城市公共服務與受雇農民工的就業質量
——基于長三角地區的實證研究

諸 萍

(浙江紅船干部學院 經濟學教研室,浙江 嘉興 314000)

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會提出要實現更加充分更高質量就業，并將強化就業優先政策作為扎實推動共同富裕的重要舉措。農民工群體作為我國產業工人的主體及推動經濟社會發展的重要力量，其就業質量長期處于相對低位，與城鎮戶籍勞動力相比還存在較大差距[1-2]。努力提升農民工群體的就業質量，既是經濟社會高質量發展的客觀要求，也是提升勞動者幸福感、獲得感的主觀需要[3-4]，更是“十四五”時期推動農民工市民化的政策重點所在[5]。

與此同時，不少研究已證實，城市公共服務是決定人口流動和勞動力配置的重要因素[6-8]，也是決定農民工永久遷移和定居行為的重要因素[9-11]。城市公共服務作為吸引農民工進城務工/經商、乃至落戶的重要“拉力”，已愈發受到社會各界的普遍關注。但目前盡管胡斌紅、楊俊青的研究曾提出并驗證了城市公共服務對農民工的就業質量與城市定居意愿具有正向調節作用[12]，但在該研究的假設中并未對城市公共服務與就業質量的關系做深入的理論探討。除此之外，不同類型公共服務對農民工的就業質量是否存在相似的促進作用，這種影響是否存在顯著的代際差異，這些問題不僅關乎農民工群體的全面發展，更關乎我國公共服務體系的優化完善，以有效應對社會轉型背景下勞動力就業需求的不斷變化。在此背景下，本研究利用微觀調查數據和宏觀城市數據去探討城市公共服務與農民工就業質量的關系，無疑具有重要的現實意義。

二、文獻梳理及理論假設

就業質量的研究始于20世紀70年代初，從美國的“工作生活質量”，到國際勞工組織的“體面勞動”和歐盟的“工作質量”，再到近期的“高質量就業”，其相關研究正在逐步豐富完善[13]。其中，以就業質量為主要內容的“體面勞動”理念的影響最為廣泛。“體面勞動”是指促進勞動者在自由、公正、安全的環境下獲得體面工作機會，并給予勞動者尊嚴感與價值感，這一理念提出后便得到了國際社會的廣泛認同[14]。國際勞工組織還進一步構建了“體面勞動”的指標體系，具體包括就業機會、不可接受的工作、足夠的收入和生產性的工作、合理的工作時間、工作的穩定性和安全性、工作與家庭生活的平衡、就業中的公平待遇、勞動安全、社會保護、社會對話與勞動關系、經濟與社會背景等11項測量屬性[15]。不難發現，“體面勞動”同時涵蓋就業數量和就業質量兩層含義，但更偏重于后者,因而就狹義而言，體面勞動的程度就是就業質量的水平，而體面的勞動就是高質量的就業[16]。而就業的外部環境又主要體現于國家或地區的政策方針等方面。顯然，城市公共服務作為調節宏觀經濟社會的重要政策工具，也應囊括其中。

但就目前來看，大多數研究忽略了“城市公共服務”這一因素在分析勞動力就業質量時的嵌入性，即“城市公共服務”不僅是勞動力所處就業環境在宏觀層面的一個重要體現，更是考察其體面勞動過程中必須納入的經濟與社會背景。在研究勞動力就業質量時，若離開了對城市經濟結構、社會結構等的理解及對“城市化”這一社會變遷方向的把握，那很多問題都將難以得到很好的解讀。加之受戶籍制度的影響，外來務工人員目前尚無法完全平等地享受與遷入地勞動者同質同量的公共服務，從而導致現有研究中“城市公共服務”在農民工高質量就業中的作用常常被忽視。但誠如夏怡然、陸銘所言，流入地的公共服務對于外來人口并非完全排他[17]。更準確來說，在現有戶籍管理制度下，教育、就業、醫療服務等特殊性公共服務仍主要向戶籍人口提供，非戶籍人口享受到的這類服務水平相對較低，但文化、交通、生態環境等一般性公共服務對外來人口的限制較小[17]。鄒一南在研究戶籍制度改革中也曾將前者歸為戶籍利益相關的公共品，而后者則為非戶籍利益相關的公共品，兩者最大的區別在于公共服務排他性特征的強弱[18]。換言之，農民工群體在遷入地城市可平等地享受與本地市民相同的一般性公共服務，但僅有限地享受特殊性公共服務，且主要受限于城市戶籍管制情況的影響。因此，“城市公共服務”(包括一般性公共服務和特殊性公共服務)有必要也完全有可能被納入農民工就業質量的研究框架中。

城市公共服務對農民工就業質量的影響可能是多方面的。田艷平、馮國帥的研究發現，城市公共服務總體上對就業質量具有促進作用，但不同層次公共服務的影響效果不一，其中醫療和教育等基本型公共服務對就業質量的影響最大，而文化、基礎設施、生態環境等發展型公共服務及信息服務、社會保障等提升型公共服務對就業質量的影響則相對較弱[19]。由此可見，城市公共服務對就業質量的影響存在較大的內部異質性。由于本研究的對象為雇員就業身份的農民工群體，加之其在遷入地的特殊性，在研究城市公共服務對農民工就業質量的具體影響時，有必要根據公共服務排他性特征的強弱進行劃分并建立合理假設。據此，本研究提出了如下兩個基本假設：

假設一:一般性公共服務對受雇農民工的就業質量具有顯著的提升效應。

假設二:特殊性公共服務對受雇農民工的就業質量同樣具有顯著的提升效應，即便是在有限享受特殊性公共服務的情境下。

本文借鑒張曉菲等劃分農民工代際的方法，將1978年之前出生的界定為老一代農民工，1978—1988年出生的界定為中生代農民工，出生于1988年及以后的農民工則為新生代農民工[20]。其中，老一代農民工出生于國家嚴格管控人口遷移的改革開放前，是第一批投身于社會主義市場經濟建設的農業轉移人口；中生代農民工出生在改革開放初的過渡時期，其工作和家庭生活已進入相對穩定的狀態；新生代農民工出生于經濟快速轉型期，也是受信息時代影響最為明顯的一代。不同代際的農民工，社會經歷與成長環境的時代差異導致其受教育程度、生活方式、社會認同、價值觀念等存在明顯的差別，從而影響其對自身“公民”權利的追求。已有研究顯示，相比于非新生代農民工，新生代農民工的人力資本、社會資本都更具優勢[21]，但其外出務工的經濟動機相對減弱，而更渴望獲取個人的發展和自由,體驗不一樣的生活方式[22]。 新生代農民工的價值觀念也趨于理性化，對事物的看法普遍基于社會環境和個人條件的現實認知而非感性的判斷，更清醒地意識到提高自身能力的需求[23]。 與此同時，由于新生代農民工的勞動環境和就業條件總體上優于傳統農民工，這使得他們更加重視自己“工人”的職業身份，也更加看重其“公民”身份的落實，這包括農民工及其子女有權在城市中平等地享受包括教育、醫療等在內的各類公共服務[24]。換言之，新生代農民工因其全新的社會群體特征，尤其是價值觀念的更新和權利意識的提升，使得城市公共服務在其高質量的就業中有著更為重要的影響。據此，本研究進一步提出了如下兩個基本假設：

假設三:一般性公共服務對雇員就業身份的新生代農民工就業質量的提升效應，較傳統農民工更為顯著。

假設四:受戶籍管制的影響，特殊性公共服務對受雇農民工就業質量的影響存在顯著的代際差異，甚至對新生代農民工就業質量存在顯著的負面效應。

三、數據來源與變量說明

(一) 數據來源

本文實證研究使用的數據來自2017年全國流動人口動態監測調查以及2017年《中國城市統計年鑒》。其中，個體和家庭層面數據源自前者，而城市層面數據源自后者，再將兩類數據進行匹配。由于本文關注的是城市公共服務對受雇農民工就業質量的影響，且選取長三角地區為例，因此選擇的個體為雇員就業身份且流入地為江浙滬皖三省一市的樣本。所用數據進行以下處理：(1)僅選擇戶口性質為農業的樣本；(2)僅選擇流入地為浙江省、江蘇省、安徽省和上海市的樣本；(3)僅選擇五一節前做過一小時以上有收入工作的樣本；(4)刪除就業身份為雇主、自營勞動者或其他身份的樣本，僅保留就業身份為有固定雇主的雇員和無固定雇主的雇員樣本。經過樣本篩選后，最終得到樣本數為14594個。本研究的樣本數據將利用統計軟件SPSS18.0進行相關的分析。由于本研究關注的是受雇農民工的就業質量、該因變量為連續變量，故選擇使用線性回歸分析模型進行研究。

(二)變量界定

1.因變量：受雇勞動者的就業質量

考慮到數據的可得性，本文主要從勞動報酬、工作強度、工作穩定性、社會保障四個維度構建受雇農民工的就業質量指數[12]。在就業質量四個維度的數據基礎上，再對流動人口就業質量綜合指數進行測算，主要參考Erhel等的客觀就業指數[25]。首先，需要對各維度指標進行標準化處理。由于工作強度為負向指標，需要對工作時間指標進行反向處理，采用1減去工作時間標準化處理。然后，再采用等權平均加權計算就業質量綜合指數。

2.自變量：城市公共服務

基于前文的文獻回顧，并綜合洪俊杰等[10]、田艷平等[19]以及楊義武等人[26]的研究定義，選取公共教育、公共醫療衛生、社會保障和就業服務(作為一項)、公共交通、生態環境、公共文化6個維度來衡量城市公共服務，并根據公共服務的排他性特征強弱，將公共教育、公共醫療衛生、社會保障和就業服務三項歸入特殊性公共服務，而公共交通、生態環境、公共文化歸入一般性公共服務。

基于公共服務投入—產出視角，選取特殊性公共服務和一般性公共服務的具體指標。其中，特殊性公共服務采用人均教育支出、小學師生比、中學師生比、中職教育師生比、人均醫療衛生支出、每萬人醫院衛生院床位數、每萬人醫生數、人均社會保障和就業支出(作為一項)8個指標來進行衡量；一般性公共服務采用每萬人擁有公共汽電車數、每萬人出租汽車數、人均道路面積、人均城市維護建設資金支出、建成區綠化覆蓋率、城市污水處理率、生活垃圾無害化處理率、每萬人圖書館藏書量8個指標進行衡量。由于特殊性公共服務和一般性公共服務相應的各指標間存在很強的相關性，直接放入估計模型將產生嚴重的多重共線性問題，因此我們將特殊性公共服務和一般性公共服務兩組變量分別采取主成分分析的方法，分別取第一主成分得分值納入模型(1)特殊性公共服務的第一主成分的方差貢獻率為72.53%,“一般性公共服務”的第一主成分的方差貢獻率為63.36%。由于主成分的得分值出現負值，不便于經濟意義的解釋及后續分析，本文對所有城市公共服務的得分值加上3，調整為正數，這樣調整并不改變城市間公共服務供給質量的相對差異，也不改變回歸結果。。

由于受戶籍制度的影響，農民工群體在遷入地城市僅能有限地享受特殊性公共服務，因此必須將這種影響考慮在內。本文主要參照鄒一南等的做法[27]，采用戶籍人口與常住人口之比來衡量“戶籍管制”的程度，且該比值越小，表示戶籍管制越嚴格，因而能享受本地戶籍人口同等的特殊性公共服務的可能性也越低。基于此，“戶籍管制下的特殊性公共服務”，本文采用特殊性公共服務第一主成分得分值與戶籍管制得分值的乘積進行測度。同時，為檢驗戶籍管制對兩類公共服務的影響差別，“戶籍管制下的一般性公共服務”，采用一般性公共服務第一主成分得分值與戶籍管制得分值的乘積進行測度，該指標也將被納入模型中進行分析。

3.控制變量

通過梳理國內關于農民工就業質量的相關文獻，本文主要選取性別、年齡、民族、教育年限、婚姻狀況、本份工作時間等個人特征數據，流動范圍、流動年限等流動特征數據，以及城市行政等級、人口規模、產業結構、職工平均工資、失業率等城市特征數據作為研究的控制變量。具體變量描述見表1。

表1 相關變量的描述性統計(N=14594)

四、實證分析

(一)基本回歸結果

表2報告了一般性公共服務、特殊性公共服務等城市特征影響受雇農民工就業質量的回歸結果。在模型1中，我們只考慮了兩類不同類型的城市公共服務對受雇農民工就業質量的作用，結果發現一般性公共服務和特殊性公共服務均存在顯著的正向效應，且后者的回歸系數是前者的三倍多。模型2是在模型1的基礎上，再加入年齡、性別、民族、教育年限、婚姻狀況和本份工作時間等個體特征變量，發現一般性公共服務和特殊性公共服務仍然保持顯著的正向效應，但兩者的系數均明顯下降。模型2的結果還顯示，受雇農民工隨年齡的增長，就業質量先上升后下降；與女性農民工相比，雇員身份的男性農民工就業質量相對偏低；與少數民族的農民工相比，雇員身份的漢族農民工就業質量相對更高；教育年限與受雇農民工就業質量的關系表現為正向相關，即受雇農民工的受教育程度越高，其就業質量也越高；在婚與否與農民工就業質量的高低則并無顯著的關聯。模型3是在模型2的基礎上，繼續加入流動范圍、流動時間等流動特征變量，但特殊性公共服務和一般性公共服務的估計系數依然顯著為正，只是影響強度有所增減。同時，跨省流動農民工相較于省內流動者的就業質量顯著更低，而伴隨流動時間的增長，受雇農民工的就業質量呈上升趨勢。模型2和模型3的結果表明，受雇農民工的就業質量不僅受個體特征、流動特征等微觀因素的影響，還同城市公共服務等宏觀因素密切相關。

為進一步驗證城市公共服務對就業質量的作用效果，模型4進一步加入了城市等級、人口規模、產業結構、職工平均工資、失業率等其他城市特征變量。結果發現，當同時控制了微觀和宏觀兩個層次的變量之后，一般性公共服務和特殊性公共服務在1%水平上依然對農民工的就業質量有顯著的提升作用。其中，一般性公共服務供給每增加1個百分點，受雇農民工的就業質量會增加1.922個百分點；特殊性公共服務每提高1個百分點，受雇農民工的就業質量會增加2.213個百分點。這說明，在控制其他條件(且農民工群體可在遷入地平等享受各類城市公共服務)的情況下，教育、醫療、社會保障與就業等特殊性公共服務對農民工就業質量的重要性略高于文化、交通、生態環境等一般性公共服務。在此情境下，其他城市特征變量對受雇農民工就業質量的影響也基本符合預期。遷入地城市的行政等級越低、人口的規模越大、第二產業的占比越高、職工的平均工資越高以及城鎮的失業率水平越低，受雇農民工的就業質量也傾向于較高。因此，我們初步認為遷入地城市所能提供的公共服務水平是影響受雇農民工就業質量的重要因素。

(二)穩健性檢驗：戶籍管制的影響

受我國戶籍制度的影響，外來務工人口在遷入地城市還無法完全平等地享受本地的公共服務，尤其是與戶籍利益密切相關的教育、醫療、就業等特殊性公共服務，因此研究必須考慮到戶籍制度對城市公共服務供給所帶來的影響。同時，為比較戶籍制度對不同類型公共服務的相對作用大小，研究逐一分析了戶籍管制與一般性公共服務、特殊性公共服務的四種排列組合(即模型4、模型5、模型6和模型7)，從而檢驗在戶籍限制下城市公共服務是否還會顯著影響受雇農民工的就業質量。

研究結果顯示，在控制了相關變量后，一般性公共服務和特殊性公共服務對受雇農民工就業質量的影響不盡相同。其中，遷入地城市所能提供的一般性公共服務，對受雇農民工的就業質量具有顯著的提升效應，且受戶籍管制的影響較小。對比模型4和模型5、模型6、模型7中“一般性公共服務”的相關系數，可以看到，其回歸系數均在統計學意義上顯著為正，且取值接近(系數分別為1.922、1.861、1.880和1.905)。換言之，文化、交通、生態環境等公共服務對雇員身份的農民工實現更高質量就業發揮著重要作用，且這類公共服務對外來務工人員的限制較小而具有相對穩健的提升效果。由此可見，實證結果支持本研究的第一個假設，即認為一般性公共服務對受雇農民工的就業質量具有顯著的提升效應(見表2、表3)。

表2 城市公共服務與受雇農民工的就業質量：基本回歸結果

表3 穩健性檢驗：戶籍管制下的城市公共服務與受雇農民工的就業質量

相較之下，遷入地城市所能提供的教育、醫療衛生、社會保障和就業服務等特殊性公共服務對受雇農民工就業質量的作用效果，則在很大程度上受遷入地城市戶籍制度的影響。對比模型4和模型5中“特殊性公共服務”的系數，可以看到，其對受雇農民工就業質量的影響明顯降低，雖在統計學意義上依舊顯著，但系數從2.213快速降至0.891，降幅超過100%，這表明當戶籍管制僅作用于特殊性公共服務時，增加該類公共服務的供給雖有助于提升農民工的就業質量，但效果會大打折扣。對比模型6和模型7中“特殊性公共服務”的系數，可以看到，其對受雇農民工就業質量的影響同樣明顯降低，系數從1.424快速降至-0.195，降幅亦超過100%，并在統計學意義上不再顯著，這表明不同于一般性公共服務，特殊性公共服務更易受戶籍制度的影響，且對外來務工人口的限制較大，因而特殊性公共服務對農民工就業質量的影響很大程度上取決于該地的戶籍管制程度。由此可見，本研究的第二個假設不完全成立，即特殊性公共服務對受雇農民工就業質量的影響受戶籍管制的調節，而其作用效果也并非一定是積極的。

(三)異質性分析：代際差異的視角

不同時代的勞動力對職業發展、工資待遇、勞動環境、城市服務等都可能存在不同的需求，這一部分我們將重點考察不同代際農民工的就業質量對城市公共服務的異質性反應。表4中的模型8至模型16，分別報告了老一代農民工、中生代農民工和新生代農民工的異質性回歸結果。

表4 城市公共服務與受雇農民工就業質量影響的代際差異分析

就總體而言，城市公共服務對受雇農民工就業質量的影響存在較大差異，且公共服務受戶籍管制影響的程度也不盡相同。在不考慮戶籍管制的情境下，特殊性公共服務對老一代農民工和中生代農民工的就業質量具有顯著的正向效應(系數分別為3.309和3.027，分別見模型8和模型11)，而一般性公共服務則對中生代農民工和新生代農民工的就業質量具有顯著的正向效應(系數分別為2.967和1.632，分別見模型11和模型14)。在考慮戶籍管制的情境下，特殊性公共服務對新生代農民工的就業質量非但無益反而具有顯著的負面影響(系數為-1.225，見模型16)，而一般性公共服務依舊對中生代農民工和新生代農民工的就業質量具有顯著的提升效果(系數分別為3.259和1.672，分別見模型13和模型16)。

這一方面說明，特殊性公共服務對農民工就業質量的作用效果較易受戶籍制度的影響，而一般性公共服務所受影響相對較小，上述觀點再次得到印證；另一方面也說明，伴隨經濟社會的發展和社會主要矛盾的變化，新生代農民工的更高質量就業對文化、交通、生態環境等一般性公共服務表現出更強烈的需求，而對特殊性公共服務則不甚敏感。特別是在戶籍管制廣泛影響各類城市公共服務供給的情境下(見模型16)，特殊性公共服務對新生代農民工的就業質量還表現出了顯著的負面影響，這說明受戶籍管制的影響而無法平等享受教育、醫療、社會保障與就業等特殊性公共服務不但無益還會有損于新生代農民工的就業質量。相較之下，老一代農民工的更高質量就業對一般性公共服務不甚敏感，且僅對非戶籍管制下的特殊性公共服務相對敏感，但在戶籍管制的情境下這種影響也不再顯著。這是因為老一代農民工更多地只將城市作為打工賺錢的暫居地，對農村具有較高的認同感和歸屬感，也更能忍受自己在城鎮中的相對弱勢地位，而新生代農民工更渴望獲取個人的發展和進步，也更為積極地爭取和保護自身的基本權益，當其無法同等享受基本權益時，新生代農民工的就業質量也更易受損。由此可見，本研究的假設三和假設四是基本成立的，即一般性公共服務對新生代農民工就業質量具有更為顯著的提升效果，在戶籍管制的情境下特殊性公共服務對農民工就業質量的影響存在顯著的代際差異，并對新生代農民工的就業質量存在顯著的負面影響。

五、研究結論及政策建議

本文利用2017年長三角地區流動人口動態監測的微觀數據與長三角41個地級市的城市特征數據，運用多元線性回歸模型探討了一般性公共服務、特殊性公共服務對受雇農民工就業質量的總體影響及其代際差異。研究結果顯示，受雇農民工的就業質量不僅與微觀的個體特征直接相關，而且還明顯地受宏觀城市特征的影響，其中包括城市所能提供的各類公共服務。但是，依據排他性特征強弱所劃分的一般性公共服務和特殊性公共服務，對受雇農民工就業質量的影響不盡相同。其中，一般性公共服務對受雇農民工的就業質量具有較為穩健的提升效果，而特殊性公共服務對其就業質量的作用則并不穩健。通過進一步的檢驗發現，在戶籍管制廣泛影響各類城市公共服務的情境下，增加一般性公共服務供給對實現農民工更高質量就業仍然發揮著重要作用，而增加特殊性公共服務的供給卻無法有效提升農民工的就業質量。同時，城市公共服務對受雇農民工就業質量的影響還存在顯著的代際差異。相較于老一代農民工，一般性公共服務對新生代農民工的就業質量具有更強的提升效應，而特殊性公共服務在戶籍管制的情境下非但無益還會有損于新生代農民工的就業質量。

基于我們的實證發現，增加城市公共服務的供給可在一定程度上有助于農民工實現更高質量就業，特別是在城市公共服務完全均等化的理想情況下。然而，受戶籍制度的影響，農民工在遷入地城市所享受的教育、醫療、社會保障與就業等特殊性公共服務目前尚無法與城鎮居民同質同量，進而導致城市公共服務對就業質量的總體效果大打折扣。因此，在著力提高城市整體公共服務供給的同時，唯有同步推動戶籍制度改革及與戶籍制度掛鉤的公共服務均等化等系列改革，不斷建立健全面向農民工的公共服務供給機制，才能充分發揮其對農民工就業質量的提升效應。與此同時，農民工群體對城市公共服務的需求也不斷地隨社會主要矛盾的轉變而變化，這意味著實現更高質量就業的相關政策也需要適時做出調整。當下，新生代農民工作為推動我國城市經濟發展的中堅力量，其職業期望不斷提高，權利意識與日增強，也提出了傳統農民工不曾重視的“新”要求：他們更加重視城市內文化、交通、生態環境等一般性公共服務的供給，更多要求維護其在城鎮中平等享受教育、醫療、社會保障與就業等特殊性公共服務的權利，也更加難以忍受地方政府在戶籍制度、勞資關系上的作為不力。因此，推動農民工更加充分更高質量就業的相關政策還需充分考慮不同群體的新特征、新變化、新要求，清晰不同群體的公共服務訴求，制定差異化的公共服務供給政策。