鄉村振興背景下閩北地區“四好農村路”建設現狀及發展對策

■盧舒舒，張燕彬，杜喜朋

（1.福建林業職業技術學院，南平 353000；2.南平市交通事業發展中心，南平 353000）

近年來，我國“四好農村路”建設取得了跨越式發展，為群眾出行、農產品運輸和旅游資源開發提供了更為便捷的渠道，為農村聚集了人氣、帶去了財氣，成為搭建城鄉融合發展的重要一環。 南平市山多路險，農村公路“建、管、護、運”難度大，自然地理區位和經濟地理區位長期制約著當地農村公路進一步發展。 因此，在鄉村振興戰略大背景下，如何結合閩北實際，全面提升農村公路服務能力，為農業農村現代化建設打下堅實基礎，讓農村公路在鄉村振興中打好頭陣，挑起大梁，推動“四好農村路”發展邁向新臺階，是一項亟待解決的課題。

1 閩北地區“四好農村路”建設現狀與意義

1.1 建設現狀

南平市地處閩、浙、贛三省交界，位于福建北部，又稱“閩北”，轄區幅員面積2.63 萬km2，占福建省的1/5。 截至2020 年底，南平市農村公路年報統計列養總里程為13 246.8 km，其中，縣道2 268.3 km，鄉道5 664.4 km，村道5 314.2km，約占福建省總里程的1/7，共有橋梁3 337 座。 全市已打造1 個國家級示范縣、2 個省級示范縣、35 個市級示范鄉鎮。“十三五”期間，全市累計投資46.4 億元，新改建的農村公路2 023.5km，實現建制村通硬化公路率、農村公路列養率、具備條件的建制村通客車率、縣級農村公路機構設置率達到“四個100%”[1]；縣、鄉道養護示范提升工程總里程突破3 000 km， 危橋改造工程196 座， 農村公路設置安裝護欄總里程達3 698 km，安全生命防護工程累計投入36 719 萬元，單車道增設錯車道1 800 km。 總體上，南平作為福建省農業大市，“四好農村路”建設規模和速度走在全省前列，為推動鄉村振興發揮了先導和基礎支撐作用。

1.2 建設意義

1.2.1 促進“產業興旺”與“生活富裕”

（1）促進“交通運輸+農村物流”融合發展。 南平市依托我連網、村村拼、余網等信息平臺，構建了覆蓋農村三級物流綜合配送網絡體系。通過招商引資，落地閩北電商快遞產業園項目，據統計，建成后將直接帶動就業1 000 多個， 間接帶動就業近5 000 多人；落地閩江源（南平）臨港綜合物流園等多個城市綠色配送、多式聯運、無車承運人等新興運輸服務類項目， 為南平市農產品對外流通提供商業平臺。（2）促進“交通運輸+生態旅游”融合發展。 南平市將“青山碧水藍天”與“美麗農村公路”有機融合，盤活公路沿線鄉村資源。 建成了65 個“三位一體”精品示范村；武夷山國家公園星桐線生態公路連接線在2019 年旅游接待總人數1 669.94 萬人次，旅游總收入354.66 億元，公路交通助力經濟社會發展的成效不斷凸顯。 （3）促進“交通運輸+便民惠民”融合發展。急人民所需，大力解決通行會車瓶頸。全市大多農村公路都是臨水、臨崖路面，改造難度大，投資成本高，且多數自然村人口稀少，暫不具備單改雙條件。 “十三五”以來，全市合計下達市級補助資金1 680 萬元，對1 800 km 單車道增設錯車道，切實將有限資金用在最需要的地方。（4）促進“交通運輸+精準扶貧”融合發展。建立“養護扶貧”新模式。通過設置鄉村道養護公益性崗位或者將部分鄉村道養護承包給貧困戶，穩定貧困戶就業，實現了公路養護和群眾增收、脫貧。扎實開展駐村幫扶工作。近年來，省派南平市駐村干部進駐91 個村，堅持將鋪設“四好農村路”作為駐村工作的民心工程，爭取資金，落實項目。

1.2.2 促進“生態宜居”與“治理有效”

在“四好農村路”建設過程中，結合疫情防控集中開展農村人居環境品質提升行動, 為全面打贏新冠肺炎疫情阻擊戰奠定了堅實的基礎；注重黨建引領公路沿線環境整治，推進美麗鄉村特色景觀帶建設，從而改善群眾的居住環境、美化村容村貌；并帶動了“廁所革命”工程實施及農村其他公路服務設施日益完善。 這五年來，南平市積極探索構建“美麗農村路+”的模式，建陽麻沙、武夷山興田推動了水南村、 南源嶺村創建了全國有名的美麗休閑鄉村，打造出“生態宜居”、“治理有效”的新鄉村。

1.2.3 促進“鄉風文明”

通過“四好農村路”建設，一方面農民群眾有了更多與外界溝通、交流的機會，群眾的眼界變開闊，生活舉止更文明，精神境界再升華，人文風貌煥然一新；另一方面加快補齊了農村地區基礎設施和公共服務短板，尤其是教育、醫療、文化的普及，方便學生上下學，使病患者能及時就醫，有效提升了群眾的文明素質。

2 閩北地區“四好農村路”建設中存在的主要問題

2.1 農村公路建設標準不高、抗災能力弱

南平市建制村通達路線通暢率雖達100%，但夏季山洪災害、冬季雨雪凍融等自然災害頻發，公路水毀災情嚴重，道路交通阻斷現象仍不同程度存在，加之農村公路多臨水臨崖建設，投入標準低，缺橋少涵，設施薄弱，抗災能力弱，據統計，全市1 631 個行政村中已通“雙車道”四級以上公路的只有628 個，僅占38.43%，占比全省最低。 現狀農村公路亟待提檔升級，農村路優質率距離鄉村振興建設目標差距較大。 與此同時，上級災毀補助資金與災毀保險理賠資金總和僅占修復總投資的50%左右，地方配套資金要求多。 部分區鄉鎮、村財政較弱，鞏固的養護經費來源渠道仍未創建，故因籌集配套資金難導致損毀公路、橋梁未及時維修的現象普遍存在，期間大大增加了周邊群眾的出行難度。

2.2 管養責任落實不到位， 群眾參與管護的積極性不足

農村公路“重建設輕管養”的傾向仍舊嚴重，受鄉村道養護資金緊缺、 路長APP 實施成效參次不齊、管養履行不到位等因素的影響，部分鄉村道無常態化管護、甚至常年無管護，加之農村公路建管護主體職責單位仍然是地方黨委、政府，群眾主人翁參與意識不強，愛路、護路僅是寫入“鄉規民約、村規民約”的一紙協議書，缺乏參與農村公路建管護運工作的積極性， 致使現狀鄉村道不同程度損毀，縮短了鄉村道路使用年限。

2.3 融資渠道相對單一，養護資金缺口大

目前，農村公路建設、養護資金來源以中央車購稅補助資金和省級補助資金為主， 并通過銀行貸款、農民籌資、以工代資為輔的方式籌措資金，農村公路建設籌融資難度較大，特別是貧困地區，縣鄉政府財力薄弱，配套資金難以得到落實。南平市在2010 年就全面實現了村村通，水泥混凝土路面使用年限均在10 年以上，安全水平、通行能力、耐久性較弱，加之近年來重載交通的持續增加，路面破損嚴重，急需開展重鋪工作。 但是由于養護資金緊缺， 僅能對部分路段開展裂縫修補和破碎板修復工作。 如建陽區徐大線被運載車輛超載、重型設備經常性途經，導致水泥路面完全破損，影響群眾出行。

2.4 全市未列養的村道多，未報部的橋梁多

目前， 南平市年報數據庫中村道列養里程為5 355.5 km， 部分通行政村及通自然村道路已建設成為四級路，符合納入年報數據庫但未納入，預估里程約1 300 km，現有的3 388 座橋梁中有457 座橋梁未報部，其中已有部分橋梁符合報部條件。 因未列養公路無專項配套資金補助， 資金缺口大，導致養護任務加重，許多村道出現“沒人管”的局面，路況不佳，尚未真正做到“有路必養、有人管養，有錢管養，養必到位”。

2.5 基層公路站管理技術人員緊缺， 養護精細化程度不高

各縣（市、區）農村公路養護管理所、各鄉鎮公路站管理技術人員緊缺（基本只有1～2 人），且鄉鎮公路站管理人員無編制現象普遍。 而鄉鎮是管理養護農村公路的主力軍，養護管理機構和養護單位人員的心態、觀念還未從粗放轉變為精細，各鄉鎮公路站管理水平不高，管理養護難度大，養護作業人員未養成精細化的操作習慣， 養護水平提升速度較慢。 加之農村公路養護資金及鄉鎮管理機構運行經費投入欠缺、養護作業隊伍不固定、養護技術力量、裝備水平不足等問題突顯，屢屢出現缺管缺養現象。

3 鄉村振興背景下閩北地區“四好農村路”建設發展的對策

3.1 理順權責約束機制，破解管理難題

一是完善管理體系建設，建立“市級考核，縣為主體”的農村公路管理體制。 南平市人民政府應及時修訂出臺《南平市公路管理條例》《南平市人民政府關于進一步創新農村公路管理體制機制的實施意見》[2]，從多方面對我市農村公路管理提供政策支撐。 加強鄉鎮管養機構扶植，持續深化“路長制”，構建各盡其責、責權統一的責任體系。 二是健全公路治超長效機制。 加快推進公路科技治超全省試點工作，推行數字公路智能化管理系統，探索推廣電子圍欄、人臉識別等技術，推動交通、公安、市場監督等跨部門互通共享，提高執法效能。 采取路運警聯動方式，探索建立閩江水域聯合監管長效機制。三是構建考核體系。 市級層面應加強監督，定期檢查，年度考核，并把考核結果與投資獎懲緊密掛鉤、建立健全追責問責機制等；縣級層面應加強監管力度、施行符合實際的考核制度， 將工作分塊細化并實行目標管理，讓新改建成的農村公路成為小康之路。

3.2 完善養護長效機制，破解養護難題

一是全力推進專業化養護。 重點要招引培育一批立足本地實際的養護管理企業；加強專業化養護管理人才隊伍建設， 培養造就一支專業知識豐富、技術技能精湛的一線農村公路養護作業隊伍（尤其是提高橋梁、 隧道養護人員的業務能力和專業技能），在全市范圍內推廣順昌巡查經驗，多部門共建生態共治巡查監管機制；可聘請一些當地退休公路站站長具體指導農村公路的日常保養工作。 二是加快推動市場化養護。 積極探索符合南平市市情的農村公路多元化養護新模式。 鑒于南平市自然地理區位差和區域經濟發展水平差距較大，加之農村公路點多面廣的特點，尚無法全面按照市場機制施行全域專業化養護，建議借鑒松溪縣、光澤縣等鄉道捆綁招標方式，結合各縣（市、區）實際情況，推動鄉道全部或部分社會化養護；實行村公路沿線村民領養和家庭分段承包；撬動社會資本投入，如企業認養、捐資養護； 建立公路養護助力脫貧攻堅工作機制，設置公益性崗位，將有能力、有勞動力的建檔立卡貧困戶接收為養護專管員， 解決貧困戶就業問題，讓其走上脫貧路。 三是加大科技興養力度。 一方面對各轄區內管養的農村公路進行全面細致的摸底排查，及時更新現有農村公路狀況基礎數據和農村公路完善“六標準”基礎數據。 依托基礎數據庫信息，合理有序的安排大中修養護計劃，實施養護示范提升工程； 另一方面充分發揮信息化管理優勢，實行全市農村公路管理APP 使用情況常態化通報機制， 以每周一通報、 一月一小結的形式對各縣（市、區）APP 使用進行考評，確保全市APP 的使用發揮其效。 四是加大愛路護路宣傳力度。 可以通過與福建電視臺合作制作宣傳專題片， 利用新媒體、因地制宜設置路側宣傳標語、 安全動漫等多種形式，與公路沿線村民和建材企業、毛竹加工廠、礦廠等簽署《愛路護路交通協議書》，開展法治宣傳進企業，各級公路管理機構開通相應的檢舉通道，讓愛路護路最終達成全民共識。

3.3 建立多元投入機制，突破資金瓶頸

一是積極發揮資金使用效益。 將美麗鄉村建設資金優先用于“四好農村路”建設，將專項資金著重向“四好農村路”建設傾斜，切實達到讓有限資金充分發揮最大效益。 二是健全完善穩定養護資金投入機制。 落實市、縣兩級對農村公路養護配套資金的安排，針對未列養的村道，提議從地方財政收入中拿出部分列為專項資金， 并納入年初的財政預算，專門用于農村公路養護， 彌補養護資金不足的問題。 市級應加強縣（市、區）農村公路養護資金專項審計，確保農村公路養護資金正確使用、規范管理和安全有效。 做好農村公路災毀保險投保工作，確保全市農村公路災毀保險全覆蓋，有效地緩解全市農村公路災毀搶通和災后修復的資金壓力。 三是積極開辟籌資渠道，創新融資方式。 可采取“權責清晰、中央撥一點、市縣擠一點、社會捐一點、受益群體給一點”的辦法，通過面向社會各界轉讓道路、橋梁冠名權、綠化權、挖掘公路沿線廣告效益、開發沿線經營項目，發動受益企事業單位和個人自愿捐款以及充分利用農村地區農產品、旅游資源、礦產資源等優勢靈活的招商引資等多種方式，拓寬“四好農村路”建設資金籌集渠道。 四是合理進行建設成本的節約。 通過與知名高校如福州大學、廈門大學等合作，將四新技術應用和推廣到農村公路建設當中，從技術措施上節約建設資金、降低成本，全力提升南平市“四好農村路”建設水平。

3.4 梳理良性運營機制，突破發展難題

一是優化農村公路網絡。 在完成農村公路節點連接程度通達、路網道路交通條件通暢目標任務的基礎上，加快城鄉客運服務一體化進程，鼓勵實施縣城周邊20 km 農村客運公交一體化運行或通公交工作，推廣“互聯網+道路客運”模式，利用農村客運網絡預約平臺，通過運行小型化車輛、區域運營等方式，滿足邊遠鄉村群眾出行需求，完善城區-鄉鎮-建制村三級運輸網絡。 推動縣城至鄉村旅游與農村客運一體化，將旅游景區、產業園區、綜合交通樞紐站、特色村鎮等重要經濟節點銜接起來，加速“三產路”的建設進程。 推進紅色旅游公路、旅游主題公路服務區等建設， 促使交通運輸與旅游、康養、文娛等產業聯合發展。 二是提升運營水平。 加快推動運輸車輛提檔升級，聚力推進“互聯網+運輸服務”深度融合發展，全力發展“選點定制”“網約定制”“個性化定制”等新型服務，加快運輸組織模式創新，持續推廣應用建陽區“云掛車”平臺，實行掛車共享，加快推動甩掛運輸新發展，實現降本增效，持續規范網約車許可工作，督促網約車企業落實主體責任。 三是營造良好的出行環境。 牢固樹立綠色發展理念，將其貫穿于“四好農村路”建設發展全過程，以“不破壞就是最好的保護”為基準，重視山區農村公路的設計，合理選擇線形走向和建設指標；堅持將農村公路附屬設施與主體工程一體化“三同時”，努力營造“暢通、潔凈、綠色、優美、安全”的農村公路通行環境。

4 結語

農村公路建設是實施鄉村振興戰略的重要基石，鄉村振興是人民群眾的殷切期盼，推動南平市“四好農村路”高質量建設，讓“四好農村路”建設在鄉村振興中大有作為，關鍵在于準確把握“四好農村路”創建工作的新形勢新要求，結合實際情況進一步明確“建好、管好、護好、運營好”農村公路的具體要求和技術指標，全力推進創建工作，多措并舉破解資金瓶頸，節約集約利用土地資源、資金，完善管養體制，充分利用農村公路，使“暢潔綠美安”的公路在閩北山區盤繞青山綠水間蜿蜒伸展，打通了農村經濟發展崛起之路，公路串聯起了南平市鄉村振興的新圖景，一路譜寫農村美百姓富產業興生態美的南平新篇章。