陜南移民與三峽移民工程之比較研究

余咪咪　張凌寒

摘 要：陜西省2011年啟動了避災扶貧移民工程，涉及陜南安康、漢中、商洛三市，計劃搬遷240萬人。如此大規模的移民工程，在我國只有三峽移民工程能與其相提并論。因此本文從各個角度將三峽移民工程與陜南移民工程作比較研究，借鑒三峽移民工程的經驗，探討陜南移民工程的研究重點，為具體的移民工作提供借鑒和參考。

關鍵詞：陜南移民；三峽移民；移民安置

1 陜南移民工程概況

陜南位于秦嶺山脈以南，陜西省南部地區，總面積74017km2，包括漢中、安康、商洛3市，以滑坡、崩塌、泥石流為主的地質災害隱患數量多、分布廣、密度大、頻率高、危害嚴重，威脅群眾的生命安全，制約當地經濟發展。為避災扶貧，改善陜南地區人居環境質量，陜西省2011年啟動陜南移民搬遷安置工程，規劃在2011～2020年，將搬遷240萬人，超過3市總人口的25%。移民搬遷安置是一個長期而且復雜的過程，如果沒有切實可行的政策引導，可能會帶來新的問題和隱患。因此分析國內外類似的移民安置工程的經驗和教訓，為陜南移民安置提供借鑒。長江三峽庫區120萬移民遷建安置是一項巨大工程，自1994年開工已經進行了17年時間。陜南移民240萬人，其復雜程度目前只有三峽移民工程能與之相提并論。陜南移民搬遷安置工作開始不久，各項政策還不夠完善，可以借鑒三峽工程的經驗，保障后續工作的順利推進。

2 陜南移民與三峽移民工程的比較

2.1 相同之處

三峽與陜南均屬于山水地理特征比較突出的地域，人口與土地資源的矛盾非常突出。三峽移民采用的是“后靠安置”與“外遷安置”兩種安置辦法，三峽庫區荒坡地儲量小，僅采用后靠安置解決不了120萬移民，所以才將40多萬農民外遷，才能保證農民的失地補償安置。陜南三市大部分地區坡地多、土層薄、質量差、產量低，生態環境敏感度高，土地資源非常緊缺，陜南移民數量多，又基本是農民，因此人地矛盾會更加突出。

2.2 不同之處

2.2.1 人口構成與類型

移民構成不同，安置策略也不同。三峽移民中城鎮移民大約占到總數的68%，主要側重的是這些移民的后期就業問題。陜南移民主要為農民，安置要考慮農民的失地補償和生活問題。

三峽移民搬遷主要是工程移民，陜南移民主要是避災扶貧，搬遷類型包括地質災害、洪澇災害、扶貧、生態移民和工程移民五種，每類移民的策略都不同。

2.2.2 安置區域

三峽移民主要是沿長江流域的省市安置，包括東部沿海地區和長江流域的25個省市183個縣市，人口相對分散，容易解決。陜南移民安置主要在陜西省南部解決，人口龐大，加上土地資源緊缺，城鎮的基礎條件也比較差，在安置區域的選擇上比三峽困難。

2.2.3 安置資金來源

三峽工程是國家水利樞紐工程，移民資金主要由國家投入，至2005年底國家已累計投入510億元。陜南移民主要通過省級財政扶持、地方配套、中央財政統籌、項目支持、對口支援和群眾自籌等六部分籌措。”陜南人口占全省24%，而財政收入只占全省2.4%，經濟基礎差、底子薄，移民搬遷存在巨大的資金缺口。所以如何籌措資金，保障移民搬遷安置是迫切要解決的問題。

3 三峽移民對陜南移民工程的借鑒

3.1 合理的產業推動

重慶市2010年的《移民工作報告》中提到：“三峽移民年遷建跨度時間長，受經濟轉型、政策設計等諸多因素影響，移民搬遷安置遺留問題特別是政策使遺留問題仍然很多；庫區產業空虛狀況尚未得到根本性改變。”原因是三峽庫區基本沒有骨干企業，第一產業弱、第二產業缺、第三產業單一，經濟的發展沒有可持續性。所以有學者提出來必須大力運用和發展循環經濟，調整庫區的產業機構，逐步推進庫區的經濟發展。

3.2 重視移民“后”的社會問題

經追蹤調查總結，三峽移民主要的社會問題有四：一是與遷入地居民之間的矛盾，涉及到與遷入地居民土地等資源的公平分配等問題；二是生產生活方式變化帶來的不適應；三是安置政策不到位、后期扶持跟不上難以發展，土地難以保障，就業難、收入低；四是文化傳統的保留與發展。

解決這些問題主要采取了以下途徑：加大后期扶持力度，創造就業機會；妥善處理遷入地居民與移民的關系；做好移民的思想工作。

3.3 合理規劃，科學建設

為保障三峽移民工作有序順利的進行，長江水利委員會編制了三峽移民安置規劃，包括農村移民安置規劃、移民安置區環境保護規劃、城鎮遷建規劃、防護工程規劃等內容。圍繞這些規劃，出臺了一系列的法規、大綱和細則，形成了一套科學系統的規劃支撐體系，為安置和后期建設提供了科學的依據和指導。

3.4 重視生態環境保護

三峽移民安置對環境保護極為重視，采取了一系列措施：對污染嚴重企業就地關閉，防治水土流失，城鎮的垃圾污水處理等。但是重慶市2010年的《移民工作報告》中提到：“生態環境承載壓力巨大，水污染防治和地災治理形勢較嚴峻，生態環境建設與保護任務仍然繁重。”

陜南移民搬遷安置的一個重要原因就是自然災害。如果安置不當，可能導致災害轉移、搬家，產生新的生態、環境、災害問題。因此，如何維護生態環境的完整性和可持續發展是我們必須要研究的問題。

4 陜南移民安置研究重點

4.1 抓城鄉統籌，以城市化推進移民安置

移民安置不是簡單的從一點搬到另一點的簡單問題，而是涉及到區域、城鎮、鄉村的協調發展，需要統籌安排，把移民安置納入到城鎮的統籌發展中來，既有效解決了移民安置問題，同時也推動了地區的城鎮化建設。

4.2 制定合理的推進機制，分期建設

陜南移民規模龐大，必須制定合理的推進機制，分期分批建設。陜南三市各級政府要按照搬遷安置的總體規劃以重點鎮建設為載體，堅持政府主導、政策扶持、企業推進和獨立運營、分步實施的思路，將移民安置與小城鎮建設、農民進城和發展農業產業化有機結合，推進陜南移民搬遷安置工作。

4.3 突出產業特色，開發移民經濟

陜南移民安置要充分利用政策優勢，把資源優勢轉變為產業優勢，制定合理的產業政策。由于大部分遷出地有豐富的生態資源和礦業資源，可結合退耕還林，確定以二三產業為主的產業結構，鼓勵發展采礦業、旅游業、文化產業、林副業、食品加工業等產業，在發展產業的同時注重對生態環境和歷史文化的保護。

4.4 重視后期扶持工作，穩定移民

移民的穩定是移民工作的重中之重，所以陜南移民一定要重視后期扶持工作。結合產業發展，創造就業機會，加強移民的社會生活保障，開展職業技能培訓，增加移民受教育機會，對移民從扶持發展到自力更生。

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作者簡介：余咪咪（1976-），女，講師，西安理工大學土木建筑工程學院教師，西安建筑科技大學博士研究生，研究方向為城市規劃與城市設計。