具體化。與此同時，去年年底和今年年初黨中央又相繼印發了《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》和《法治中國建設規劃（2020－2025年）》，進一步明確指出“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證”，“健全黨內法規體系。堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，不斷完善黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規，構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系。”上述相關文件對黨內體系建設指明了方向和著力點。筆者認為，應重點從以下幾個方面做好黨內法規建設工作。

一是做好頂層設計，不斷提高黨內法規制度的立法質量。頂層設計必須根據黨中央的工作中心和法治國家建設的要求展開。黨的十九大報告提出了“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的總體要求。中央全面依法治國委員會第二次會議亦強調“推動形成比較完善的黨內法規制度體系”。據此看來，當前黨內法規制度建設還不完善，在很多領域還存在制度漏洞和空白。相關職責部門要根據系統觀念，及時制定立法規劃，統籌推進黨的組織、紀律、監督等領域的立法工作，同時還要立于國家治理的角度，全盤考慮相關法規的出臺與國家治理的各種關系。《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的立法質量提出了要求，明確了制定權限，完善了制定程序，健全了保障機制。同時，保持了適度的前瞻性，增強預見性、適應性，目的性，創制應必要、穩慎，注意與國家法律的配套。一部黨內法規的出臺，必須經過充分的論證和調研，多方聽取社會各界的意見。通過嚴格的制定程序，促進黨內法規質量的不斷提高。

二是做好黨內法規的立、改、廢工作，使黨內法規清理工作常態化、規范化、程序化。實踐中由于黨內法規建設得到黨中央的高度重視，相關部門對立法工作“情有獨鐘”，耗費大量的人力、物力來完成創制工作。但黨內法規必須體現黨中央的工作中心和“依法治國”的具體實情。近年來，我國社會經濟呈現飛速發展的態勢，黨內法規建設也必須適應這種情形，在注重創制的同時，還應對已不適應國家法律、黨內狀況和社會治理的黨內法規制度視情況及時修正或廢止。要把黨內法規清理工作和黨內法規創制工作置于同等重要的位置，以保證黨內法規整體的權威性和系統性。

三是做好黨內法規與法律在國家治理中的相互協調銜接工作，不斷提高國家治理能力[4]。如前所述，黨內法規與國家法律的內在一致性決定了二者是可以相互協調銜接的。協調銜接的目的仍然是黨治國理政所需。從學理觀點看，黨內法規可通過法定程序上升為國家法律。但不能否認的是黨內法規與國家法律畢竟存在很多區別，對二者的相互協調銜接必須進行理論上的探討。首先，協調銜接應確立基本的原則。從“全面依法治國”戰略建設的當下出發，應體現國家法律優于黨內法規的原則，即黨內法規不能與國家法律相抵觸。其次，應明確哪些黨內法規可以上升為國家法律。一般而言，涉及國家事務管理等的黨內法規可以上升為國家法律，涉及黨組織自身建設、黨的紀律建設等的黨內法規不宜上升為國家法律。任何制度變遷都有風險，先在黨內實行，可以給制度培育及規則的生成、作用提供必需的時間，有助于其在實施中不斷調整，趨向成熟，最大限度避免因不確定性而遭致的高風險。[5]

4 黨內法規制度建設與國家治理要求相契合的科學發展路徑

一是基本原則：總的原則是堅持黨內法規制度建設與國家治理一體化、協同化，推進國家治理體系和治理能力現代化[6]。其一，黨內法規制度建設，必須服務于依法治國戰略目標，充分發揮引領范導作用，在實踐中率先垂范。其二，黨內法規制度建設必須立足全面從嚴治黨的現實需要。治黨是治國的前提，也是治國的關鍵；中國共產黨百年發展史表明，黨內法規作為黨的高度自律，既是推進自我革命的制度保障，也是提升執政水平和領導能力的重要保障。其三，黨內法規制度建設要契合國家治理的現實國情與實踐[7]。擯棄以西方法學為崇的法理形而上學、評價標準和參照系的積弊，基于中國國情與實踐，實現黨內法規和國家法律有機統一，完善治理體系、提升治理能力。

二是具體路徑：首先，從現實問題出發。針對黨內法規制度建設和國家治理中存在之不足，深刻認識到黨內法規對推進國家治理體系、治理能力建設的重要地位及作用。其次，遵循歷史和邏輯相統一。反思百年來黨內法規建設、社會主義法制建設歷程，認真總結經驗教訓。根據馬克思主義制度建設和法治思想，探討黨內法規的一系列概念、特征、類別、構成與功能，把握黨內法規與國家法律、社會規范、國家治理等的邏輯關系，拓展研究路徑、建構理論框架。其三，系統思維、整體推進。黨內法規制度建設是系統工程，必須運用系統思維方法，一體化、協同化推進。一是現實性與前瞻性相結合，兼顧從嚴治黨和依法治國的現實需求與未來發展，闡明其辯證統一關系，明確治黨即為治國，治國必先治黨，治黨是治國的前提和關鍵，治國是治黨的實踐延伸與檢驗標準。二是關聯性與區別性相依存，黨內法規表現出與法律的相似性和關聯性[8]，但其本質又不具備法律特性，兩者是并列關系，而非從屬或代換關系。三是獨立性與體系性相結合，縱觀黨內法規制度建設史，具體法規因時因事而制，又伴隨不同時期政治任務逐步完善，最終建成內涵科學、程序規范、架構完整、運行有效的黨內法規制度體系。四是溝通機制與轉化機制創新相結合，因黨內法規和法律的不同屬性，建立黨內法規與法律立法溝通機制、黨內法規上升為法律的轉化聯動機制，確定兩者銜接的基本原則和具體實施辦法等。

[1] 倪春納. 論完善黨內法規體系建設的路徑選擇[J]. 科學社會主義, 2019，(3): 69-75.

[2] 張文顯. 法治與國家治理現代化[J]. 中國法學, 2014，(4): 5-27.

[3] 金成波. 依規治黨與黨內法規制度建設[J]. 長白學刊，2016，(3): 76-81.

[4] 郭世杰. 黨內法規與國家法律銜接協調路徑探析[J]. 長白學刊，2020，(4): 83-89.

[5] 呂品. 黨內法規體系構建的若干問題思考[J]. 南京社會科學，2018，(12): 88-94.

[6] 王勇. 論黨內法規的制度屬性[J]. 中共中央黨校（國家行政學院學報），2021，(3): 113-120.

[7] 陳金龍. 新時代制度治黨的科學指南[J]. 理論學刊，2019，(1): 26-31.

[8] 周望. 論黨內法規與國家法律的關系[J]. 理論探索，2018，(1): 22-31.

Reflections on the Construction of Inner-party Laws and Regulations from the Perspective of National Governance Modernization

LIU Jian, XIANG Chun-hua, HUANG Shi-you

(School of Marxism, Wuhan Textile University, Wuhan Hubei 430073, China)

Intra-party regulations are an important part of the socialist rule of law system and national governance system, and together with national laws, they are an important tool for the party to govern the country. The inner-party laws and regulations under the perspective of national governance should have four characteristics. The rule of law is the basic way of national governance. We must pay attention to the dialectical unity and organic integration of the rule of law within the party and the rule of law in the country, and we should improve the construction of the party's laws and regulations from three aspects. The scientific development path of the establishment of the party's laws and regulations and the country's governance should be further improved in accordance with the national conditions and party conditions.

Modernization of national governance; construction of laws and regulations within the party; coordination and connection

劉箭（1970-），男，副教授，博士，研究方向：馬克思主義法學.

2019年湖北省社科基金前期資助項目（19ZD113）.

D26

A

2095－414X(2021)06－0071－04