社會組織提起環境公益訴訟的綜合激勵機制重構

黃錫生 余曉龍

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

環境公益訴訟在經歷短暫的“爆發式”增長期后，除檢察機關提起公益訴訟呈現強勁發展勢頭外，社會組織作為原告的起訴意愿普遍不強，其訴訟行為隨著時間推移呈現衰減趨勢。這與普遍看好的社會組織作為公益維護者的預期不符，不利于發揮社會組織超脫于地方利益而生的獨特訴訟優勢，(1)環境公益訴訟中的社會組織與檢察機關不同，提起訴訟不受地域的限制，與地方利益牽連也不多，因此提起訴訟具有獨特優勢，特別是涉及預防性公益訴訟的提起方面，優勢明顯。比如在近期廣受關注的“云南綠孔雀”公益訴訟案件中，提起公益訴訟的主體正是作為社會組織的自然之友，昆明市中級人民法院一審判決被告立即停止前期已經投資10個億的水電站項目建設，對保護綠孔雀棲息地發揮了很好的作用。同時也背離了環境公益訴訟主體分層次、遞進式的制度設計思路，(2)有學者也提出，考慮到我國訴訟制度中的特殊結構，檢察機關提起公益訴訟不應成為常態，應該受到一定制約。參見尚毓嵩、侯佳儒:《檢察機關提起環境行政公益訴訟的機制完善》,載《團結》2018年第5期。于環境公益訴訟的多元治理功能具有潛在制約。產生上述現象的原因之一在于訴訟提起的激勵機制設計存在欠缺，導致難以有效激發社會組織的訴訟動力。為此，應當著力解決起訴激勵這個“公益訴訟良好實施所需解決的首要問題”(3)鞏固:《大同小異抑或貌合神離？中美環境公益訴訟比較研究》,載《比較法研究》2017年第2期。，構建與社會組織提起訴訟相配套的綜合激勵機制。重點是以當前立法規定的社會組織提起環境民事公益訴訟為對象，以社會組織訴訟行為的選擇為研究起點，將勒溫動力模型指向的綜合激勵理論引入分析，通過訴訟制度構造、審理機制協調和相應的權利義務配置，實現公益訴訟制度設計與以原告為“觸發”的訴訟機制設計相互銜接，發揮對社會組織參與訴訟的綜合激勵作用，推進環境公益訴訟在更大范圍內開展。

一、環境公益訴訟提起與運行中存在的突出問題

當前，社會組織提起環境公益訴訟呈現暗淡景象，隱藏在該表象之下的則是環境公益訴訟運行的不順暢，這些都指向了社會組織訴訟動力不足的現實。

(一)社會組織訴訟動力不足的表征

1.社會組織提起訴訟的案件數量徘徊在低位。據統計顯示，自2015年《環境保護法》修訂實施以來，截至2018年9月底，全國法院共受理社會組織提起的民事公益訴訟案件205件，審結98件。(4)參見江必新:《中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善》,載《法律適用》2019年第1期。這一數據較《環境保護法》修訂之前，雖有了一定程度的增加，但考慮到2015年1月1日起施行的新《環境保護法》對社會組織訴訟主體資格認可形成的強力推動和2015年5月1日起全面實行立案登記制對案件受理的積極影響，環境公益訴訟的開展可以說仍沒有明顯進展。同時，結合2015年1月至2016年12月同口徑統計的122件受理量和64件的審結量，(5)參見王旭光、王展飛:《中國環境公益訴訟的新進展》,載《法律適用》2017年第6期。法院受理社會組織提起公益訴訟的案件數量在幾年間徘徊不前甚至還有減少的趨勢。從案件絕對數量上看，自檢察公益訴訟得到立法認可后，檢察機關提起公益訴訟呈現強勁發展勢頭，但相比之下的社會組織提起公益訴訟則顯得較為暗淡。據最高人民法院環資庭統計，從2015年1月到2019年12月，由社會組織提起的環境(民事)公益訴訟案件數為330件，占全部環境公益訴訟案件數的比例約為6%。(6)參見李純:《截至2019年底，中國法院審理環境公益訴訟案件超5000件》,http://www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml,2020年2月20日訪問。從地域分布看，環境公益訴訟案件多集中在江蘇、北京等經濟發達省市，其他絕大多數地方法院依然受案數量較少。在受理社會組織提起的環境公益訴訟案件方面，黑龍江、上海、西藏、陜西、青海還未實現案件零的突破。(7)同①。司法實踐中，部分法院環資庭為完成“有案可審”的指標采取非常規手段，甚至以降低起訴門檻、主動聯系環保組織等方式實現案件審理的突破。

2.適格主體進入訴訟程序極不均衡。2012年修訂的《民事訴訟法》施行以后，社會組織一度成為環境民事公益訴訟的主力軍。后來，隨著檢察公益訴訟的立法確認，檢察機關提起公益訴訟全面鋪開。從當前環境公益訴訟提起主體構成看，檢察機關已經成為公益訴訟的絕對主力。據統計，截止2016年12月底，檢察機關提起環境公益訴訟74件，僅占公益訴訟案件總數的38%，而到了2018年9月，檢察機關提起的案件數多達1836件，占到受理案件總數的90%。(8)同①。這種現象的產生與近年來檢察機關整體改革推動的工作重點變遷和職能轉型有關，在結果意義上發揮了檢察權這一“強勢權力”對環境公益的有力保護。但同樣應當注意的是，這樣的狀況是否與環境公益訴訟制度設計初衷一致、是否與檢察權處于公益保護“補充的補充”(9)按照一般理解，行政機關在環境公益保護中處于首當其沖的地位，當其作用未能發揮時，則由社會組織或者公民進行監督，只有當社會組織或公民怠于起訴或者起訴未能達成環境公益保護的目的時，檢察機關才能發揮督促作用予以介入。地位相稱，一直以來都存在不同的聲音。在這個問題上，有學者認為，從長遠看社會組織及其所代表的社會公眾才是環境公益訴訟的主力軍，應當防范檢察機關過度干涉社會公眾的訴權。(10)參見李艷芳、吳凱杰:《論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院〈檢察機關提起公益訴訟改革試點方案〉》,載《中國人民大學學報》2016年第2期。反觀當前公益訴訟的制度設計，對社會組織有效提起訴訟則是不利的。根據民政部民間組織管理局統計，我國生態環保類社會組織約7000個，但符合《環境保護法》和有關司法解釋規定的具有環境公益訴訟原告資格的社會組織僅為700家。(11)邢世偉、金煜:《700社會組織可提環境公益訴訟》,載《新京報》2015年1月7日。這700多家社會組織中近50%是官方社團與行業協會，提起訴訟的潛在制約因素較多。其他的“草根”民間社會組織，受專業能力、人員資金所限，在缺乏外在支持的情況下提起訴訟的意愿不足。從全國情況看，2013年至2019年第一季度，全部環保組織中僅有13家提起過環境公益訴訟，且主要集中在中華環保聯合會、綠發會等有限的幾家。(12)參見李琳:《論環境民事公益訴訟之原告主體資格及順位再調整》,載《政法論壇》2020年第1期。由此可見，若不能有效降低現行公益訴訟的潛在門檻，激發廣大環保社會組織的訴訟動力，更大范圍的環境公益訴訟將難以得到實質性推進。

(二)環境公益訴訟運行存在的問題

1.環境公益訴訟運行不協調。環境公益訴訟與私益訴訟在制度目標與具體設計上存在明顯差異，集中表現在對司法被動性的改造上?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟司法解釋》)第9條擴大了法院的“釋明權”；第14條、第25條強調了法院在采集證據、環境鑒定、賠償調解上的主動性。這種創造性的訴訟制度構造，因特殊經濟社會結構的制約，在實踐中發揮的效果并不理想，一定程度上還存在限制當事人程序選擇權的可能。當前，法院工作開展賴以存在的基礎，如人、財、物仍然受制于地方，使得地方法院涉環境類的司法裁判往往受制于地方經濟發展的需要，環境公益訴訟司法權的擴張有時不僅不會為原告起訴提供便利，反而會成為地方干預的合法化“擋箭牌”。有研究曾對地方政府的影響性因素進行過專門分析，認為如果提起的環境公益訴訟被告為中小企業或落后產能企業，環保組織會得到政府支持，如果涉及地方財政的支柱產業，則會失去政府的扶持難以開展訴訟活動。(13)參見栗楠:《環保組織發展困境與對策研究——以環境民事公益訴訟為視角》,載《河南大學學報(社會科學版)》2017年第2期。在多主體提起訴訟的關系處理上，檢察機關提起訴訟存在案源內部構成上的問題，與檢察機關其他訴訟解決途徑以及與社會組織提起的訴訟如何分工協調之間存在關系的不明確。突出表現在檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟占比過高，其中有一部分可以通過普通刑事附帶民事訴訟程序解決的卻占用了公益訴訟的資源，(14)參見曹明德:《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進方向》,載《法學評論》2020年第1期。也造成了對社會組織提起訴訟途徑的擠占。環境公益訴訟運行中存在的問題不僅會造成司法資源的重復浪費，更會打擊原告的勝訴信心，影響其訴訟行為。

2.環境公益訴訟審理機制無序。環境公益訴訟具有很強的專業性，不僅需要專門審判組織的建立，更需要專業的審判機制保障。當前，環境公益訴訟運行機制還不成熟，各地實踐做法不統一，隨意性強，導致原告在訴訟行為選擇上無所適從。比如在審判機制運行上，有“二合一”、“三合一”乃至“審執合一”等多種模式，訴訟請求實現的方式和程度存在差異，給當事人帶來不必要的負擔；級別管轄上，有法律規定的“中院一審”與通過指定管轄變相“基層一審”之分，使提升審級削弱地方干預的規則設計受損；受案范圍上，環境公益的認定存在模糊地帶，公、私益訴訟的案件邊界不清晰，各地法院的表述和處理方式也不盡相同，制約了公益訴訟的有效提起；多主體協作上，也存在操作層面的隨意性，比如在山東濟南章丘區違法處置危險廢物案件中，在先的社會組織提起的民事公益訴訟因后續生態環境損害賠償訴訟的介入被“凍結”，直接影響了社會組織的積極性。(15)參見陳慧娟:《社會組織的環境公益訴訟之路：發展快、挑戰多》,載《光明日報》2020年3月21日。上述審理機制的混亂，導致具有相同訴訟資格的原告在不同法院的類似公益訴訟案件中，面臨截然不同的處理結果。環境司法實踐運作的無序，不利于實現環境公益訴訟審判管理機制的深層次統一，有損環境司法的公信力，也減損了原告的訴訟預期。

二、社會組織訴訟動力不足的制度成因

社會組織提起訴訟的動力不足，有其復雜的制度性成因。環境公益訴訟中主體關系和激勵機制具有特殊結構，集中體現在權利與義務在訴訟集體內的復雜關系以及訴訟成本與收益的不平衡。(16)參見白彥:《論民事公益訴訟主體激勵機制的建構》,載《北京大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。結果就是公益組織提起環境公益訴訟的訴訟成本風險無法得以有效控制，(17)參見由然:《環保法庭為何無案可審？——法律經濟學的分析和解釋》,載《東岳論叢》2018年第2期。阻卻了訴訟的提起。

1.私益訴訟導向的訴訟費規則存在局限性。2006年出臺的《訴訟費用交納辦法》是當前民事、行政訴訟費繳納的主要制度依據。該辦法有三個特點：一是訴訟費限于案件受理、申請等裁判費用，排除了當事人自行承擔的律師、鑒定、差旅等費用；二是依據案件性質分類收取費用，非財產性案件按件收費，財產性案件依標的額按遞減原則收費，混合型案件分別交納相應部分；三是遵循案前預交規則，訴訟費用由原告等先行交納，逾期不交則按撤訴處理。實踐中，鑒定、公告、評估等費用也是由申請方先行墊付，律師費無論勝訴與否一般由聘請的當事人負擔。

上述以私益訴訟為藍本的訴訟規則，與環境公益訴訟機制并不匹配，很大程度上限制了原告訴訟的提起。首先，高額的案件受理費不利于原告積極提起訴訟。環境污染損害面積大、范圍廣、賠償數額高，若按比例分段累計交納，則案件受理費數額原告難以承受；其次，環境公益訴訟專業性強，當事人在聘請律師、委托鑒定等方面的支出較高，這些費用一旦不能通過勝訴得到補償，維權積極性會大大降低；最后，《訴訟費用交納辦法》采訴訟保守主義，制度中缺乏獎勵與補償機制。在沒有充分激勵的條件下，極易產生原告怠于起訴的現象。在2011年云南鉻渣污染事件中，正是因生態環境損害鑒定費用過高的問題，使已經邁出“草根環境公益訴訟”第一步的“自然之友”不得不選擇了放棄。

2.環境司法鑒定成本負擔過重。目前，環境司法鑒定的機制比較滯后，存在周期長、收費高及鑒定結論采信率低等問題。一方面，環境污染涉及面廣，鑒定結論的影響因素多，加之污染物質鑒別、污染成因分析、損失量化評估等指標尚不統一，導致環境司法鑒定困難、周期拉長，變相延長了案件的審理期限，增加了原告的經濟負擔。環境公益訴訟實踐中，鑒定結論采信率低，經常導致重復鑒定，造成最佳鑒定時機的延誤。作為鑒定對象的污染物化學成分與形態發生變化后，鑒定結論的可信度便會大打折扣。由于我國環境司法鑒定種類多、技術標準不規范、鑒定機構管理分散，法院對鑒定結論的一次性采信率低，確認某項事實往往需要多重鑒定。這對需要付出大量成本卻難以得到確定性結論的社會組織而言，會極大消解其訴訟意愿。另一方面，環境司法鑒定流程繁瑣，鑒定收費因無國家標準普遍存在虛高的問題。司法實踐中，某些環境公益訴訟案件因鑒定環節疊加使得評估鑒定費用甚至高于當事人主張的標的數額，不少當事人在維權訴訟中躊躇不前，甚至主動放棄訴訟。

3.環境公益起訴制度設計偏失。《環境保護法》對原告資格的限定范圍較窄，僅為地市級以上社會組織，作為起訴“兜底”力量的檢察院也僅是“可以”選擇向人民法院提起民事公益訴訟，使得圍繞公益訴訟提起主體的制度設計不夠嚴密。面對突發且范圍較小的公共環境損害事件，社會組織的訴訟捕捉能力有限，往往貽誤最佳提出時機。司法實踐中，因社會組織限定嚴苛造成有限的社會組織提起訴訟呈現“倒三角結構”。大量的環境公益訴訟案件經檢察院公告后，并無社會組織回應。實際進入訴訟環節的案件多是影響大、標的額大的環境公益訴訟案件，這就導致社會組織作用發揮遭到限縮。

同時，檢察機關目前強勢的訴訟行為對社會組織有序參與訴訟也造成不利的影響。長期任職于自然之友的葛楓認為，檢察院目前仍缺乏支持環保組織做民事環境公益訴訟的動力，因為上級檢察院對基層檢察院經手的公益訴訟數量有一定指標要求。(18)參見楊凱奇:《檢察院環境公益訴訟：一年近六萬件，硬碰硬但不撕破臉》,載《南方周末》2019年3月22日。特別是對涉及地方保護的案件，往往出現“組織失語”，進而導致現行以專門社會組織起訴為主，檢察院起訴為兜底的公益訴訟模式“雙重失靈”。此外，立法者對社會組織提起公益訴訟的意愿有過分樂觀之嫌。司法維權有親歷性特點，不直接遭受環境污染影響的主體，其起訴積極性相對較低，也難以精準代表遭受污染侵害的群體利益。與應當進行的動力補足性制度設計思路不同的是，《環境民事公益訴訟司法解釋》第34條、《最高人民法院、民政部、環保部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第2條對公益訴訟的“公益性”要求十分看重，特別規定了對通過訴訟牟取經濟利益的懲罰性措施。如此規定，進一步削弱了潛在社會組織的訴訟熱情。

4.“理性經濟人”對訴訟提起的阻礙。公共選擇理論是解釋公益訴訟原告訴訟心理的重要理論工具。依據公共選擇理論的假設，原告是環境公益訴訟中的“理性人”，在訴訟中會進行成本與收益的衡量。依上述理論，當訴訟成本大于潛在收益時，往往導致原告在訴訟面前卻步。環境公益是一種公共產品，帶有顯著的非排他性及共享性。公益訴訟中的原告要單獨承擔諸如訴訟費、鑒定費等訴訟成本，為己方之外的不特定利益主體買單。這種“專門利人基本不利己”的行為難以成為一種持續性的力量，促使更多的原告投身環境公益行動。雖然《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》第15條進行了訴訟費用負擔的導向性規定，但這樣的規定未充分照顧到金錢之外成本的付出，難以從根本上消除社會組織的顧慮。從訴訟主體視角看，法律規定特定機關和社會組織提起訴訟，其作用在于補充行政力量維護公益，懲治環境違法行為。但是，從制度規定背后的實際操作主體看，這些機關或組織的決策者往往是少數領導人員，他們是相對獨立的個體，從事的決策也會受到主、客觀因素的制約。特別是在訴訟過程中，社會組織經常要面對因證據掌握高度不對稱產生的舉證難題，對于迫切需要的即時性證據和由行政機關掌握的證據，基于私益訴訟思維產生的保全程序賦予社會組織的權利單薄，不能滿足公益訴訟的要求。在環境公益訴訟舉證中經常用到的司法鑒定與專家意見出具中存在的問題也不少，鑒定費用高、周期長，第三方治理費用評估可信度低、專家意見的認定隨意等均是訴訟中的難點，而這些方面還缺乏相對成熟的制度機制設計。此種情況下，當要提起或參與到一項環境公益訴訟中時，除經濟利益的考量之外，還存在社會評價、政府考核等復雜因素的制約，不少社會組織基于功利的考慮選擇放棄法律賦予其的訴訟職責，(19)參見崔麗:《新〈環境保護法〉背景下環境公益訴訟激勵機制研究》,載《生態經濟》2015年第5期。使得訴訟提起的不確定性增加。

三、對社會組織訴訟動力的綜合激勵理論分析

促進環境公益訴訟提起的關鍵在于有效激發原告的訴訟動力。勒溫心理學中的動力模型科學闡釋了主體行為做出的影響因素和選擇路徑，本質上是一種綜合性的激勵理論。借鑒該模型理論，對理解環境公益訴訟原告訴訟心理與訴訟行為具有啟發意義，也能為環境公益訴訟的激勵機制設計提供指引。

(一)勒溫動力模型指向的綜合激勵理論

在國家治理體系和治理能力現代化背景下，多元主體參與公共事務是治理形式呈現出的重要特征。相較于承擔法定職責的政府部門，社會組織參與公共事務具有動機復雜性、行為不確定性，亟需一定的規則和程序指引。將社會組織納入治理主體范圍，通過對治理主體結構關系的改進和有效的內部激勵，有利于增強法定目標實現的內在動力，實現社會治理主體的多樣性和有效性。在公益訴訟領域，對社會組織訴訟行為的引導，應充分關注到行為背后的復雜利益關系，通過對訴訟主體利益、動機的內在激勵，達成訴訟制度設計的目的。對激勵內容和激勵機制的研究，德裔美國心理學家勒溫曾提出了具有啟示意義的行為動力模型。從動力學的角度看，我們不應在單個的孤立事物的性質中，而是在事物和它的環境之間的結構關系中，尋找事件的“原因”。(20)參見[德]庫爾特·勒溫:《拓撲心理學原理》,竺培梁譯,北京大學出版社2011年版,第11頁。為此，他提出了一個經典模型：B=f(PE)。其中，B表示行為，P表示個體，E表示環境，B代表的行為隨P代表的個體及其E表示的環境的變化而變化，并受到函數f的影響，個體與特定環境及函數決定的結構關系解釋了行為的做出。(21)參見[德]庫爾特·勒溫:《拓撲心理學原理》,竺培梁譯,北京大學出版社2011年版,中文版譯序第4頁。由此，理解勒溫動力模型主要有兩點：一是動力，即對行為主體目標導向和行為取向的內在指引或者內在“牽引力”，這是解釋人類從事某項活動的重要內在依據；(22)參見申荷永:《論勒溫心理學中的動力》,載《心理學報》1991年第3期。二是整體性，即對動力的理解應當是整體性的。整體性包括兩個層面的內容，即動力內容多樣性意義上的整體性和動力結果與動力過程相統一意義上的整體性。上述兩者強調對主體行為的引導應當以動力為核心進行有效激勵，有效性的前提則是采取綜合性的激勵方式和手段。

具體到法律制度設計中，B代表了個人行為的選擇方向，P代表了法律行為做出的主體，E代表特定的環境激勵內容，f代表激勵的方式方法。在這個公式中，P是作出各項制度設計所圍繞的主體，B是代表想要主體P在一系列激勵制度設計下所要達到的最終結果，若想P沿著規劃的方向獲得B結果，必須考量其他兩個因素，即E和f。(23)參見閆少婷:《擎制與突圍：論環境民事公益訴訟激勵機制的構建——以公共選擇理論以及激勵理論為視角》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實踐研究(上)——全國法院第28屆學術討論會獲獎論文集》,人民法院出版社2017年版,第711頁。換言之，激勵功能的發揮既會受到E所代表的激勵內容影響，同時也會被f所代表的激勵方式制約。激勵內容是從靜態意義上對目標主體行為的推動，方式是配備相應的權利和義務；激勵方式則是著眼于對目標行為的達成，為立法規定的權利義務提供實現的方式。特別是涉及公共利益的事項，如欲通過個體行為予以達成，僅僅規定文本上的權利是不夠的，還需要提供相應的實現方式加以保障，比如權利行使的條件支持、權利遭受侵害的有效救濟。通過激勵內容與激勵方式的配套設計，對期望的訴訟行為予以強化使之成為一種穩定的狀態，(24)參見栗楠:《環境民事公益訴訟導入激勵理論的合理性和可行性分析》,載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。就能形成一種持續性的激勵機制，真正把字面上的要求變為實踐中的行為。

(二)綜合激勵理論的價值與啟示

綜合激勵理論著眼于對行為動力和行為決策的分析，特別關注行為作出的現實條件，能為社會組織提起環境公益訴訟行為提供有說服力的解釋，進而為更好地激發社會組織訴訟動力提供可資借鑒的理論工具。第一，綜合激勵理論深入社會組織的訴訟行為內部，有助于發現影響社會組織行為決策的深層次原因。任何訴訟的提起均有主體的特殊需求，尤其是在公益共享負擔自負的公益訴訟中，要特別關注社會組織訴訟負擔減輕的需求、資金支持的需求以及社會支援的需求。對社會組織而言，其行為決策的實際主體為組織背后的個體，該個體為受組織委托進行實際決策的主體，因此還要注意協調社會組織及行為決策受委托人之間的關系，避免對個體激勵不足產生的導向不力的問題。同時，激勵還應具有針對性和有效性。無效的激勵制度設計再精美，也難以發揮預期作用。比如對資金來源相對充裕的社會組織，形象的樹立和榮譽的授予是激勵關注的焦點；而對于資金來源難以保證的社會組織，則首要的問題是解決其資金的難題。第二，綜合激勵理論關注激勵結構的關聯性，實現的是激勵因素合理搭配形成的體系效應。綜合激勵理論中行為的作出受制于各種因素形成的函數關系的影響，改變其中任何一個因素，都會形成不同的關系場域，導致不同的行為結果。以不同主體提起的訴訟關系為例，相較于社會組織，檢察機關具有訴訟提起的強勢力量，在各種考核的壓力下，部分檢察機關提起訴訟呈現過度“侵略”的性質，比如提起刑事附帶民事公益訴訟擠占了社會組織對環境民事公益訴訟的提起。原因是檢察機關履行公告程序存在隨意性，缺少公告告知的社會組織難以獲得實際的訴訟參與機會。由此，僅僅賦予或者放寬社會組織的訴訟資格還遠遠不夠，還應當給予其相應的知情權和參與權的保障。缺少了這樣的保障手段，會直接影響到其他激勵內容作用的發揮。第三，綜合激勵理論注重激勵方式的支撐作用，能為主體提供明確的行為指引。實踐中，激勵作用不彰的原因往往都是缺乏激勵方式這一操作機制層面的制度設計。激勵方式既是函數中的關鍵變量，也是激勵目標實現賴以存在的手段。比如在環境公益訴訟中，公益律師的參與是增強原告訴訟能力的重要舉措。為發揮公益律師的作用，僅僅規定公益律師參與是不夠的，還要提供激發公益律師參與的實現方式，比如實現公益律師參與的常態化制度安排、給予公益律師以一定的榮譽稱號。

當然，綜合激勵理論也有其作用發揮的局限性。主要是激勵不當可能產生的唯利是圖，(25)激勵不當極有可能產生個人為追求私利而置其他人利益或者社會公益于不顧的后果。參見[美]唐納德·E·坎貝爾:《激勵理論：動機與信息經濟學(第二版)》,王新榮譯,中國人民大學出版社2013年版,第2-8頁。比如某些社會組織以提起公益訴訟作為要挾企業獲取不當利益的手段。同時，社會組織自身的能力建設也非激勵所能單獨解決，這也關系到訴訟行為的有效做出。

(三)社會組織訴訟動力激發的考量因素

將勒溫動力模型指向的綜合激勵理論引入環境公益訴訟制度設計中，要系統梳理制約原告訴訟提起的因素，通過訴訟綜合激勵機制的構建予以紓解。第一，從制約原告提起訴訟的因素多樣性入手研究綜合激勵的內容，對主要激勵內容以及多種因素相互作用所產生的效果進行制度因應，避免制度設計流于表面。如果深入到制度實踐層面，現行規定中的訴訟成本分擔機制雖可在一定程度上減輕原告的訴訟負擔，但對原告起訴產生的間接成本如時間消耗、機會成本等，立法者反而用“不得利用訴訟牟利”的規定加以苛責，這無疑給社會組織增添了無形的壓力，需要制度的轉型予以積極回應。第二，關注實現有效激勵的社會基礎。在我國，長期的管制思維模式形成了政府包攬一切的格局，自下而上的社會自生秩序欠缺，“大政府、小社會”導致公眾的環保意識滯后，公益性社會組織發展嚴重不足。生長于此的環境公益訴訟在調動社會力量參與方面面臨更多的難題，必須采取更加有力的激勵措施，進一步彰顯對社會力量參與環保事務的支持，立法上則應當有精細可操作性的制度設計。第三，注重激勵機制設計的協同效應。比如在長期困擾原告的訴訟費用問題上，就要設計一套符合公益訴訟特點，能減輕原告負擔的訴訟費交納辦法。同時，還要考慮到與此緊密相關的公益訴訟證據制度，避免因證據規則不科學導致訴訟費用不當轉移，使得訴訟費交納辦法的規定目的落空。第四，充實激勵方式，為原告提起訴訟提供便利的實現方式和程序指引。通過對現行《環境保護法》及相關司法解釋的考察可發現，環境公益訴訟中原告的主體激勵多規定有激勵內容而缺乏具體激勵方式，(26)參見閆少婷:《擎制與突圍：論環境民事公益訴訟激勵機制的構建——以公共選擇理論以及激勵理論為視角》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實踐研究(上)——全國法院第28屆學術討論會獲獎論文集》,人民法院出版社2017年版,第711頁。導致權利實現的支撐性制度措施缺乏。慣常表述為“符合XX條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，但就如何促使社會組織提起的制度規定，其數量和質量則明顯不足，部分規定還多有“變相限制”或者“不平等對待”之意味，很大程度上抵消了對社會組織提起訴訟的激勵。由此，應當重點強化激勵方式的制度設計，以順利達成促進社會組織積極提起訴訟的行為抉擇。

四、環境公益訴訟提起的綜合激勵機制重構

針對社會組織訴訟動力不足的制度成因，應從三個方面對社會組織訴訟行為進行綜合激勵：一是從影響社會組織提起訴訟的成本和激勵角度進行機制優化，重點解決的是社會組織訴訟費用負擔過重和缺乏訴訟獎勵的問題；二是從制約社會組織訴訟參與效果的角度進行機制完善，重點解決的是舉證受限造成的訴訟支持困難和成本不當轉移問題；三是從檢察機關與社會組織的訴訟提起關系角度順暢機制銜接，重點解決的是對社會組織參與訴訟制度空間的拓展。上述三個方面的問題是當前制約社會組織訴訟提起的關鍵制約因素，同時彼此之間存在密切的聯系，一個問題的順利解決往往依賴于另一問題的有效化解。由此，從制度機制層面對上述三個方面問題予以回應，能夠發揮聯動效應，形成對社會組織激勵的閉環，有利于增強激勵機制的效果。

(一)重構訴訟成本分擔與獎勵機制

1.創新環境公益訴訟費用分配機制。以美國為例，基于公益性與非財產性的特點，環境公益訴訟僅按件收取低廉的案件費用，既體現國家對環保的重視與支持，也激發社會主體的維權積極性?？紤]到現實情況，可按案件的影響與受訴法院的級別，在財政可承受范圍內，象征性收取固定費用，減輕原告的訴累。在常州毒地案中，法官通過對訴訟費用計取辦法的靈活解釋，為環境公益訴訟按件收取提供了可行路徑，進行了有益探索。但是，對于實踐中存在的污染主體修復治理不能轉化為承擔恢復費用的情形，根據現行規定按件計取收費則并無操作空間。因此，作為一種普遍性的計費規則，應當對公益訴訟按件收取作出明確規定，以掃除案件受理費用對訴訟提起的障礙。

在訴訟費分擔方面，原告勝訴時，被告對加害行為所衍生出的訴訟費用理應買單，敗訴方依《訴訟費用交納辦法》負擔并無異議；原告敗訴時，基于利益歸屬和成本收益均衡考量，當事人訴訟費用宜由國家、社會共同分擔。對于因訴訟產生的律師費，則應當作為特定費用在原、被告之間進行“單向移轉”。(27)參見張穎:《環境公益訴訟費用規則的思考》,載《法學》2013年第7期。詳言之，環境公益訴訟中，原告系維護社會公益，被告則僅限于對自身利益的考量，故敗訴被告應承擔原告的律師費。這一點在美國也經歷了一個發展的過程。起初，美國訴訟制度規定律師費不計入訴訟費用，而是由訴訟當事人各自承擔，后來出臺的《1970年清潔空氣法》引入了律師費“敗訴方負擔”規則。(28)參見王麗萍:《突破環境公益訴訟啟動的瓶頸：適格原告擴張與激勵機制構建》,載《法學論壇》2017年第3期。對于被告勝訴的情形，由被告自行負擔律師費，原告律師費用則可以通過公益基金或公益律師等途徑解決。對于鑒定申請等費用，因《訴訟費用交納辦法》規定的起訴強制預交制度會對原告訴權形成潛在限制，不利于訴訟額度大或鑒定費用高的案件順利進入公益訴訟程序。故宜采案后交納制，對此類費用待訴訟完結后，視裁判結果由被告或訴訟援助基金承擔。實際上，這一點在新近出臺的《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》第11條(29)《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》第11條規定，與相關鑒定機構協商,探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑒定費,待人民法院判決后由敗訴方承擔。以及司法部《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》第3項(30)《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》第3項規定，要全面梳理本省份已登記環境損害鑒定機構情況，主動與鑒定機構對接溝通，鼓勵引導綜合實力強、高資質高水平環境損害司法鑒定機構在不預先收取鑒定費的情況下，能夠及時受理檢察機關委托的環境公益訴訟案件，依法依規開展鑒定活動，出具鑒定意見，未預先收取的鑒定費待人民法院判決后由敗訴方承擔。中均有所體現。但遺憾的是，這些規定針對的僅是檢察機關提起環境公益訴訟的情形，且屬協商性條款，對于其他社會組織提起的情況則難以適用。同時，建議對《訴訟費用交納辦法》第44條第2款“訴訟費用的免交只適用于自然人”的規則進行改造，將環境公益訴訟中最常見的社會組織納入免交訴訟費的主體范圍，以此減輕社會組織的訴訟負擔。

2.完善環境公益訴訟獎勵機制。公益律師參與是增強原告訴訟能力的核心舉措。從當前的情況看，公益訴訟已經推動了專業環境律師隊伍的不斷壯大并發揮了至關重要的作用，著手建立有效的公益律師激勵機制成為必然選擇?？梢钥紤]制定《公益律師獎勵辦法》，對投身于旨在實現公共利益，追求社會與法治變革的公益律師群體以一定的物質和精神激勵。獎勵的資金來源可先從對被告的經濟制裁中提取，不足部分由環境公益訴訟基金支付。為充分發揮公益律師作用，可以將目前實踐中存在的公益律師志愿參與做法納入對律師的考核評價，提升律師參與的動力。同時，應以制度化的激勵為契機，建立環境公益律所(師)名錄，實行重大環境公益訴訟案件律師代理制度，逐漸形成公益律師引導原告參與訴訟的常態化機制。

為保護原告的公益熱心，激發原告的公益熱情，還應給予其一定的經濟獎勵，一則彌補其在訴訟中的經濟損失與時間、精力損耗；二則可起到示范帶動作用，鼓勵社會公眾積極參與到環境公益訴訟中來。早在古羅馬法的《市民法》中就有規定，公職人員提起公益訴訟獲得法庭判決支持的，起訴者可以得到一定的獎金；市民提起公益訴訟成功的，則罰金歸起訴者所有。(31)參見潘牧天、孫彩虹:《民事訴訟法理論與實務專題研究》,蘇州大學出版社2016年版,第227頁。作為環境公益訴訟的現代制度范本，美國進行了較為精細的原告激勵制度設計。在《防止欺詐請求法》中建立了“告發人”訴訟制度，后該制度被廣泛適用于美國的環境糾紛領域，與環境公民訴訟相輔相成，起到了很好的效果。(32)參見周晗雋、姚貝:《環境公益訴訟激勵機制比較研究——以美、印兩國為參考》,載《環境保護》2016年第16期。該制度規定對掌握環境違法行為的公民，在環境損害事實發生后，得以單獨或與環保部門聯合方式向法院起訴，法院對被告科以民事罰金和損害賠償金，民事罰金歸屬“告發人”，損害賠償金的部分金額也會獎勵給告發人。我國環境公益訴訟可以借鑒“告發人”制度蘊含的利益激勵思路，規定對被告處以懲罰性罰金，并按照一定比例獎勵給社會組織。

(二)優化訴訟參與的配套規則設計

1.完善訴訟保全的特殊規則。環境污染具有不可逆性，案件證據的收集、固定時效性強，應賦予原告在環境公益訴訟中特有的保全執行權。對此，可在申請人或原告提出保全后，法院認為有必要時，依職權裁定被申請人或被告立即停止或作出某個涉環境訴訟的行為，不能拖延到裁判生效后才強制執行。保全費用可視具體情況嗣后交納或予以緩、減、免。為實現保全方與相對方的利益平衡，宜對保全的決定進行嚴格認定。只有存在經專業判斷無誤的污染情勢后才能啟動應急訴訟處置權，程序啟動采“雙保險”模式，申請的緊急處置權需經合議庭討論多數決定，同時設置相對方的程序變更權與撤銷權，優先進行審理，減少啟動錯誤造成的物質損失與社會影響。

在保全措施方面，司法實踐中，環境公益訴訟保全多為行為保全，以環境禁止令的形式出現，這也是法官能動處理案件的適當手段。(33)參見鞏固:《環境民事公益訴訟性質定位省思》,載《法學研究》2019年第3期。但對財產保全措施運用不多，命令型行為保全措施運用更少，一般僅限于對環保部門申請的非訴執行，即裁定準許的同時發布禁止令并實施強制措施。為解決原告的證據保全難題，可參照部分法院實行的“二次合議制”，即第一次合議確定證據保全的具體實施方案，如證據的種類、范圍、時間；第二次合議是在保全完成后，對被申請人是否構成環境違法初步定性，并作出相應的民事裁定。鑒于公益訴訟實踐中原告申請特定文書屢遭碰壁的困境，可以借鑒大陸法系國家“文書提出命令”制度。對環境公益訴訟原告而言，其能夠請求法院向持有文書的另一方當事人或訴訟外第三人發出提交文書的命令，如果審查后認定特定文書為被請求人持有，則由法院強制要求被請求人提供，拒不提供的應當承擔相應的法律責任。

2.優化公益訴訟的證據認定規則。在環境公益訴訟實踐中，環境損害司法鑒定是證據認定最為常見的環節。完善國家的環境損害司法鑒定體系，可以司法鑒定機構標準化建設為契機，促進相關機構的“轉型升級”。在環境損害司法鑒定執業分類基礎上，盡快出臺帶有操作規程性質的環境損害司法鑒定辦法，以提升此類鑒定的標準化。操作流程上，可以由兩高提出建議，環保部門牽頭衛生、林業等部門協調制定環境鑒定技術管理規范，克服環境鑒定管理分散的弊端。為應對鑒定不斷細分造成的專業缺口，在專門司法鑒定機構缺位時，可由行政機關主管的技術機構在委托情況下進行鑒定。

審判實踐中，鑒定意見的采納一般由法官自由裁量，鑒定人出庭說明鑒定情況沒有形成慣例，一旦出現問題追責比較困難。為穩妥起見，《環境公益訴訟解釋》通過“可以”等術語，將鑒定意見的法律效力虛置。為解決這一問題，宜建立公益訴訟鑒定人目錄制度，鑒定人被遴選出來后負責對原告要求的特定鑒定項目向法院提出鑒定意見，法院應當依據程序進行認定。認定過程中，適用基于環境公益訴訟特點設置的特殊訴訟規則，除損害后果與因果關系的初步證明外，原告提出的鑒定意見則須達到高度蓋然性的一般民事證明標準。對因果關系證明標準的認定采取類型化判定規則，如大規模人群健康受損可借鑒“疫學因果關系”理論，普通人身、財產損害可采“間接反證理論”等。(34)參見王旭光:《環境損害司法鑒定中的問題與司法對策》,載《中國司法鑒定》2016年第1期。

(三)拓展社會組織參與訴訟的制度空間

1.實現社會組織與公民參與的高效結合。公眾是“生態紅利”的直接受益者，對環境保護意愿最強烈。雖然《環境保護法》基于濫訴之憂，將公民個人排除在適格原告主體之外，但實務中公眾的間接參與情況并不鮮見。在“2016年十大公益訴訟”之一的中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴北京市朝陽區劉詩昆萬象新天幼兒園的全國首例校園環境民事公益訴訟案中，幼兒家長的強烈呼吁直接推動了通過訴訟途徑保護環境公益。對此，應從制度設計上進一步激發公眾的公益熱忱，將公眾參與的優勢與社會組織訴訟提起結合起來，可以考慮在立法上賦予公民在環境評價、污染調查、執法監督、生態修復等各個流程節點的參與權利，通過規范吸納公民的具體利益訴求，實現推動公益訴訟及時啟動和有效落實的效果。實踐中，對于公民提起私益訴訟涉及環境公益保護的，可以視公民前期掌握的證據情況，由法院通過公告等形式告知潛在的社會組織，由社會組織決定是否提起環境公益訴訟。對社會組織提起公益訴訟的，可以由掌握事實情況或證據材料的公民加入，以補足距信息源較遠的社會組織的訴訟能力。

2.規范檢察機關提起環境行政公益訴訟的事由。“環境行政公益訴訟無論在理論還是實踐中都應是檢察機關發揮其各項職能的重心”。(35)陳曉景:《新時期檢察環境公益訴訟發展定位及優化進路》,載《政法論叢》2019年第6期。環境行政公益訴訟的提起事由規定籠統，從嚴掌握的實踐做法限制了檢察機關提起訴訟的范圍，一定程度上也產生了向環境民事公益訴訟逃逸的現象，壓縮了社會組織發揮作用的制度空間。在現有法律規定的基礎上，建議進一步明確細化以下幾種提起行政公益訴訟的情形：一是在行政機關是否履行法定環保職責審查標準上，當行政機關雖作出足以保護環境公共利益的行政行為，但未向人民法院申請對污染者的不履行要求非訴執行時，為保護仍處于受侵害狀態的環境公共利益，檢察機關有權提起環境行政公益訴訟。二是行政機關在訴前程序中雖然作出維護環境公益的行政行為，但該行為不足以實現對環境公益的保護時，檢察機關有權提起環境行政公益訴訟。對此，有學者提出應當以“實質合法性”(36)參見劉藝:《構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》,載《法學研究》2018年第3期。作為審查起訴的標準，以此拓展傳統嚴格法定限制下的“依法履行職權”判定之不足，同時還能收到“在中國特有的組織激勵結構下衍生出的政策聚焦功能”(37)盧超:《從司法過程到組織激勵:行政公益訴訟的中國試驗》,載《法商研究》2018年第5期。。由此，建議拓展《行政訴訟法》第25條第4款規定的訴訟啟動條件規定，實現由“不依法履職”到“不足以實現”的內在轉變，改變制度規定的語義側重，以涵蓋更多的公益保護內容，增強訴訟啟動的針對性。

3.豐富支持環境公益起訴的制度內容。為彌補原告在個案中的信息、地位弱勢，應當豐富和完善支持起訴制度的內容。一是在裁判文書中將支持起訴人按“訴訟參加人”在原告之后列明，稱謂以“支持起訴人”為宜，借此強化其法律地位，實現“名正則言順”，深化參與的效果。二是對支持起訴人主體規定進行完善。鑒于環保監督行政機關的特殊地位，應建立重大環境公益訴訟案件環保行政機關常態化支持起訴制度，細化行政機關支持起訴的職責。同時，強化檢察機關等的參與支持起訴地位，對支持起訴人主體數量不作特別限制，形成支持起訴主體與社會組織的訴訟協同效應。實踐中，除檢察機關等法定支持起訴主體外，還存在部分社會組織以及研究機構等作為支持起訴的案例，并且取得了積極的效果，制度設計時應當進行有效吸納。比如在自然之友訴國網甘肅省電力公司棄風棄光環境民事公益訴訟案中，中國政法大學環境資源法研究和服務中心就作為支持起訴單位向甘肅省高級人民法院提起上訴，并獲得了撤銷原審法院駁回起訴裁定、指令甘肅礦區人民法院審理的裁定。三是豐富支持起訴的方式，除提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證支持起訴外，還可提供諸如協助委托司法鑒定、協調達成和解協議(38)通過調研發現，檢察機關普遍反映的一個問題是，在社會組織與被告達成調解協議的過程中，存在一定的不規范問題，雖然司法解釋規定了民事公益訴訟調解協議公告審查制度，但實踐中規制的難度較大，效果也不好。拓展檢察官支持起訴的功能，協調社會組織與被告達成和解協議，是破解這一問題的可行辦法。、共同監督修復資金使用等支持舉措，避免因規定模糊導致實踐操作不統一的問題。對于檢察機關公告后社會組織參與的情況，基于前期檢察機關掌握證據更多、情況更熟悉的現實，檢察機關可以積極支持社會組織參與訴訟，法院也可以釋明提示社會組織向檢察機關請求支持。若社會組織符合法定起訴主體條件，應當允許其作為公益訴訟共同原告參加訴訟。檢察機關此時可以申請撤訴，轉為支持該社會組織起訴。

結語

從環境公益訴訟實踐角度看，操作層面的訴訟規則體系還不健全，尚未充分關注到社會組織的訴訟動力問題，進而制約了公益訴訟制度功能的發揮。在諸多的制度性影響因素方面，利益分析方法的缺失和隨之而來的激勵作用不彰是關鍵掣肘。未來，應當以行為動力指向的綜合激勵理論為指引，構建綜合性激勵手段為特點的規則體系，如此方能最大限度消解環境公益訴訟原告的起訴倦怠，激發其公益熱情，實現環境公益訴訟的“入口”驅動。本文的重點聚焦于對公益組織內在動力激發的機制研究和設計，這一點對整體性環境公益訴訟制度構造都將產生“牽動”的效應。至于影響社會組織訴訟能力和訴訟行為的其他因素，比如社會組織的自身建設問題，則不屬本文研究的范疇。況且，相信隨著國家政策的支持和參與公益事務的增多，社會組織將更有底氣參與到公益訴訟的過程中來，但當前應當首要解決的仍然是給予其足夠的信任和激勵，更好地發揮其作用，以逐漸形成一種廣泛有序參與的局面。